发挥基层协商优势 提升乡村治理效能

吴艳宇

[关键词]基层协商;乡村治理;协商民主;乡村振兴

中图分类号：F207           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2022）03-0094-03

有效乡村治理是实现乡村振兴的重要保障，国务院印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确“形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[1]，因此，切实推行农村基层协商，是提升乡村治理效能和实现乡村振兴的重要策略选择。

一、相关概念明晰

基层协商是我国协商民主建设重要渠道。2015年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中强调，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”[2]。也就是说，协商民主要坚持中国共产党的领导，各个协商主体（各个政党、政权组织、群众性自治组织、社会组织、广大群众），在平等理性的框架下，就共同关心或利益相关的问题，按照一定的形式和程序进行对话、交流、讨论和审议，尽可能达成一致意见，形成各方均可接受的方案，做出决策或执行决策。而基层协商是在乡镇、街道、村庄、社区、企事业单位层面开展协商，是一种能够将自治、法治、德治相结合的有效治理模式[3]。

乡村治理的历史在我国源远流长，现在引起人们高度重视与“治理”理念的广泛传播和我国推行应用具有密切关系。“治理”理念与“管理”和“统治”不同，是一个包容很强的概念。它意味着多元主体通过一定的原则、规范、规则协调合作共同管理，是参与式、互动式的过程，有利于不同意见的整合，最后实现共同利益的最大化。乡村治理是国家治理的重要组成部分，文章认为乡村治理是在基层党组织的领导下，基层群众自治组织、社会组织、村民代表等多元主体共同参与乡村发展规划、乡村社会事务的管理，促进公共资源有效配置，从而实现乡村的善治[4]。

因此，无论是乡村治理还是基层协商都强调多元主体共治，两者具有内在的一致性，将基层协商与乡村治理相结合，发挥两者相辅相成的作用，既能推进“协商民主广泛多层制度化发展”，也能擴展乡村治理的新路径、新方式[5]。

二、基层协商提升乡村治理的价值分析

（一）基层协商有助于扩宽村民参与乡村治理的广度与深度

一段时间以来，部分村民参与乡村治理的意识弱，认为自己参与讨论和发表建议只是走过场，起不到实质的作用，或者是习惯于服从传统上的“精英式”的决策，忽视自身利益的表达。其实乡村振兴，关键在农民，乡村治理的基本力量也是农民，没有农民的广泛深入参与，乡村治理就失去了重要主体，乡村振兴也会内生动力不足。而基层协商能够畅通村民表达自我利益、反映自我需求、参与公共决策的渠道，并在协商的过程中，让他们感觉到实实在在的存在感与尊重感，增强自身的主人翁意识，进而积极主动地参与到乡村治理各项任务中。同时参，与基层协商，有利于发挥出农民的主体作用和首创精神，调动他们参与公共事务的积极性，扩宽他们参与乡村治理的广度和深度，使乡村治理能够获得村民的支持，乡村治理效果能得到村民的认可，进而提升乡村治理的综合水平，激发乡村发展的内在活力。

（二）基层协商有助于促进乡村治理模式的转变发展

原有的治理模式是行政主导型的大包大揽，容易使用“家长式”和“一刀切”的做法，对乡村经济社会发展的部署和村内事务的处理进行“一手抓”，如果继续采用这种老方式、老办法，不仅不能令群众信服和满意，也不利于提升群众的幸福感和满足感。而现在的治理模式要求多元参与、互动合作，要明确基层党组织和村组织的责任和定位，把该放的权放出去，把该管的事务管起来，该服务的项目服务好，引导农民通过自我管理实现自我提高。特别是通过开展由基层党组织、村委会、乡贤人士、村民代表、驻村单位与企业和其他社会团体广泛参与的基层协商能够使党组织和政府全面系统地了解实际、分析问题，最大程度地知晓民意、汇聚民智、凝聚共识，进而做到站在人民群众的立场，制定出符合人民群众利益的决策和广大人民群众认可的决定，提供好人民需要的公共服务，有效避免了因个人好恶和主观臆断作出任性决定和盲目决策，而且保证了决策和决定的科学、公开和透明，加强了权力的监督，减少了暗箱操作、利益交换的情况。在决策具体贯彻执行的过程中，也容易获得理解和支持，在一定程度上也避免乡村干部假公济私、以权谋私的行为，从而减少了不正之风和腐败问题，抑制了形式主义与官僚主义问题的产生。同时由于基层协商对基层党组织和基层领导干部的自身能力建设提出了要求，也倒逼基层党组织调整领导方式，基层领导干部转变思想观念，不断增强基层党组织的公信力和凝聚力，推动乡村治理模式的转变发展，提升治理效能。

