党的十九大以来教师教育政策导向与实施策略——基于公共政策的视角

荀 渊， 曹荭蕾， 买寒笑

(华东师范大学 教育学部， 上海 200062)

党的十九大以来，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，我国持续开展以提升质量、促进公平、实现均衡为目标的基础教育领域的改革。由于教师队伍建设在基础教育质量提升、区域均衡与教育公平战略中具有不可替代的价值，为推进公共教育服务均等化，教师教育和基础教育教师队伍建设逐步被纳入公共政策之中，成为支撑公共教育服务的重要力量。在这一过程中，党和国家逐步确立了以质量与效率、公平与均衡为核心价值导向的教师教育政策体系。

一、处于公共政策与公共服务体系之中的教师教育与基础教育教师队伍建设

二战后，以伊斯顿的政治体系分析为肇始，公共政策研究领域逐步兴起，行为主义、新公共管理相继成为主导公共政策制定、实施，以及政策研究与分析的主要理念。20世纪末，基于对新公共管理公共政策的批判分析，政府公共政策的制定、实施与评价最终都以实现公众的公共利益为目标，新公共服务逐渐成为世界各国公共政策的核心取向。在我国，党的十八大以来，特别是党的十九大以来，教育优先发展战略地位日益得到凸显，在推进公共教育服务均等化的政策目标引导下，以2018年中共中央国务院颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》为标志，教师教育与基础教育教师队伍建设被提升到了国家战略的层面，进而被纳入公共政策之中，成为支撑公共教育服务的一个重要力量，以及提升基础教育质量、促进教育公平、实现区域与城乡教育均衡的重要资源。

(一)从公共政策到公共服务以及实现公共利益的价值导向

一般情况下，公共政策指的是由政府制定并实施的政策，即公共权力机关经由政治过程所选择和制定的一系列方案，以解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益为目的。其作用在于规范和指导有关机构、团体或个人的行动。公共政策作为对社会利益的权威性分配，必须以反映大多数人的利益，即公共利益为其获得合法性的基础。[1]因此，多数研究将公共利益的实现视作公共政策的目标导向、价值取向和逻辑起点。米歇尔等人在分析政策与实现的公共利益及其相关价值之间关系的基础上，提出质量、效率和公平可以涵盖所有公共政策的价值导向，并尝试分析了这三种价值导向在公共政策的制定与实施中的具体体现。以此为基础，维特增加了“选择”作为第四种价值导向，并探讨了价值导向与政策对象之间的内在逻辑，以及与政策对象群体日常经验之间的作用机制。[2]

20世纪末，基于对绩效导向的新公共管理运动的批判分析，旨在回归公共政策以公共利益的实现为核心理念，新公共服务作为一个研究方向与研究领域开始兴起。它明确将帮助公民表达并满足他们的利益需求视为政府公共政策制定、执行与评价的首要目标。当然，这种公共利益不是无数个个人利益积聚而成的，而是产生于一种共同的价值观。为此，必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，进而持续创造共享利益与公共责任。[3]对于政府而言，新公共服务更加重视民主行政，强调将公共服务和公共利益的实现及其持续提升视为政府治理的核心价值观念。这就使得在公共政策的制定、实施与评价过程中，质量、公平等核心价值导向居于主导位置。

在新公共服务理念的引导下，进入21世纪后，构建政府主导、市场参与的公共服务体系逐渐成为主要发达国家公共行政与公共政策的一个基本理念。美国和法国等国采取的是市场主导的基本公共服务均等化策略，通过引进竞争和激励机制来强调市场在公共教育、公共文化、社会保障与社会福利等基本公共服务领域的主导地位，并由此提升公共服务的质量和效率；英国和北欧国家则普遍由国家来承担保障全体国民权利的义务和责任，强调公平在基本公共服务均等化过程中的核心地位；新加坡和俄罗斯等国采取的是自主积累型的基本公共服务均等化策略，国家通过立法等形式确定个人或家庭通过自主储蓄进行自我保障。[4]

