新型城镇化对公共服务供给的实证研究

林彬彬

[摘  要]基于2008—2018年省级面板数据，研究了新型城镇化对不同类型公共服务供给的影响。研究表明，新型城镇化水平对基础教育、医疗卫生和文化服务这类软性公共服务供给影响不大，甚至还有抑制作用;对基础设施、公共交通和公共服务这类硬性公共服务供给具有显著的促进作用。因此，应当科学界定政府绩效考核的具体指标和内容，坚持“以人为本”的新型城镇化战略。

[关键词] 新型城镇化;公共服务供给

中图分类号：F299.21           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2022）03-0010-03

改革开放以来，我国加快推进城镇化建设，城市规模不断扩大，城市经济快速崛起，城镇化建设成果显著。截至2018年末，我国常住人口城镇化率达59.58%，比新中国成立初高48.94%。但在新的发展格局下，传统无序的城市扩张已无法适应经济高质量发展的现实要求。党的十八大以来，我国强调建设“以人为本”的新型城镇化。因此，“十四五”期间，我国城镇化建设要以高质量发展为导向，摆脱粗放式的发展模式。在此背景下，“以人为本”的新型城镇化战略尤为重要。但在地方政府财政能力约束条件下，新型城镇化能否改善公共服务供给状况值得我们深入思考。

城镇化对不同类型的公共服务供给是不同的。如基础教育服务、文化服务、医疗卫生服务等公共服务是居民最迫切需要的，但是这类公共服务建设一般具有投资大、周期长、收益低等特点，政府对于这些公共服务的供给是普遍较少的。而对于那些能够迅速扩大就业、创造更多国民生产总值的基础建设类的公共服务供给是比较多的。因为在现行的政府分权体制下，地方政府的行为主要受到财政激励的影响。在财政分权体制下，更高的经济发展水平意味着更高的地方财政税收入。所以，为了获得更高的地方GDP以提升政绩，地方政府更倾向于投资硬性公共服务;而教育、医疗和文化等提升居民生活质量的软性公共服务并不能显著影响政绩考核，会减少相应服务的供给。在此背景下，进一步研究新型城镇化对政府公共服务供给的影响具有重要的理论价值和现实意义。

一、文献综述

和本文相关的研究主要集中在两个方面：一是从多个角度研究城镇化建设历程及其经济效应;二是对公共服务的供给数量和质量展开探讨。

第一，国内外关于城镇化的研究由来已久。和本文最密切相关的一些文献，是从财政的角度去研究城镇化，主要有以下视角：一是讨论财政收支和城镇化的关系。外国学者Faguet[1]研究认为，财政支出的增加会推进城镇化，二者之间显著正相关，而Michael[2]却认为二者之间不是简单的线性关系。随着国外研究的展开，我国学者也纷纷从中国实际出发展开研究。中国经济增长前沿课题组[3]研究发现，财政支出的增加会提高城镇化水平，但这种影响是否具有长期性还尚不确定。二是还有部分文献基于政策视角展开研究考察城镇化的经济效应。Black[4]研究发现，受到城镇化建设过程中公共物品和政策的外部性影响，城镇化水平的提高会显著推动经济发展。孙建飞和袁奕[5]研究发现城镇化会对财政体制提出挑战。陈多长[6]研究了土地财政和我国城镇化建设的关系。

第二，和本文研究以及城镇化建设密切相关的另一类文献则主要关注了公共服务供给问题，考察城镇化与公共服务供给关系的文献国内外也有很多，主要分为两类：一类文献认为二者之间显著正相关。部分学者认为城镇化水平的提高会正向促进公共服务供给的增加，但我國区域发展不平衡的现状也会带来公共服务供给的区域不均衡（徐盈之和赵永平，2015）[7]。第二类文献却否定了二者之间简单的正相关关系，认为他们的关系应该更为复杂。雷潇雨和龚六堂[8]就持有这种观点，认为公共服务的差异会加剧城镇化区域上的不均。

鉴于此，文章基于2008—2018年省级面板数据，针对新型城镇化对不同类型政府公共服务供给的影响进行了实证分析。

二、数据与变量

（一）被解释变量

由于公共服务类型多样，现有文献中没有形成对公共服务供给的统一度量指标。因此，文章在现有数据的基础上，用两大类较有代表性的公共服务来衡量公共服务供给水平，包括六种具体服务。第一类是软性公共服务，包括基础教育、文化和医疗卫生，分别用每万个中小学生教师量、人均公共图书馆藏书和病床利用率来衡量;第二大类是硬性公共服务，包括基础设施、公共交通和公共环境，分别用人均铺装道路面积、每万人拥有公共汽电车和绿化覆盖率来衡量。

