基层党建从治理向元治理的功能提升及其机制协调

2022-03-07方晓春

中共南京市委党校学报 2022年1期

[摘要]新时代基层社会整合、党的建设现代化、政府公共服务、基层社会稳定等时代需求，都呼唤党的基层组织不仅参与协商治理，而且成为基层社会元治理主体，在协商治理中发挥主导作用。当前基层党组织通过自身的开放式建设协调基层治理主体、规范治理内容、拓展治理途径、强化治理目标，已较好地发挥了治理和元治理功能，但还存在着党建目标不够聚焦、组织体系碎片化、运行机制缺乏长效性、对技术赋能把握不够等问题，影响元治理机制的运行实效。提升基层党建治理功能，需要以元治理为目标实现基层党建的深刻转型，建设包容社会治理工作体系的基层党建工作体系，实现元治理与协商治理的机制性协调，依托技术治理途径助推现代化党建体系，以进一步实现基层党建从治理向元治理的功能提升。

[关键词]基层党建;治理;元治理;功能提升;机制协调

[中图分类号]D26 [文献标识]A [文章编号] 1672-1071（2022）01-0027-09

党的十九届四中全会提出要将中国特色社会主义的制度优势转化为治理效能。政党制度是现代民主政治的重要实现形式，是国家政治制度的重要组成部分。政党制度建设的一个重要方面，是执政党自身的建设和完善。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。党的基层组织作为中国基层政治制度的核心，其自身建设在基层社会中产生怎样的影响、发挥怎样的治理效能，对新时代党的建设现代化具有重要意义。

治理概念的核心是打破一元管理，强调主体的多元性、运行的合作性、目的的公共性等。改革开放以来，中国基层社会组织不断生长，相继打破了政府一元主体、政府和市场二元主体的社会治理格局，形成了“政党、政府、社会、公众四位一体”[1]的协商治理体系;全球化和网络社会的成熟等因素则不断扩大着社会治理的范畴，新技术革命又不断创新着治理手段，提高着治理效率。日趋复杂的社会治理，不仅呼唤更为有力的治理主体、更为科学的治理体系，而且还需要对治理体系本身进行不断的调整，“治理是一个极为复杂的过程，需要对治理进行治理，即元治理”[2]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，完善基层民主协商制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[3]，并提出了“党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架”[3]，基层党组织逐渐成为多元治理体系的核心，不仅承担具体的治理任务，而且发挥着元治理的功能。

基层党组织是指“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织和其他基层单位设立的党的委员会、总支部委员会、支部委员会”[4]，新时代政党建设对基层社会治理的推进是多方面的，其基本机制是基层党组织建设随着基层社会治理需求的不断变化而持续创新，以整合治理结构、优化治理队伍、统一治理目标、提升治理效能，基本实现了由治理主体向元治理主体的角色提升。如优化建设适应社会发展的党的基层组织体系，以覆盖新的社会领域;带动基层政府工作作风建设以促进国家公共服务制度的基层实现，建设基层社会政治共同体，实现多元主体的协商治理;传播党的意识形态和社会主流价值，培养公民对国家治理的认同等，使基层党建创新推动下的基层治理呈现出明显的中国特色，即 “以党组织为主导的多元治理结构;条块结合的治理格局;稳定压倒一切的核心价值;法治和人治同时起重要作用的治理方式”[5]。

一、基层党建从治理向元治理功能提升的现实需求

西方政党理论认为，政党建设中的“国家认同塑造、国家机器（官僚制）及能力建设、精英选拔与政治吸纳等均为政党建设影响国家建设的重要维度”[6]，必然对社会治理产生重要影响。尤其在建设现代化国家的进程中，“强政党所具有的中心化、稳定化、一致化、组织复杂”[7]等特征，“使得政策具有长期性，进而为公众提供更多公共物品，并减少掠夺性政策，进行更有效率的改革，以对经济发展产生积极影响”[7]。

中国共产党的国家治理理论，以马克思主义国家理论为基础，“本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合”[8]，有着鲜明的社会主义性质。其“国家治理”与“社会治理”的逻辑关系统一于党领导的人民当家作主的社会主义国家制度;党领导下的国家治理，是以社会治理为重要内容的全社会参与的协商治理。随着现代化建设的深入，基层党组织顺应时代的需求，从基层社会协商治理体系的主体之一，成长为元治理主体，并在适应这一角色的同时，实现着自我建设和自我完善，又促进元治理功能的进一步发挥。