（三）基层协商有利于化解乡村治理中的矛盾问题

随着乡村经济社会的发展，农村社会结构发生变化，村民的利益诉求也走向多元化，乡村治理中面临的利益纠纷问题也渐渐增多，而且表现得比以往更加复杂，大到村级经济发展规划、产业结构布局、农业合作社的建立，小到农村污水垃圾处理、邻里纠纷、液化气价格都对乡村治理工作提出了挑战，特别是涉及土地流转、拆迁补偿、农村低保、特困供养等问题更是考验乡村治理水平和治理能力。对待这些问题，不能听之任之、放任不管，使矛盾问题愈加复杂化。可以采用基层协商的方式，无论是民主恳谈会还是村民议事会，通过一个规范有序、公正透明的协商程序，村民在一起畅所欲言、各抒己见，既是意愿表达、意见交流与信息沟通的过程，也是思想解放、搁置争议、求同存异、理性妥协的结果，能够充分协调基层党组织与基层政府、村民之间、干群之间、村民与乡镇企业见等多方利益关系，最后在统筹兼顾各方利益表达和诉求的基础上，汇聚最大的共识公约数，达成一致的发展愿景，使各利益主体都能感受到公平正义，也使私人的合法利益得到了保障，有效化解了乡村治理中的矛盾与冲突，一定程度上减少群体上访、越级上访事件，维护了乡村社会稳定与和谐，推动善治目标的实现。

三、基层协商提升乡村治理效能的可行性分析

（一）传统文化中蕴含着以基层协商提升乡村治理的文化底蕴

“协商”理念在我国有着悠久的传统，中华优秀文化中“以和为贵”的价值取向和“求同存异”处事办法都蕴含了这种理念。一个“和”字强调不同思想、不同理念的融合，也强调人与人之间的和谐与和睦。意味着我们在坚守原则底线的基础上，应充分倾听他人意见，尊重个体差异。相对于“争论”“竞争”，“和”的理念更为我们所熟悉、理解和接受，同时基层协商中也有交锋、有碰撞，但归根结底是为了达成共识，这就为以基层协商推进乡村治理奠定了文化基础。

（二）乡村经济发展为以基层协商提升乡村治理培育了参与主体

随着乡村经济的快速发展、利益格局的调整变化，出现了不同的社会主体、利益群体，包括村集体经济组织、农民合作组织的建立和涉农社会组织的成立，人民团队、公益组织也在向农村延申，村民的参与意识逐步成长起来。他们成为参与基层协商和乡村治理的重要主体和有效监督者，改变只有党组织、村委会、乡贤、村民代表参与协商和治理的情况，这样多个参与主体通过基层协商从不同角度表达诉求、提出意见，使乡村治理更能汇聚民智，制定出科学有效的决策。

（三）国家政策引导为以基层协商提升乡村治理提供了支持

在宏观政策上，从党的十九大提出乡村振兴战略到2018年发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再到已经施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》都强调了乡村治理有效的目标。而从党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”到党的十八届三中全会进明确“推进协商民主广泛多层制度化发展”再到党的十九届四中全会提出“坚持社会主义协商民主的独特优势”都强调了推进协商民主的应用与发展。在具体实践上，许多地方在乡村治理中推行了基层协商，创新出了民主恳谈会、村民议事会、民主评议会等多种协商治理模式，受到了村民的欢迎，取得了良好效果，用事实证明了在国家政策引导下，基层协商能够在乡村治理中发挥巨大的价值和作用。

四、基层协商民主提升乡村治理效能的实现路径

（一）依托基层党委领导，强化组织保障

基层协商不是随意进行、想开就开的，乡村治理也不是完全的自治，两者都必须坚持和加强党的领导。因为基层协商中关于乡村治理的议题确定、议事程序开展、议事结果决定都离不开党组织发挥作用，脱离了党的领导，基层协商就失去了灵魂，基层群众就失去了主心骨，造成基层协商的无序混乱和议而不决。因此，要把党的领导贯彻到基层协商的全过程和各方面，充分发挥党组织的政治职能，确保乡村治理中的基层协商工作方向正确、运行规范、运行合法。具体做到选优配强村两委班子，培育对基层党组织、基层党员和广大群众的协商意识与参与意识，加强基层协商融入乡村治理的顶层设计和制度化建设，为基层协商提升乡村治理效能提供坚强的组织保证。