（二）核心解释变量

文章的核心解释变量是城镇化率，由于没有一个统一的指标来衡量，考虑数据的可得性，文章选择常住人口城镇化率来度量，即城镇人口和总人口之比。

（三）其他重要解释变量

第一，人口结构。选择14岁以下人口占总人口的比例和65岁以上人口占总人口的比例来衡量。第二，地方经济发展水平。选择人均GDP来衡量经济发展水平。第三，政府规模。选择财政支出和生产总值之比来表示。第四，对外开放。用进出口总额占地区生产总值的比重来衡量。第五，失业率。用城镇登记的失业率来度量。表1给出了主要解释变量的描述性统计。

三、计量模型与实证分析

（一）模型设定

其中，Service是本研究的因变量，也就是各个省份的公共服务供给水平，具体包括软性公共服务和硬性公共服务两类;Urban是本研究的核心解释变量，即城镇化率;X表示一系列的重要解释变量，包括人口结构、经济发展水平、政府规模、对外开放和失业率;ε为随机扰动项。

（二）计量回归结果

从表2的新型城镇化对政府公共服务供给的回归结果可以看出，城镇化对基础教育、医疗卫生、公共交通和基础设施都有显著的影响，但是对基础教育和医疗卫生的影响比较小，尤其是对医疗卫生的影响系数为负值，同时城镇化对文化服务的影响系数也为负值，但是并不显著。这说明城镇化进程对基础教育、医疗卫生和文化服务的供给起到的促进作用很有限。

同时，从表中也可以看出，城镇化对基础设施、公共交通和公共环境的影响系数则普遍较大。对基础设施服务的影响系数通过了1%的显著性检验，这说明城镇化进程显著地促进了基础设施的建设。以每万人拥有公共汽电车为代表的公共交通的影响系数为20.51，同样在1%的水平下显著，这说明城镇化进程显著促进了公共交通的发展。而公共环境在统计上却并不显著。总体上可以看出，新型城镇化进程增加了基础设施、公共交通等硬性公共服务，而对基础教育、医疗卫生等软性公共服务的供给促进则比较小，甚至出现负向影响。

四、结论

基于2008—2018年省级面板数据，文章研究了新型城镇化水平对不同公共服务供给的影响。研究表明新型城镇化水平对基础教育、医疗卫生和文化服务这类软性公共服务供给影响不大，甚至还有抑制作用;对基础设施、公共交通和公共服务这类硬性公共服务供给具有显著的促进作用。

基于上述研究结果，文章得到以下政策启示。

（1）积极稳妥地推进“以人为本”的新型城镇化战略。实证结果支持新型城镇化对公共服务供给的明显促进作用，这也从经验层面肯定了新型城镇化破解公共服务供给不足的必要性与合理性。因此城镇化发展必须从以往注重“化物”向注重“化人”转变，从增长型的硬建设向发展型软建设转变，改变重数量轻质量的发展模式，坚持“以人为本”的新型城镇化战略。打破以往城镇化进程中注重经济效应而忽视社会效應的公共服务配置结构惯性，逐步优化经济性公共服务投资，加大在教育、医疗和文化等方面的建设，满足人民对物质和文化的需求。

（2）科学设计政府绩效考核评价体制机制。重构政府绩效考核评价体系，科学界定政府绩效考核的具体指标和内容。强化公众的公共服务需求对政府决策的影响，通过“自下而上”的激励和考核机制使地方政府更有动力来增加公共服务供给。

（3）根据各地区发展的需要，因地制宜采取不同的财政政策。东部地区应该优化地方财政配置能力，逐步加大对正向溢出效应较强的社会性公共服务的投资力度。在中西部地区则要增强市场和企业在经济发展中的重要作用，减少政府的过多干预，激活经济增长的基本细胞，使其经济发展水平尽快达到“门槛”之上，从而提升地方政府的财政汲取能力。

参考文献：

[1]中国经济增长前沿课题组，张平，刘霞辉.城市化、财政扩张与经济增长[J]. 经济研究， 2011，46（11）：4-20.

[2]Black， D and Henderson， V. A Theory of Urban Growth[J]. Journal of Political Economy， 1999，107（2）：252-284.

[3]孙建飞，袁奕. 财政分权、土地融资与中国的城市扩张——基于联立方程组计量模型的实证分析[J]. 上海经济研究. 2014（12）：50-59+89.

[4]陈多长，游亚. 地方政府土地财政行为对城镇化模式选择的影响[J].经济体制改革， 2016（01）：20-27.

[5]徐盈之，赵永平.新型城镇化、地方财政能力与公共服务供给[J].吉林大学社会科学学报，2015，55（05）：24-35+171-172.

[6]雷潇雨，龚六堂.基于土地出让的工业化与城镇化[J].管理世界，2014（09）：29-41.