（一）基层社会整合需要党组织作为综合治理主体

“人类社会的发展进步体现为社会分化与社会整合矛盾运动的过程”[6]，“社会整合是社会良性运行与协调发展的基本要求”[7]。当原有的社会结构不能适应时代需求，就会有新的社会成分分化出来，并随着社会运行被整合进新的社会体系中。改革开放和市场经济带来社会的流动，使计划经济时代传统的以行政权力为中心的治理模式迅速瓦解，条块化的网格治理模式在基层应运而生;但网格治理又加重了基层社会的碎片化，使国家在集中力量办大事的情况下难以统一号令、集中资源等，基层社会亟待整合。然而社会整合不仅是治理结构的行政性调整，而且还需要对多元价值观等意识形态进行整合，需要治理主体不仅具有行政功能，而且拥有意识形态治理能力，对多元协商治理背景下的基层社会进行结构、利益、目标等全方位整合，以应对更为复杂的公共危机，建设更加稳定的社會意识形态。“连接政府与社会的执政党是现代国家主导性的社会整合机构”[9]272，中国共产党作为有社会威望的执政党，在不断自我革命的过程中建设了庞大的组织机构、吸收了九千五百多万的成员、拥有了巨大的意识形态动员能力，其社会整合功能渗入基层社会的每个角落，成为全社会期待的综合治理主体。

（二）党的建设现代化需要开放性的基层组织体系承载支撑

执政党的建设现代化是中国全面现代化的重要组成部分。但新时代“对党建的战略把握不能仅仅停留于对党建的重视本身，其关键在于能够将党的建设与国家、社会建设发展的战略需求紧密结合”[10]。十八大以来党的建设一直围绕着国家的现代化建设：以党内的群众路线教育重获基层群众的信任，提升基层政府的社会公信力;通过反腐和作风建设的自我革命引领政府工作作风的转变，实现国家为人民服务的职能;通过党内法规建设提升现代化治党水平，引领依法治国和政府的依法行政;通过加强党的基层组织力建设强化基层黨组织的社会治理能力，提升基层社会的现代化治理水平等。在党的建设现代化引领国家现代化建设的顶层设计中，基层党组织也必须跳出为党建而党建的窠臼，通过参与和引领基层治理，让党建平台逐渐开放，强化人民群众对党组织的监督，以促进党的建设民主化、制度化，并通过引领社会治理体制和机制的建设，实现自身组织结构的科学化，使基层党建进一步迈向现代化。

（三）国家的治理意志需要依托党组织向多元社会传输

协商治理的过程也是多元主体的治理意志和利益的博弈过程。国家与人民的利益一致性，体现在其终极目标的一致性上;但在实现终极利益的过程中，不同社会群体的利益博弈无时不在，如基层政府在抽离基层治理权力中心之后，虽然执行着国家的治理意志，但仅作为协商治理主体之一，在协商的利益博弈过程中无法保证国家治理意图顺利实现。而基层政府中的党组织本着与人民共同利益的原则，可以依托区域党的组织体系向社会组织和群众宣传国家制度及其执行，使国家治理在基层社会得以更大程度实施，尤其是在公共事务的矛盾协商中获得支持。在协商治理过程中，基层党组织不是作为一个至高的权力机构来处理矛盾、划分利益，而是作为群众利益的维护者，依靠自身体制、机制建设，将政府、社会组织、群众联系起来，形成利益协调机制，将国家政策、政府行政统一在人民利益的目标中，使基层政府更为顺利地落实国家的公共政策，也强化了群众的国家认同。

（四）基层社会的德治需求离不开作为德治主体的党组织

中国的公民社会在现代化建设过程中不断成长，但比之国家现代化进程的需求，还有一定距离，如群众对于社会治理的认识仅仅停留在对个人权益的保障上，因此对于公共服务的关切易出现两个极端：即在与己利益无关的公共场域表现出高尚道德和道德批判，而在关乎自身利益的公共场域则强调个人利益而忽视社会公平等，以道德建设为重点的社会意识形态治理成为元治理的重要任务。但由于“正者为政”的传统政治文化仍然存在，相对于制度性治理，基层群众更习惯于德治和人治，基层治理中说服教育比制度性规范更具有效性，长官承诺比法律保障更具安全感;党组织的思想工作比政府的行政性治理更具权威性。因此，德治成为社会意识形态治理的重要手段，基层党员干部个人的道德先进性成为重要的治理资源，基层党组织的思想建设、作风建设、先进性教育都成为德治资源的重要保障。如中国特色的社区调解、结对帮扶等机制，就是基层党组织顺应基层群众的德治需求创新的治理机制，将法律规则融入党的思想工作中，通过对社会利益群体关系的道德性调节达到治理目标。从这个角度看，党在基层的思想政治工作不是普通的治理手段，而是包含着对治理体系的协调，是一种元治理。