（二）提升协商意识，提高参与积极性

具有协商意识是推动基层协商民主开展的前提条件，因为只有思想问题解决了，才有进一步的扎实行动;只有认识到位了，才能积极主动参与到乡村治理的实践中，具体来说：一是提升和培育广大村民和社会组织的思想水平和协商意识，通过教育培训、广泛宣传使广大村民和其他参与主体充分认识自身参与基层协商和乡村治理的益处，学习基层协商的运行机制，还可以通过引导和激励致富带头人、乡村能人、乡贤精英主动发声、积极参与，示范和带动其他村民参与到公共事务决策中来，由“要我协商”向“我要协商”转变。二是提升基层党组织、基层党员和村干部思想水平和协商意识，通过教育培训和到外地学习先进经验使广大党员干部转变思想观念，树立协商意识和服务村民意识，明确自身的责任和义务，提高对基层协商和乡村治理的的认同，自觉做到推动农村基层协商的发展。三是营造协商氛围，通过广播、宣传展板、海报和微信群来涵养村民的责任意识、参与意识、公德意识和合作和谐、理性包容、共识共赢的理念，为基层协商融入乡村治理拓展文化空间。

（三）健全基层协商议事规范，推进乡村治理制度化建设

要在乡村治理中发挥出基层协商优势，必须完善基层协商的议事规则和工作流程，推动基层协商走向制度化、程序化和规范化。一是完善协商主体的选拔机制，就是解决好“谁来参与”的问题，虽然不能保证每一个村民都参与协商，但应尽可能实现参与主体的广泛性和代表性，建立自愿报名、特别邀请、民主推荐、随机抽样相结合的机制，确保能够了解到各方观点，整合到各方意见。二是健全议题确定机制，就是明确和界定协商内容，除了将村经济社会发展规划、村集体资产资源的处置方案、征用征收补偿分配使用等重大事项作为议题内容，还应该通过定期走访、设立征集箱方式汇集涉及群众利益、反映比较强烈的事项，将其纳入协商议题，通过协商真正做到为民解困、为民办事。三是明确协商议事程序，解决“如何协商”的问题，具体包括如何召集、由谁主持、发言顺序、发言原则以及如何达成决议等方面的具体规定，保证协商活动有序顺利的开展。四是建立协商结果监督反馈机制，设立协商结果公告制和定期反馈制，允许村民和媒体参与监督，使执行的过程在阳光下进行，保证协商后的决策和决定得到有效贯彻落实。重要的是，要将上述内容以村规民约、村民议事规定等制度形式固定下来，并予以公示，保障协商中的每一环节都能够有规可循、有制可依，发挥基层协商在乡村治理中反映民意、了解民情、化解民忧、集中民智的优势作用。

（四）拓展基层协商运行形式，推进乡村治理方式创新

因为每个乡村经济状况、历史传统、文化氛围和村民素质的情况都不同，所以需要结合实际，针对性地设计协商运行形式，开展灵活多样的协商活动，才能多维度、多渠道地让所有协商主体尽可能地参与到乡村治理中。一是搭好政协、涉农组织、人民团體与“村两委”、村民沟通交流的平台，做到倾听乡村声音，反映乡村诉求，提供解题思路，也让全社会深入了解农村、了解农民、帮扶农村。二是利用现代科学技术开辟民意沟通新渠道，通过微信、QQ、微博各种App客户端征集民意、关注民情，为村民搭建网络协商平台，推进乡村治理走向网络化、智能化。三是学习借鉴其他地区的先进经验，比如公共政策听证会形式，对一些重要的公共决策听取各方意见;再比如乡村论坛形式，对乡村的发展规划进行讨论;又比如成立乡贤参事会，发挥反映民情、化解矛盾、决策咨询、监督评议作用。总之，要拓展多种形式为广大群众参与乡村治理提供平等的机会与平台。

参考文献：

[1] 中共中央办公厅，国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》[R].2019-06-24.

[2] 中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报，2015-02-10.

[3] 林延斌.以协商民主推进乡村治理现代化的路径研究[J].广东省社会主义学院学报， 2020（03）：47-51.

[4] 朱丽辰.试析以协商民主推进乡村治理现代化的必然性与可行性[J].农村实用技术，2021（04）：53-54.

[5] 张等文，郭雨佳.乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择[J].2020（02）：104-115+128.