党的十八大以来，我国在公共政策的制定与实施中，同样日益关注公共服务的价值导向，并将公共服务的均等化视为这一时期的重要政策目标。2012年国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将基本公共服务明确为“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务”，并强调“享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”[5]在此基础上，我国进一步明确了公共教育服务均等化的政策目标与推进范围。2017 年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将“基本公共教育”确定为推进基本公共服务均等化的优先领域，将普惠性学前教育、义务教育、高中阶段教育和继续教育列为基本公共教育的重点任务，并做出详细部署，将免费义务教育、农村义务教育学生营养改善、寄宿生生活补助、普惠性学前教育资助、中等职业教育国家助学金、中等职业教育免除学杂费、普通高中国家助学金、免除普通高中建档立卡等家庭经济困难学生学杂费列入“十三五”国家基本公共服务清单，强调要“完善基本公共教育制度，加快义务教育均衡发展，保障所有适龄儿童、青少年平等接受教育，不断提高国民基本文化素质”[6]。2018年，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，进一步将义务教育(包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助)、学生资助(包括中等职业教育国家助学金、中等职业教育免学费补助、普通高中教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助)列为基本公共服务事项的内容，并且纳入中央及地方共同财政事权范围。[7]显然，在党的十九大以来的基本公共教育服务均等化政策中，公平、均衡成为最为核心的政策价值导向。这体现了党和国家对民生幸福、人民群众公共利益的高度重视，也是从实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略高度做出的重要部署。

(二)纳入公共服务体系的教师教育与基础教育教师队伍建设

在相当长的一段时期内，由于对教师专业化采取不同的策略，世界各国教师教育与教师队伍建设在公共政策中的地位呈现出不同的样态。法国采取国家中心的教师教育路径，一直将教师教育与基础教育教师队伍视为提升公共教育服务的重要议题。美国则采取了专业组织推动的教师专业化策略，直到1980年代随着《国家处于危机之中》《明日的教师》等研究报告的发布，美国才将支撑公共教育服务的教师专业化列入联邦政府的政策议题。

20世纪末，推进公共教育服务均等化的政策主题促使各国逐步采取不同举措，将教师队伍建设与教师教育纳入了以公共服务为主旨的公共政策体系之中。英国采取由中央政府确定教师教育课程、担负教育经费与教师薪酬等举措；[8]法国则由国家统一负责教师教育，教师教育机构的办学经费同样由中央政府予以拨付。[9]虽然各国采取的策略有所不同，但目的都在于将教师教育纳入公共服务体系，以促进公共教育服务的均等化。沿着公共教育服务均等化这一政策路径，鉴于教师是公共教育服务的主要承担者，提供的是教育教学这一专业服务，我国以1994年《中华人民共和国教师法》正式实施为起点，到2018年中共中央国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，逐步将教师教育与基础教育教师队伍建设纳入了公共政策与公共服务体系的范畴之内，并且将二者视为实现公共教育均等化这一政策目标的重要支撑。

《中华人民共和国教师法》第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。”[10]这一法律明确了我国教师教育教学工作的公共属性，基础教育教师队伍建设由此被纳入公共政策的视野之中。此后，2007年开始实施并于2018年予以调整的师范生公费教育政策，则进一步将教师教育纳入公共政策体系之中，使之成为公共教育服务均等化政策体系的重要组成部分，并且由此加强了以质量与效率、公平与均衡为导向的教师教育政策体系构建。

党的十八大以来，习近平总书记在全国教育大会上发表的重要讲话及其他关于教育、教师队伍建设的一系列重要论述，不仅将教育视为党之大计、国之大计，而且将教师视为民族的希望。作为新时代教师队伍建设的纲领性文件，中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步贯彻了习近平总书记关于教师队伍建设重要论述，明确提出：“教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命，肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任，是教育发展的第一资源，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石。”[11]同时，这一纲领性文件还特别提出要“明确教师的特别重要地位”，强调“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责，确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小学教师的权利和义务，强化保障和管理”[11]，并为新时代教师教育改革与发展确定了一系列政策目标与明确的实施策略。可以看出，中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》不仅进一步将教师教育和教师队伍建设提升到了国家战略层面，而且将其明确纳入以公共教育服务均等化为政策目标的公共政策体系之中，为党的十九大以来教师教育改革与发展、基础教育教师队伍建设确定了政策方向与实施路径。

二、教师教育的公共政策导向与公共服务体系的构建

一般而言，政策体系的结构主要包括三个层次：一是总政策，是在一定历史阶段，由政策主体为实现任务目标而制定的指导全局的总体原则；二是基本政策，是总政策在某一方面或领域的具体体现，是指导某一方面或领域工作的指导原则、基本方针；三是具体政策，是指各级政策主体针对某一特定问题所制定的具体措施、准则、界限性规定。[12]作为以公共教育服务均等化为目标的公共政策的组成部分，以习近平总书记关于教师队伍建设重要论述和党的十九大会议精神为引领，中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》将建设高素质专业化创新型教师队伍确定为新时代教师队伍建设的长期目标，成为党的十九大以来教师队伍建设与教师教育改革发展的纲领性政策文件。结合当前教师教育的一些基本政策和具体政策可以发现，目前我国的教师教育和基础教育教师队伍建设政策，主要是围绕着质量与效率、公平与均衡等核心的价值导向展开的。