二、基层党建在协商治理中的元治理功能

基层多元治理主体有着各自不同的治理机制、途径和方法，权责具有一定的模糊性，也存在一定的依赖性，需要在协商治理体系中相互磨合。基层党组织在治理体系中发挥着协调多元主体关系及其治理的元治理功能，而基层党的建设，就是其发挥元治理功能的主要途径。

（一）通过基层党的组织体系建设推进社会治理体系建设，协调治理主体

新中国成立以来，中国共产党在社会整合中始终处于主导地位。新时代党的基层组织正是通过自身的组织建设推进社会整合，优化了基层社会结构，也推进了自身的政治建设、思想建设。

1. 整合了适合元治理主体角色的基层党的组织体系

改革开放和市场经济的到来，促使党的基层组织结构不断创新，从依托政府行政体系到适应社会结构变化，进而建成了能够引领社会结构优化的先进的组织体系，以应对经济发展、社会流动、利益分化、思想多元带来的挑战。如在新兴行业、两新组织、网络社会等新的社会领域建立区域支部、综合支部、行业支部、网络支部等新型党组织，全面覆盖社会组织;并通过组织机构的无缝衔接，使党在基层的工作体系日臻完善，拥有越来越大的社会资源链接和协调能力，为从治理到元治理的功能提升奠定了组织基础。

2. 搭建了发挥党建元治理功能的社会治理工作体系

党的基层组织顺应基层社会协商治理趋势，通过新的组织体系联系各类社会组织和群众参与治理，还通过联建、联盟等形式将其他社会力量整合进治理工作体系，成为工作机制的有效延伸部分，形成以党组织体系为基本构架的“一驱多轴”的新的区域社会治理工作体系;并将产业工会、农业生产合作社、共青团基层组织、志愿者组织等周边组织的建设直接纳入基层党的工作中，使党组织的社会治理体系不仅建立在其政治正确的基础上，而且以其强大的社会组织力统领社会力量，既建设了基层政治共同体，实现了基层党的领导，也主导了基层治理，推进了元治理功能的实现。

3. 形成了协调多元治理的元治理运行机制

党对社会治理的元治理，即“为整个治理活动设定和运用治理原则”[2]，人民性是新时代党的一切工作的基本原则，运用到社会治理中，不仅是实现公共服务，而且需要通过“利益关系的协调和价值观共识的塑造，克服异质性和不平等导致的社会矛盾与不稳定，促进社会关系的相互协调”[11]39，达到治理目标的统一、治理行为的协调、治理成果的共享等;因此基层党组织的元治理工作机制建设就包含了对党的宣传体系、政府的公共服务体系以及社会组织的运作体系的整合、协调和推动。基层党组织对社会意识形态的强大影响力和号召力，是元治理机制的基本动力;而这一动力驱动下的机制运行，又进一步扩大了党的影响力和号召力，完善了元治理。

（二）通过基层党组织的服务能力建设提升公共服务精准度，规范治理内容

中国共产党的性质决定了其在执政之后的使命担当，就是通过对国家政策的主导、对政府行政的监督实现人民利益。随着我国社会主要矛盾的转化，基层群众对党的需求也不再只是宗旨、目标、性质的政治正确，而是具体的政策性服务，是生活幸福的获得感。公共服务成为新时代基层党组织建设中的重要任务，服务型党组织建设是党的基层组织建设的重要目标。

1. 以“人民主体”原则规范公共服务目标，保障基层群众利益

人民主体思想是无产阶级政党思想建设的成果，正是这一原则，使党组织能够超越自身利益，实现“以人民为中心”的治理。在多元治理主体中，群众主体是一个多元利益群体，每一个独立的个体、群体都难以代表整体，其诉求只有在整合的基础上才能进入治理机制，实现目的;因此群众在协商机制中易于失去话语权，致使国家的整个公共服务失去人民性。在现代化进程中，政府的区域发展、产业布局，企业的征地、拆迁补偿，社区的环境改造等，都是不同主体的治理举措，但都涉及群众利益，实施过程中都要处理经济发展和百姓幸福、整体利益和个体利益、长远利益与眼前利益等关系，党组织“人民主体”的治理原则，可以有效遏制治理行为中唯经济指标、政治正确、强者利益等非人民性倾向，推动政府和社会组织的治理目标朝着以人民为中心的方向聚焦。新时代党的基层组织在这一过程中的元治理功能，就体现在通过对公共服务体系的目标和方向的把握实现群众利益。

