提高食品抽样核查 处置工作水平的相关思考

彭会娟 付琴 肖敏 郑涛 方翰林

随着生活水平的提高，人们对健康、安全的关注度日益提高，食品安全关系着每一位消费者的健康甚至生命安全，因此引起了全社会的关注。食品抽检与核查处置工作是保障食品安全的重要环节，本文通过对一起生产经营重金属污染物质含量超过食品安全标准限量的食品案例的分析，从食品检验标准、抽样程序认定等方面，对食品抽样核查处置工作提出相应建议，以期通过案例指导实践，提高食品抽样核查处置工作的水平。

一、案情介绍

A省食品检验检测研究院报告显示，某公司生产的葛根粉（型号批次：400g/袋、生产日期：2020年5月8日、5月18日）經检验，铅（以Pb计）含量不符合GB 2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》要求，检验结论为不合格。

经调查，当事人生产葛根粉共200袋（其中，生产日期为2020年5月8日、2020年5月18日的产品各100袋），规格为400g/袋。本案中的国家食品安全抽样检验抽样单显示，抽样时该公司成品库（已检区）共有200袋葛根粉，但执法人员在调查此案时并未发现上述葛根粉，因此向当事人下达《限期提供材料通知书》，要求当事人提供“葛根粉的生产、检验记录及葛根粉流向（含数量及价格）”，但当事人一直没有提供，在此情况下，执法部门视为已销售，并且根据抽样单所录数据，以200袋×18元/袋=3600元予以确认当事人的违法所得。由于该公司违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第二项的规定，构成了生产经营重金属污染物质含量超过食品安全标准限量的食品的违法行为，综合以上情节，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第一项的规定，执法部门作出以下行政处罚决定：没收违法所得3600元，罚款85000元，以上罚没款合计88600元。

在案件办理过程中，当事人向执法办案人员提交了陈述申辩报告，提出了情节轻微、产品未销售的陈述申辩理由。经对当事人提出的陈述申辩理由进行复核，执法部门充分考虑当事人违法行为、性质、情节，最终对当事人提出的陈述申辩理由不予采纳。后当事人对行政处罚决定不服，向法院提起行政诉讼，请求判令依法撤销执法部门作出的《行政处罚决定书》，理由如下：一是当事人认为其生产的葛根粉应适用GB/T30637-2014《食用葛根粉》检验标准，而不应适用GB2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》检验标准;检验项目铅（以pb计）应适用淀粉制品的限量0.5mg/kg来判定，而不应适用食用淀粉的限量0.2mg/kg来判定。二是当事人以抽样时该公司已停产、抽样单位未支付抽样费用、抽样单上不是法定代表人的签名等为由，认为抽样机构抽样程序违法。

二、案件分析

1.检验标准适用的分析。（1）涉案食品为食用淀粉，并非淀粉制品。GB/T30637-2014《食用葛根粉》中把“食用葛根粉”定义为“从粉葛（属种）的葛根中提取的，经过粉碎、分离、过滤、干燥而成的粉状产品”。GB31637-2016《食品安全国家标准 食用淀粉》中把“食用淀粉”定义为“以谷类、薯类、豆类以及各种可食用植物为原料，通过物理方法提取且未经改性的淀粉，或者在淀粉分子上未引入新化学基团且未改变淀粉分子中的糖苷键类型的变性淀粉（包括预糊化淀粉、湿热处理淀粉、多孔淀粉和可溶性淀粉等）”。GB2713-2015《食品安全国家标准 淀粉制品》中把“淀粉制品”定义为“以薯类、豆类、谷类等植物中的一种或几种制成的食用淀粉为原料，经和浆、成型、干燥（或不干燥）等工艺加工制成的产品，如粉条、粉丝、粉皮、凉粉等”。由上述标准中术语和定义可以看出，食用葛根粉是一种食用淀粉而非食用淀粉制品。

（2）食品安全国家标准是唯一具有强制性的标准。《中华人民共和国食品安全法》第二十五条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准”。即，2017年6月23日实施的GB31637-2016《食品安全国家标准 食用淀粉》为强制执行的标准，生产企业于2017年6月23日及以后生产的食用淀粉应符合GB31637-2016的要求，而该标准“3.4污染物限量”项下规定“污染物限量应符合GB2762的规定”。综上，当事人生产的两批次葛根粉（生产日期：2020年5月8日、2020年5月18日）铅（以Pb计）的实测值0.259mg/kg、0.246mg/kg，均大于GB2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》中食用淀粉铅的限量0.2mg/kg，其检验结论为不合格，并无不当。

（3）食品安全标准是市场监管部门实施食品安全抽样检验的依据。本案中，葛根粉是当事人生产经营的食品，其食品包装上虽然标注执行的是GB/T30637-2014食用葛根粉标准，这是当事人对其产品明示的质量要求，但是该明示质量担保并不能免除当事人对食品质量的默示担保义务。若涉案物品执行的标准已有食品安全标准，又有行业推荐标准GB/T时，鉴定涉案物品的技术标准应以食品安全国家标准为准。《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四十条规定：“对食品进行抽样检验，应当按照食品安全标准、注册或者备案的特殊食品的产品技术要求以及国家有关规定确定的检验项目和检验方法进行”。依据上述规定，食品安全抽样检验项目，并非按照生产者明示的标准确定，而应当按照食品安全标准确定。GB2762-2017《食品安全国家标准 食品中污染物限量》是国家卫健委会同国家相关部门依法制定、公布的食品安全国家标准，且规定了食用淀粉中铅含量的限量要求。因此，涉案食品不仅要符合GB/T30637-2014食用葛根粉标准的质量要求，还应当依据上述法律规定符合包括GB2762-2017在内的强制性国家标准的要求。