(一)以质量与效率为核心价值导向的教师教育政策体系

沿着供给侧结构性改革的政策路径，构建高质量教师教育体系是当前我国教师教育政策的核心目标之一。同时，以高质量教师教育体系建设为引领，《关于实施卓越教师培养计划的意见》《关于实施卓越教师培养计划2.0的意见》《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》《新时代基础教育强师计划》等政策，都以持续提升教师教育质量与效率为价值取向与目标。

在教师教育体系建设上，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确指出，要“建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系，推进地方政府、高等学校、中小学‘三位一体’协同育人。”[11]《中国教育现代化2035》指出需健全“开放、协同、联动的中国特色教师教育体系”[13]，即以师范院校为主体，高水平非师范院校参与、优质中小学(幼儿园)为实践基地的教师教育体系，并强化教师职前培育与职后发展两者间的有机衔接。《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》则进一步对教师教育体系进行了规划：一是开展教师教育改革实验区建设行动，在教育、发展改革、财政、人力资源社会保障、编制等部门的紧密合作下，由地方政府统筹建设一批中小学与高校协同开展教师培训、职前与职后相互衔接的教师教育改革实验区，以带动教师教育的区域性改革，提升教师培养培训的整体水平。二是实施高水平教师教育基地建设行动，通过研究制定师范类专业办学标准和师范院校建设标准，强化教育行政部门对入职教育与师资队伍的统筹规划，实行集中培训与跟岗实习相结合的新教师入职培养模式，使得高水平、有特色的教师教育院校充分发挥其示范引领作用。[14]2022年4月颁布的《新时代基础教育强师计划》则将持续推进国家师范教育基地建设、开展全国教师队伍建设改革试点、建立教师教育协同创新平台、推动高素质教师人才培育计划等，纳入以质量与效率为价值导向的高质量教师教育体系建设的政策体系之中。[15]

(二)以公平与均衡为核心价值，重点支持中西部、城乡学校基础教育教师队伍建设

受历史、地域和市场调节等因素的影响，我国东中西部、城乡之间师资供需呈现不平衡状态。进入21世纪，党和国家实施了一系列政策与计划，对师资供需进行必要的政策性调节。目前这些政策与计划主要指向中西部地区、农村中小学和欠发达地区、边远山区以及少数民族地区师资队伍的数量、结构层面的需求与质量建设，且已经产生了良好的政策效应。

一是师范生公费教育政策。从2007年秋季入学的新生起，国家在6所部属师范大学以及2013年新增的省部共建师范院校江西师范大学实行师范生免费教育政策。党的十九大以来，为了凸显“公费师范生”的公益性，国家于2018年将免费师范生政策转变为公费师范生政策。截至2020年，全国已有28个省份通过在学免费、到岗退费等方式，实行地方师范生公费教育。[16]据统计，6所部属师范大学累计招收公费师范生13.1万人，28个省份每年有4万余名地方公费师范生到农村中小学任教。[17]由此可见，师范生公费教育政策的实施，为广大中西部地区、东部经济欠发达地区补充了大量优秀师资。

二是教师“特岗计划”。2006年，为了加强农村义务教育阶段学校教师队伍建设，教育部等四部门联合推出“特岗计划”。2015年，国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划(2015—2020年)》，“特岗计划”的实施范围进一步扩大，重点扶持中西部老少边穷岛贫困地区补充乡村教师，增加特岗教师工资补贴，加大特岗教师岗位的吸引力，从而吸引优秀大学生到农村学校任教。截至2020年，中央财政累计投入资金710亿元，累计招聘特岗教师95万名，(1)教育部数据显示：2021年我国招聘了8.43万名“特岗计划”教师，2022年计划招聘6.7万名“特岗计划”教师。因此，自“特岗计划”实施以来，我国共招聘约110.13万名“特岗计划”教师。覆盖中西部省份1000多个县、3万多所农村学校。[18]

三是优师计划。2021年，教育部等九部门联合推出《中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划》，决定从2021年起，教育部直属师范大学与地方师范院校采取定向方式，每年为832个脱贫县和中西部陆地边境县中小学校培养1万名左右师范生，从源头上改善中西部欠发达地区中小学教师队伍质量；2021年，85所培养院校26个专业共招录师范生9530人。[19-20]《新时代基础教育强师计划》则进一步明确“实施中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划”[15]。