2. 从群众工作视角搭建共治共享的公共服务机制，拓展公共服务资源

目前我国的基层公共服务，主要集中在教育、医疗、文化、社会保障、基础设施和公共环境等六大领域[12]，落实这些公共服务的主要依据是国家政策，但这些政策的落地仅仅靠国家的资源是不够的，还需要大量的社会资源配合，如民营医院、学校，非政府的志愿组织、慈善组织等，由共治实现共享。但社会组织参与公共服务需要通过特定机制，如政府向经济组织购买服务、向志愿者组织借力服务、与其他非政府组织联合服务等。“治理的理念要求政府把社会能管理好的事务归还社会，在公共物品提供上引入市场机制，通过合同、税收、补贴等政策工具将部分公共产品的生产让渡给社会组织和民间组织。”[1]这种机制性的资源整合，不是通过党组织或政府对社会资源的强势占有和获取，相反恰恰是党组织依据党的群众路线思想，在与资源主体的平等对话过程中，建立了良好的政治和社会关系，并在其与政府的合作中，通过党组织联建等机制，协调两者关系，使基层政府和社会组织中的党组织统一思想、协同治理，保障社会治理制度性途径的畅通，也调动社会组织公共服务的积极性。另一方面，党组织自身作为治理主体之一，也通过党群服务中心、党员义工活动等建设，将党组织的资源有效转化为公共服务的资源，作为体系中的一员，直接参与基层社会治理。元治理主体的公共服务行为，也成为共治共享的良好示范。

3. 以核心价值观建设丰富公共服务的精神内涵，引领群众的幸福生活

随着社会主要矛盾的变化，群众的幸福感逐渐成为基层治理的重要目标，公共服务中的精神、文化性服务需求在不断增长。但对于何为幸福和怎样获得幸福等价值观问题，不同的价值思考引导着不同的治理行为，导致不同的治理结果。中国共产党“强先进性和纯洁性的建设确立了高于民众、引领社会的共产党人价值观，促进了社会价值观的整合”[7]，党通过向全社会倡导社会主义核心价值观，规范社会主义社会各价值主体之间的相互需求、供给与满足的价值关系，引领幸福生活;基层党组织通过基层的社会文化繁荣、风尚文明、人际和谐等意识形态建设落实核心价值，引领群众将家国情怀渗入个人价值观中，将公平和互助作为公共规则等，实现了国家、社会和个人的价值统一。精神文明建设在基层社会治理中所占的篇幅越来越大，如农村文化礼堂建设、城市心理健康服务体系建设、文化自组织的繁荣、道德模范的培育等，都是社会主义核心价值观对幸福生活的科学指引，是元治理推动下基层公共服务的质的提升。

（三）通过党的基层组织力建设提升治理体系的协同水平，拓展治理途径

社会的进步和技术的发展，不断丰富着基层治理途径，但丰富性并不等同于有效性，缺乏途径协调的多主体治理，也会产生治理途径的拥堵、冲突、匮乏等情况，造成治理资源的浪费或不能送达;只有在合理协调的前提下才能发挥各途径的协同作用，从总体上丰富治理途径。基层党的组织力建设在基层治理途径的规范、整合和创新中，发挥着独一无二的协调作用。“党的基层组织力建设，可分为通过自身建设提高内部组织力和通过社会实践提高社会组织力两方面”[13]，在不同的治理场域拓展着治理途径。

1. 以党组织内部组织力建设强化社会治理的制度性途径

党组织的“内部组织力包括政治定位能力、思想理论水平、党内组织纪律性和群众工作能力”[13]，对于提升基层党组织的社会治理能力具有基础性作用。国家对基层群众的政策性服务，主要通过基层政府的行政行为去实现，这是基层社会治理的制度性途径;因此国家制度的治理效能，与基层政府对制度的理解力、执行力、工作作风、服务态度相关。强化制度性治理途径，就要不断提升基层政府的政策执行力，更大程度实现国家制度的治理效能。基层政府中的党组织通过内部组织力建设，提升了党对基层政府的政治领导力，强化了对公权力的监督意识，增强了动员群众的能力，尤其是在基层政府中开展的作风建设，有效强化了制度性治理途径。如北京“接訴即办”、浙江“最多跑一次”改革等党委政府工作创新举措，都体现出党组织对公共服务的制度性途径的维护和拓展。以党组织的内部组织力建设带动政府作风建设，强化公共服务的制度性途径，是提升整个基层治理质量的重要举措。