2.抽样程序合法性的分析。（1）抽样单位对处于停产状态的生产经营企业库存商品实施抽样是否构成程序违法。原国家食品药品监督管理总局办公厅印发的《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》（食药监办食监三〔2015〕35号）明确规定了“不予抽样的情形”：（1）食品标签、包装、说明书标有“试制”或者“样品”等字样的;（2）有充分证据证明拟抽检监测的食品为被抽样单位全部用于出口的;（3）食品已经由食品生产经营者自行停止经营并单独存放、明确标注进行封存待处置的;（4）超过保质期或已腐败变质的;（5）被抽样单位存有明显不符合有关法律法规和部门规章要求的;（6）法律、法规和规章规定的其他情形。在本案中，当事人不能证明被抽样的葛根粉的食品标签、包装、说明书标有“试制”或者“样品”等字样及其他情形，且当事人所称的在抽样时其处于停产状态的情形，并不属于上述规定的不予抽样情形，因此抽样单位对其进行抽样不构成程序违法。

（2）抽样单位未支付抽样费用是否构成程序违法。原国家食品药品监督管理总局办公厅印发的《食品安全监督抽检和风险监测工作规范》（食药监办食监三〔2015〕35号）第1.3.8条规定：“抽样人员应向被抽样单位支付样品购置费并索取发票（或者相关购物凭证）及所购样品明细，可现场支付费用或先出具《国家食品安全抽样检验样品购置费用告知书》随后支付费用。样品购置费的付款单位由组织抽检监测工作的食品药品监管部门指定。”依据上述规定，买样费用有两种支付方式，第一种是当场支付，第二种是告知当事人后随后支付。本案中采取的是第二种支付方式，抽样单位向当事人出具了《国家食品安全抽样检验样品购置费用告知书》，告知了当事人样品数量、购置费用金额为432元，并要求当事人提供正式发票，由抽样单位支付抽样费，同时提供了税号，当事人对样品购置费用的支付方式也进行了确认。因此，当事人在陈述申辩理由中所称的“当事人未向抽样单位开具发票导致抽样单位未能支付抽样费用”不算构成程序违法。

（3）抽样单上不是法定代表人的签名是否构成程序违法。黄某群是该公司法定代表人，抽样单位抽样时，黄某英在抽样现场对《国家食品安全抽样检验抽样单（非网络）》的内容进行了确认。《食品安全抽样检验管理办法》第三十七条第一款、第二款规定：“在食品安全监督抽检工作中，食品生产经营者可以对其生产经营食品的抽样过程、样品真实性、检验方法、标准适用等事项依法提出异议处理申请。”“对抽样过程有异议的，申请人应当在抽样完成后7个工作日内，向实施监督抽检的市场监督管理部门提出书面申请，并提交相关证明材料。”本案中，抽样机构于2020年9月3日对当事人生产的葛根粉进行现场抽样，并当场送达了《国家食品安全抽样检驗告知书》。在告知书中，已明确告知了当事人可以对抽样过程提出异议，但当事人并未在法定期限内就抽样程序问题依法提出异议。2020年10月16日，执法部门向当事人送达《检验结果告知书》和两份《检验报告》，并对该公司法定代表人黄某群制作了一份《询问笔录》，该笔录中明确写明黄某群对检验结果无异议，并在“对抽样单位的抽样程序过程、封样状态及上述内容无异议”一栏中签字确认。因此，当事人事后以“抽样单上不是法定代表人的签名”为由提起申诉时，并不能认定抽样部门的抽样程序违法。

近期，人民法院也作出一审判决，驳回当事人的诉讼请求，认定执法部门作出的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律、法规正确。

三、对食品抽样核查处置工作的几点建议

1.加强监督抽样队伍建设，提高抽样人员素质。抽样人员的素质水平直接影响食品抽样工作的规范运行，只有抽样程序合法才能保障行政处罚决定有效。因此，各级食品监管部门应加强对抽样人员相关法规、抽样规范的系统培训，注重“学中干、干中学”，提高抽样人员素质，提升他们的业务能力和水平。

2.引进先进便携设备，提高抽样效率。为了更好地开展抽检监测、提高抽样效率、保证样品的完整性，抽样部门应增大抽样设备和运输物流的投入，对冷藏和易变质产品进行抽样时应随车配备冷藏箱和冷链运输车，同时佩戴执法记录仪全程记录抽样过程，这样做可以规避抽样不规范风险，减少不必要的争议。

3.严格落实核查处置“五个到位”要求。执法人员应严格按照核查处置规范要求，做到不合格食品控制到位、原因排查到位、整改落实到位、行政处罚到位、信息公示到位+风险预警交流到位要求，督促企业采取下架、封存、召回不合格食品等风险防控措施，及时控制食品安全风险，并查找问题原因，督促企业落实整改措施，对违法行为依法严肃处理。

作者简介：彭会娟，抚州市检验检测认证中心药品检测室副主任，研究方向为食品、药品检验。

*通信作者：方翰林，抚州市市场监督管理局副局长，研究方向为食品、药品稽查。