四是“三区”人才支持计划教师专项计划。2012年，教育部等五部门印发《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划教师专项计划实施方案》，要求从2013年起至2020年，每年由教育部从各省(自治区、直辖市)选派3万名优秀幼儿园、中小学和中等职业学校教师支教一年，为国家确定的连片特困地区覆盖的县、国家扶贫开发工作重点县、省级扶贫开发工作重点县及新疆生产建设兵团困难团场补充基础教育师资力量，重点扶持“三区三州”等深度贫困地区。[21]党的十九大以来，为了全面建成小康社会，党和国家更是持续加大对“三区三州”基础教育与教师队伍建设的重点支持。

五是师范教育协同提质计划。2022年，教育部办公厅印发《关于实施师范教育协同提质计划的通知》，提出要以组团的方式协同高水平师范大学，重点支持中西部欠发达地区薄弱师范院校培养骨干教师、引进高水平人才、建设学科专业、推进基础教育服务能力、提升学校规划与管理能力等；同时，加强信息化建设，促进学校间课程、平台、管理、专家等优质资源共建共享。[22]

此外，主要指向提升中西部农村学校师资队伍建设的相关政策，如教师县管校聘，县域交流轮岗机制，中央转移支付，农村教师补贴以及在教师培训、职称评聘、表彰奖励等方面向乡村教师倾斜等，在实施中惠及大部分中西部地区和农村学校教师，对于稳定教师队伍、提高教师队伍质量，特别是促进东中西部地区、城乡基础教育均衡发展发挥了积极的作用。

在此基础上，《新时代基础教育强师计划》与《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》这一纲领性政策保持了一致，将促进教师队伍建设作为提升教育质量、促进教育公平、实现教育均衡的重要政策内容，从提升教师思想政治素质、加强和改进师德师风建设、完善教师资格制度、加强教师工资待遇保障、完善岗位管理制度、深化教师职称改革、优化义务教育教师资源配置、推进教师队伍建设信息化等方面，提出了具体的政策举措与办法。[15]由此也可以看出，《新时代基础教育强师计划》是《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》总政策在若干方面的细化与具体化，同时也是指向教师教育与教师队伍建设质量提升、平衡效率与公平的政策文本，是“十四五”期间教师教育改革与发展以及基础教育教师队伍建设的纲领性政策。

三、教师教育与基础教育教师队伍建设政策实施的策略

如前文所述，在党和国家推进公共教育服务均等化的进程中，教师教育与基础教育教师队伍建设被纳入国家公共政策体系之中。正是由于在提升教育质量、促进教育公平、推进教育均衡发展等公共政策价值目标上具有不可替代的作用，基础教育教师队伍建设、教师教育改革与发展等方面的政策才得以成为公共政策的组成部分，进而也最大程度地保证了人民群众公共利益的实现，特别是最大程度地促进着“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴历史伟业这一十四亿中国人最大公共利益的实现。

当然，在关注教师教育与基础教育教师队伍建设政策公共性的同时，我们也必须看到，每一项政策的贯彻与落实，不仅需要党和国家在公共政策制定层面高屋建瓴的指导，而且需要参与政策贯彻与落实的各级政府的高度重视与有效实施。当然，归根到底，需要各级各类学校特别是教师教育机构、基础教育学校采取高质量、高水平的实施策略来落实；需要每一位教师不仅从政策中获益，而且也要成为各项政策在学校层面的切实执行者，最终成长为高素质专业化创新型的新时代优秀教师。从这个角度讲，教师教育机构和教师不仅是政策实施的对象，还是落实政策的主体。教师教育与基础教育教师队伍建设的相关政策，最终都要由教师教育机构以及教师将其具体化到教师职前培养、在职培训以及中小学的教育教学实践之中。故而，我们不仅要关注政策本身的合理性、明确指向性以及政策体系内部各项具体政策的相互支撑性，更要考虑在政策的实施过程中，发挥教师教育机构的自主性及与其他主体的协同作用，强化教师专业发展的自主性与价值导向，从而有效落实政策并达到理想的政策效果。