2. 以党对网络社会的组织力建设拓展社会治理的技术性途径

党组织的社会组织力“表现为对基层组织的政治号召力、对基层社会的思想引领力、在基层的工作执行力和对群众的社会凝聚力”[13]。网络是一个新的社会领域，聚集着数以亿计的基层群众;而网络技术和平台又是基层治理的高效途径，因此党组织在网络社会也需要具有强大的社会组织力。目前党、政府、基层社会组织等都充分建设网络平台，拓展新技术治理途径，如政府服务的网上办理、社区群治的网上协商、学习宣传的网络课堂等。党组织的智慧化党建在这一进程中起到了支持和扶持作用，不仅为“群治理”提供强大的网络后台支持，而且以“学习强国”APP为代表的众多党建平台也成为统一思想和行动的网络社群，逐渐拓展出治理功能，成为治理平台。党组织还督促政府强化网上办事大厅的服务功能，提升技术手段，丰富服务内容;扶持社区居民自发的服务网群体系，提升其服务的公共性和公平性，并为之提供更为丰富的服务资源;关注社区网络舆论的意见领袖，使其成为党组织与居民群众意见沟通的桥梁，通过群众意见的吸纳推动公共服务的提升等。浙江大力推进数字化改革，“浙里办”“红色根脉强基工程”等智慧化应用，正是数字赋能基层党建的典型实践。2020年疫情期间，网络治理经历了严格的检验，证明其满足成为基层治理的重要甚至是主要途径的条件。随着技术的发展和网络终端的普及，技术性治理途径的便捷、高效、平等特点将更加受基层群众欢迎;党组织也在通过自身的智慧党建，在基层培育网络治理人才，拓展技术性治理途径，使其元治理功能在网络社会中延伸。

3. 以党在社区的组织力建设丰富公共服务的自助性途径

社区是一个小社会，党员群众的交融比较充分，党在社区的组织力，是内部组织力和社会组织力的交融。新时代社区居民中蕴藏着巨大的自治愿望和能力，他们已经不满足于通过选举代表间接参与公共治理，而越来越希望在具体的公共事务，尤其是公共服务中依靠自己的力量解决问题，以达到更贴近自我愿望的结果。2020年防疫期间，各城市社区迅速自发建成的间接购物点和网上购物群及其附设的功能性小程序，在后疫情期间不但没有失去功能，反而成为治理新常态，这就是自助性公共服务的成功案例，具有典型的治理意义。党组织在社区的组织力的重要表现，就是组织和推动群众自治和自助，尤其是拓展公共服务的自助性途径。群众公共服务的自助性途径一般包括网络的信息沟通、自发的经济活动、自治的社会组织等，初期阶段非常需要党组织的支持和引导，使其纳入基层治理体系，通过协调，最大程度、最高质量发挥作用。如资源的保障、技术的支持、安全的维护、法律的保护等，尤其是与社区党组织的各类开放性党建活动对接，不仅激活了群众公共服务的自助意识，而且稳定自治的途径。在城市社区，公共服务的自助途径也解除了人与人的陌生感，建立起熟人社会、和谐社区，强化了党的元治理地位，实现了政府治理同社会调节、居民自治的良性互动。

（四）通过基层党的思想政治工作凝聚社会意识形态，强化治理目标

社会意识形态必然对社会成员个体的思想和行为产生影响、形成约束，相同意识形态的社会群体有着更加紧密的关系，行动更为一致，因此意识形态不仅是社会治理的凝聚力和推动力，而且也是社会治理的重要范畴。“中国共产党的社会整合功能是以社会主义意识形态为指引的。”[7]凝聚社会意识形态，让社会治理的目标融入主流意识形态，既是党的建设的任务，也是社会治理的必然要求。

1. 党内意识形态建设保障了基层社会治理目标的科学性

新时代基层党组织的权威性不仅建立在执政党这一政治基础上，而且建立在以群众利益为目标、以制度公平为保障、以服务群众为宗旨的新型党群关系基础上，并在基层精准治理目标中落实。党在向社会传播先进意识形态的同时，也时刻按照群众要求加强自身意识形态的先进性建设，引领对治理目标的科学谋划。十八大之后，党内的群众路线教育、反腐和作风建设、党纪党规建设等相关举措端正了党风，严肃了党纪，强化了党内意识形态建设，逐渐将党的“为人民服务”宗旨落实到新时代“以人民为中心”的治理中，深刻体现了党的意识形态对治理目标的引领。党的十九届四中全会将十四五期间“社会治理尤其是基层治理水平明显提高”作为国家治理效能提升的重要目标，并强调基层治理的共建、共治、共享，是党的群众路线理论的新成果，其科学性充分体现了党的意识形态的先进性。

2. 党的社会意识形态治理凝聚了基层社会对国家治理目标的公共认同

市场经济背景下，基层社会的分化与整合，都是以利益为驱使的，意识形态的凝聚也要从利益协调和整合着手。基层党组织正是通过基层的扶贫帮困、公共事务、安全稳定、利益调节等具体治理行为，联系了群众，凝聚了人心，获得了意识形态的治理权，并通过督促基层政府为群众谋利益，引导社会组织承担社会责任、遵从核心价值，对社会产生更多、更大的示范效应，实现了基层多元治理主体对国家的社会治理目标的公共认同，也丰富了元治理内涵。不仅如此，党组织还主导和引领主流意识形态向国家制度形态发展，如建设体现主流价值的政府服务群众制度、社会公共管理制度、新时代社规民约等，并引导整个基层社会敬畏制度、执行制度、创新制度，提升了国家治理目标的长效化、制度化、现代化，也拓展了其公共认同的范畴。

3. 基层党组织的微宣传工作促进了治理目标的意识形态化

中国共产党在长期的执政实践中建立了强大的宣传工作体系，掌握了先进的传播技术，保证了党的治理思想向全社会的传播。基层党组织不仅依托党的宣传工作体系广泛传播党的先进意识形态，而且在这一体系的末梢建设了无数个基层宣传的社区微体系，使基层社会的每一项微治理行动，大至脱贫攻坚，小到垃圾分类，都能够通过党组织宣传到户、到人、到头脑，将一纸文件转化为人的价值思想，成为社会意识形态的一部分。如浙江余姚横坎头村的党支部成员走进全村，向每家每户宣传总书记回信精神等，正是基层党组织微宣传体系强大功能的显现。中国这样一个国土广阔、民族众多、文化多元、物候复杂的国家，在现代化进程中能够统一号令，集中力量，加快步伐，其治理目标在基层的意识形态化是重要的思想基础。

三、基层党建与基层党组织元治理功能发挥的机制性矛盾

随着市场经济带来基层社会从一体到多元的变化，基层政府的治理体制对全社会的掌控越来越弱，逐渐将大部分的社会治理职能让渡给了社会组织;与此同时，基层党组织则从依托政府体系覆盖基层社会的治理模式中走出来，逐渐依托自身的组织体系建设，承担起基层社会整合与治理主体协调的功能，成为元治理主体。在这个变化过程中，不仅新旧主体在目标、体系、机制、途径上存在一系列冲突，而且元治理机制与协商治理机制也一定程度不相适应，对基层党的建设发挥治理效能带来挑战。

（一）传统的基层党建标准不能聚焦元治理功能

传统管理体制中，政府组织以管理社会为主责，党组织的主要角色是政治领导。当政府逐渐抽离治理中心之后，基层党组织提出了服务型党组织建设的目标，加入了治理行列，但并没有明确将元治理作为党建目标，没有依据社会治理目标、公共服务需求，从元治理角度制定党建标准，构建党的组织体系。为党建而党建的现象仍然存在，往往是党建活动搞得热热闹闹，宣传声势很大，考核指标和数据都达到标准，但社会治理效能不大。如为了完成组织体系全覆盖的要求，对新興社会领域的组织建设采取缺一片补一片、空一块填一块的方法，数据上做到了全覆盖，但组织不成体系，协同效应比较差;又如流动党员登记制度有效改善了流动党员的组织归属问题，但其思想建设、凝聚力建设仍然薄弱，结构松散、公共约束力弱，没有成为社会治理的积极因素。此外，基层党的工作作风仍留存单位制党建的遗风，一些党员干部还局限于政府一元主体的行政思维，公共服务缺乏行动功能，不会从协同治理的角度主动创新，调动更多社会资源等。从参与治理到元治理，党建的步伐没有及时跟上基层需求。