(一)发挥教师教育机构的自主性及与其他主体的协同作用

就当前教师教育改革发展而言，不仅要积极回应新课程、新教材改革对教师核心素养培养的要求，而且要面对以人工智能为核心的新一代信息技术对教育教学的挑战，切实培养高素质专业化创新型的优秀师资，将培养爱党爱国且有能力参与未来国际经济、科技、文化竞争的新一代视为新时代教师的核心使命与责任。就建设高质量教师教育体系而言，不同区域、不同层次的教师教育机构都是不可或缺的组成部分；从教师教育供给的路径来看，各级各类教师教育机构不仅是贯彻落实教师教育政策的行动主体，而且肩负着探索将政策付诸实践的有效策略的责任；从教师教育机构的发展看，师范专业建设、教师教育课程、实践教学体系、教师教育基地建设等方面，既是提升教师教育质量必须要进一步强化与完善的主要内容，也是教师教育机构探索自主发展、内涵发展、特色发展的重要抓手。只有在政策引导下，持续强化教师教育机构改革与发展的自主性，才能持续提升教师职前培养质量与层次，提高教师在职培训的针对性、适切性，助力教师的专业发展。

当然，教师教育机构还需要与其他主体构建协同和联动机制。一方面，应加强相关主体的协同，如政府、高校、中小学以及区域层次的教师教育专业组织和系统等。《中国教育现代化2035》《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》以及《新时代基础教育强师计划》都提到应构建高水平师范大学和中西部师范院校的协同机制，促使教师教育机构在模式上进行革新。另一方面，应加大高水平综合大学在教师教育体系中的参与程度与力度，发挥综合性大学在教师教育中的优势。此外，各级政府也应该为教师教育机构的自主发展、内涵发展与特色发展提供必要的资源及经费上的支持。

(二)强化教师专业发展的自主性与价值导向

如前文所述，教师既是政策实施的对象，也是最终将教师队伍建设与教师教育政策落到实处的主要力量。当前我国指向基础教育教师队伍建设的相关政策对教师的编制、岗位、工资收入、社会保障等方面都做出了详细的规定，这些规定逐步得到了落实；对教师专业发展也从专业标准、资格认定、“国培计划”、骨干教师培训计划等方面给予了全方位的规定与实际的支持。但这些政策却相对忽视了一点，即教师个体对自身专业自主发展的反应与体验。外部政策、环境赋予教师身份、地位以及教育教学上的准则、标准固然重要，但这些都需要教师个体通过对自身教学实践的体验、感悟、反思，才能真正实现专业的自主发展。政策应不限于这些外部的支持，而是从制度、机制上确保教师能从容、安心地做好教育教学工作，并且帮助、支持教师致力于自主探索具有个性魅力的、体现教育教学内在价值的教育教学实践。同时，政策不应仅仅是通过提升教师的经济地位、社会地位吸引更多的优秀人才从事教育教学工作，而更应该通过这种支持来引导教师从促进国家、民族、社会文明与进步的角度，认真履行教书育人的神圣使命。

此外，要发挥教师在政策落实中的主体作用，不仅要让教师切实从政策中获益，特别是在专业发展层面能够得到最大程度的引导与支持，而且要避免一种取向，即试图将各种标准、观念、理论、方法等被认为是有价值的政策内容，简单引入甚至直接移植到教师的专业发展情境之中，使教师处于被动地认识、接受甚至照搬的状态。

(三)加强县域范围内教师专业发展支持体系的建设

县域教育是我国基础教育发展的基石，也是公共教育服务均等化的关键节点。县域基础教育学校教师队伍建设是提升教育质量、促进教育公平与实现均衡发展的重中之重。基础设施薄弱、教育发展平台有限、优秀教师流失等问题长期困扰着县域基础教育学校的教师队伍建设。对县域教师专业发展提供长期稳定的、更为有效的引导与支持，已经成为当前县域基础教育教师队伍建设亟待解决的重要问题。这不仅要求进一步强化区县教育行政部门主体责任，推进强师计划等教师教育相关改革政策在县域教师专业发展支持机构的实施，而且要重点建设师范院校参与的县级教师发展中心，统筹实施城乡一体化的教师培训方案。

为此，必须要提升师范院校的参与程度，建设县域内以学区为主、跨学区联动的校本培训基地，积极开展临床教学、教学观摩、看课评课等现场培训，形成良好互动、互助开放的校际合作氛围，打造乡村学校之间、城乡学校之间的教师专业发展共同体。同时，要实施“走出乡村”的乡村教师全员培训，以5年为一个周期，有计划、有步骤地选派乡村教师走出乡村，赴高校、城区优质校、教师进修学院等进修、访学、培训；探索实行乡村教师培训劵制度，乡村教师可按照自身专业发展规划与具体的培训需求，持劵到教育行政部门认可的任何教师教育机构接受所需培训项目、课程，充分满足乡村教师个性化发展的需求；加强乡村教师全员培训制度建设，建立健全教师培训证书制度、学分管理制度、教师培训机构资质认证制度、培训项目招投标制度和培训项目绩效评估制度等。