（二）碎片化的基层党的组织体系不能适应元治理角色

从一元化到多元协商治理的改革，使中国基层社会治理摆脱了集权化的行政束缚，某种程度又陷入碎片化治理状态。“碎片化治理的基本特征就是各社会治理组织均拥有独立的领域、目标、价值与行为规范，通过分散化的部门来提供多样化的公共服务。”[14]如城市中由于市、区、街道、社区四级城市管理体制的链条过长、职责关系不顺，多头管理和任务简单下放现象突出，居委会、业委会、社会组织的自治功能难以发挥，政府治理与社会治理的衔接机制不健全等[15]，难以形成整体性的治理体系，碎片化和封闭性成为元治理的体系性阻碍。而基层党组织针对碎片化社会结构的整合并非体系性整合，亦非自上而下的制度性整合，而是根据区域社会特征和治理需求就某一具体的治理范畴与社会组织建立横向联系，形成了一个封闭的小治理体系，不仅不能产生整体性治理效能，而且可能带来治理的内卷化倾向，进一步固化碎片治理模式。新时代人民群众对公共服务的需求日益具体化，推动基层社会治理走向精准化，对于制度和机制的整体性有明确的需求，尤其是面对突发的公共危机，元治理主体就必须通过整体化开放式工作体系，快速协同多元主体统一行动、重点治理，集中力量办大事，体现制度优势。

（三）封闭的基层党的工作机制不能有效协调元治理与协商治理机制的运行

基层社会治理的运行，必须是元治理与协商治理的协调运行。目前基层社会治理机制的运行中，元治理的工作机制较为完善，协商治理的工作机制则较为薄弱，导致整个基层社会治理的运行不够顺畅，“党员干，群众看”的现象仍然存在。党的基层组织作为元治理主体，力图将党的“为人民服务”的宗旨落实到“以人民为中心”的治理中，作为其协调各治理主体间关系的原则;但对于协商治理体系中的其他治理主体而言，其治理的出发点和着力点不一而同，如政府组织的公共服务运行机制是行政性的、讲究成本的，其治理的能力、责任和资源都是有限的，即“有限责任政府”;而社会组织参与社会治理的动力可能是履行社会责任或寻求利益均衡等，其工作机制也是自主的。由于传统的基层党建一直局限于党组织内部建设，对社会的开放性不够，因此对元治理体系的打造虽是有效的，却难以直接推动协商治理机制的制度性运行，难以统一各治理主体尤其是社会组织的治理目标、方法和途径，只能呈现出一事一协商的短效机制。在这种情况下，党的建设如果仍然只注重内部建设，元治理机制越完善，其与协商治理体系的差距可能越大，可能会导致工作机制的断裂和社会意识形态的割裂。

（四）技术性的治理途径成为党建发挥元治理功能的双刃剑

公共服务的技术化途径已经十分普遍，也受到群众欢迎，不仅是因为技术途径的便利，提升了政府公共服务的效率，还因为“技术赋能创新促进公共问题解决机制从‘权威驱动’向‘信息驱动’转变”[16]，使各治理主体关系产生了微妙变化，公民和社会组织获取信息的门槛降低了，知情度提升了，参与度增加了，监督力度也大了，“对政府形成有效的外部压力以增强政府回应性”[16]，使政府逐渐丧失了权力中心的属性，“为既有制度的抽离和治理边界的消解提供了新的‘去中心化’场域”[17]。从党的建设角度看，人民群众的主体地位提升、自治能力提高，维护自身利益能力越来越强，治理能量越来越大，党的社会基础显著增强，治理力量也不断壮大;但从治理角度看，党在协调各治理主体，尤其是政府与群众利益关系的过程中如何站稳群众利益立场、科学区分群众利益和群体利益、有效引导群众的网络治理行为，如何对技术性治理途径的运用和控制到位，不会导致“技术即正义”的局面，使公共秩序失衡等，不仅是对基层党组织群众工作的巨大考验，也使元治理的难度显著增加。

四、创新协商治理与元治理相协调的基层党建工作机制，推动社会治理现代化

实现基层党建从治理到元治理功能的提升，当前就是要推动基层党建的深刻转型;要改变党组织仅以参与公共服务实现治理功能的现实，而以实现对协商治理的元治理为目标，开展基层党的建设。

（一）基层党建目标向元治理的深刻转型推动基层社会治理现代化

基层党组织要彻底打破党的建设就是党组织内部建设、党建治理就是党员干部组织和参与公共服务的旧有观念，以元治理功能的实现引领党的建设从内容到形式的创新。如以治理为目标改善党的基层组织多层级的体系结构，让元治理驱动力迅速直接地传达到社会组织和基层社会中去;将参与社区公共服务作为流动党员组织活动的基本形式，使其从单纯的公共服务需求方转变为公共服务的治理主体和治理力量，引领流动人口有效嵌入本土社会，改变和优化社会结构。尤其是以基层政府中的党组织建设引领基层政府从管理主体转变为协商治理主体之一，实现政府与基层群众的关系的深刻变化，即不再是管理者与管理对象、公共资源的分配者和接收者的关系，而是平等主体的协商关系，“进入新时代以来的社区党建创新，正在重新塑造党与国家、党与人民间的关系”[18]。这种新型关系使社会治理呈现出显著的现代化特征，也突显了党组织的建设目标向元治理的凝聚。

（二）建设开放包容性的现代化党建工作体系推动元治理功能的实现

基层党的建设要从元治理角度解决社会治理工作体系碎片化和封闭性造成治理内卷的问题，必须建设一个对社会开放的、有整体布局的大党建工作体系，整体包容社会治理工作体系，实现党建治理的正效应。这种包容式的治理体系有几个要件，一是党组织统领以保证治理的人民性原则，二是党组织直接传动以保证元治理的及时送达，三是大面积整体布局以扩大治理的统一性，四是全面開放以保证公共服务的均衡性。具体的方式可以是多样的，如北京市“街道吹哨，部门报到”的党建与治理复合机制，浙江宁波强化街道党工委作用的“一驱多轴”的党建治理体系等，都呈现出党建机制对社会治理工作机制的包容。这种包容不是管理式的、封闭式的，而是一个内部结构科学化、对外具有吸纳能力、以协商机制运行的元治理工作体系，其吸纳功能避免了基层协商内卷化趋势，其整体性防止了缺乏元治理的无序现象。只有工作体系的根本性转变，才能带来思维方式、工作作风的转变。

（三）建设协商治理的驱动机制以实现元治理机制的高效运转

在协商治理机制中，政治、道德、法制和利益的驱动同时存在，只有基层党组织科学驾驭了各种驱动力，才能将协商治理与元治理这两个体系衔接成为一个有效的治理工作机制，党组织的元治理功能才能充分实现。党组织不能简单地以元治理机制建设代替协商治理以强制驱动，要避免将治理目标道德化而强加于协商治理主体、以道德层次区分治理目标的正确性，而是要在“相信群众，依靠群众”的基础上搭建协商平台，让各治理主体的治理目标和治理期望充分交流，形成公共治理目标，这种“从群众中来”的治理目标，才能具有“到群众中去”的实现可能性，才能成为协商治理工作机制的统一驱动力;如建设由区域性党组织、区域公共服务中心、区域协商议事会“三位一体”的党建与治理工作体系[10]，充分发挥社区的党群服务中心、区域社会治理指挥中心、矛盾调解中心等治理平台的作用，通过工作机制推动协商治理机制运转，使其逐步适应元治理工作机制，实现机制性协调。

（四）依托技术治理途径助推基层党建元治理功能的实现

基层党组织要顺应技术赋能的挑战，将技术性治理途径的建设作为党建现代化的重要举措，充分利用技术手段，高效、准确、迅速地沟通、了解和凝聚群众，从社会民主建设的角度鼓励、激发群众的自治热情和能力，让群众自治成为主要治理手段。如充分拓展技术性的公共服务手段，让常规的环境、安全、卫生、交通等治理更加有效、有序;充分发挥政府大数据优势进行资源整合、矛盾调解、公共安全事件处理等。不仅要提高数据的存储量，而且要提高不同来源渠道的数据的使用率，从公共数据中预测治理问题，挖掘治理的隐形资源、弘扬治理中的积极因素等，在实现数据部门多跨、集成使用的同时，让数字技术成为治理的评价手段。另一方面，基层党组织要实现技术治理背景下的元治理，就要将技术赋能掌握在准确的范畴内，使其仅仅作为途径而不是目的，以防止技术至上的治理理念对人文精神的挤压而导致治理目标人民性的丧失;为此要提升自身的技术掌控水平，拥有专业化的专兼职技术队伍驾驭和使用技术性成果，令其为协商治理的公平公正高效服务，让技术时代的社会意识形态仍然闪烁人文的光辉。

参考文献：

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