物权视域下承包地与宅基地权利分置创新实践

金勇兴

（1.中共温州市委党校，浙江 温州 325013；2.温州市燎原文化发展促进会，浙江 温州 325016）

《民法典》“物权篇”吸收了近年来农村土地制度改革成果，重构了农村土地权利体系。从农村土地所有权归属来看，“物权篇”不仅明确集体土地所有权的主体是农民集体，由集体经济组织或者村民委员会代表农民集体行使土地所有权，而且强调土地承包经营权与宅基地使用权的身份属性，以体现社会保障目标，并增设土地经营权制度，以体现承包地“三权分置”改革成果，进而明确宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定，为承包地与宅基地“三权分置”改革不仅留下发展空间而且指明发展方向。承包地与宅基地权利分置创新实践，不仅有利于提高农村土地使用效率，而且有利于振兴乡村发展，实现城乡社会共同富裕。

一、承包地与宅基地权利分置创新实践演进

从中华人民共和国成立到21 世纪20 年代，当代中国承包地与宅基地权利分置演进展现了农村土地制度改革不断深入发展的历史。按照土地所有权归属，可以将土地分为国家所有和集体所有两类。城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地等，属于农民集体所有。按照土地用途，可以将土地分为农用地（含承包地）、建设用地（含宅基地）和未利用地三类[1]18。而承包地与宅基地权利分置，是指在确保国家或集体土地所有权不改变的前提下，通过一次或多次的权利派生，分置产生若干可以独立存在、权能相对完整的新型权利类型的过程[2]。

1.承包地从农用地“两权合一”到“两权分离”

农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等[1]18。1950年到1980年，在这30年期间，农用地（含承包地）权利建构总体上经历土地改革时期土地农户所有权与农户经营权“两权合一”、合作化时期土地农户所有权与集体合作经营权“两权分离”、人民公社时期土地集体所有权与集体经营权“两权合一”三个不同时期。在合作化时期和人民公社时期中出现过二个相同的典型实践（试点），即1956年浙江省永嘉县燎原社“包产到户”和1978 年安徽省凤阳县小岗村“包产到户”[3]。参见表1。

表1 “包产到户”实践“两权分离”

1986 年《土地管理法》规定了土地的所有权与使用权，在法律上首次将土地所有权与土地使用权分置。可以说，《土地管理法》揭开了当代中国农村土地权利分置立法改革的序幕。1988 年宪法修正案规定土地使用权可以依照法律的规定转让。1993年宪法修正案将以家庭联产承包为主的责任制写入宪法。1999 年宪法修正案明确提出农村集体经营组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2002 年《农村土地承包法》和2007 年《物权法》等法律颁布，实现了当代中国农村土地权利建构由政策向法律转化，将中央政策指引下的地方创新实践的成功样本和成熟经验以法律形式加以确 定[4]10。土地所有权与承包经营权“两权分离”是承包地权利分置一次成功的创新实践，不仅让农民加快告别温饱不足，而且让农民稳步奔向小康社会。

2.承包地从“两权分离”到“三权分置”

随着农业现代化和城乡一体化发展，以户为单位的承包地生产方式效率较低的问题开始突显，无法满足农业经营规模化的发展需要，而且部分承包地荒废，受土地经营权流转的限制，无法满足城镇化的发展需要。2014 年，《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》首次提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”[1]291。2016 年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中，明确提出将集体土地所有权和土地承包经营权的“两权分离”模式，进一步深化改革为集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”模式，以期解决农民融资难问题、促进农业适度规模经营、提高土地使用效率[4]10。与“两权分离”相比，“三权分置”只是在“两权分离”中形成的土地承包经营权的基础上新增加了土地经营权[5]。

据有关资料显示，早在20 世纪80 年代初，浙江省乐清市弃农从商的农民已将自家承包地转包给其他农户。这引起乐清市党委和政府的重视。1988年，乐清市率先提出承包地“三权分置”，明确土地所有权，稳定土地承包权，搞活土地经营使用权，允许经营使用权有偿转移。当时，这一创新被浙江省农村政策研究室调研组认为是一项理论突破，随后被写入浙江省政府文件，在全省试点推广[6]。2013 年7月，习近平同志在湖北考察时强调：“完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。”[7]2013 年11 月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权。经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权[8]58。2014 年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出对承包地要进行“三权分置”的制度改革主张及其基本内涵。自此，历年中央一号文件逐年都对承包地“三权分置”创新实践深入完善政策规定。土地所有权、承包权、经营权“三权分置”是承包地权利分置又一次突破性创新实践，不仅有利于全面建成小康社会，而且有利于走向共同富裕。

3.从承包地“三权分置”到宅基地“三权分置”

伴随承包地“三权分置”深入发展，宅基地“三权分置”也逐年深入发展。宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，是继承包地“三权分置”改革之后的又一次探索性创新实践，是建立完善中国特色社会主义土地制度的重要探索，对乡村振兴产生深远影响。借鉴承包地改革经验，将“三权分置”应用于宅基地改革，而宅基地权能体系较承包地权能更为复杂，变革的意义毫不逊色[9]。

（1）首轮宅基地“三权分置”改革。2014 年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，开启了首轮宅基地改革试点。2015 年2 月，宅基地改革试验区在15个县（市、区）启动，并于2017年扩展至33个试点县（市、区）。浙江省义乌市作为首批宅基地改革试点县（市、区）之一，在落实所有权、保障资格权、适度放活使用权方面进行了积极探索[10]。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了全面部署，首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[11]。2018年浙江省瑞安市等地开展宅基地“三权分置”改革试点，率先出台宅基地“三权分置”改革试点1+10文件，并在12个村进行试点[6]。2019年9月，中央农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》；2019年12月，农业农村部、自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，宅基地“三权分置”改革成为农村土地改革的热点与重点。

（2）新一轮宅基地“三权分置”改革。2020 年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，再次对深化宅基地“三权分置”改革试点作出部署，开启了新一轮宅基地改革试点。2020年9月，温州龙港市被列为全国107个宅基地制度改革试点县（市、区）之一。近年来，龙港市以深化宅基地“三权分置”改革，落实宅基地所有权、资格权和使用权为主线，不断完善宅基地分配、审批、使用、流转、退出、监管制度，促进城乡要素资源市场化配置[12]。

从承包地与宅基地权利分置创新实践演进来看，承包地是经过农用地“两权合一”到“两权分离”，再从承包地“两权分离”到“三权分置”；而宅基地是伴随承包地“三权分置”到宅基地“三权分置”。因此，从承包地“三权分置”到宅基地“三权分置”具有先后关联的明晰的创新实践演进轨迹。当然，承包地“三权分置”与宅基地“三权分置”并不完全相同，承包地的“三权分置”是在集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，重点是解决承包地土地流转不畅、产出收益不高、农业生产人心不稳、国家粮食生产安全和农村土地使用效率不高等问题；而宅基地“三权分置”要求探索宅基地所有权、资格权、使用权分置，落实宅基地农民集体所有权，保障宅基地农户资格权和房屋财产权，适度放活农户宅基地和房屋使用权，重点是解决城乡建设用地“双增长”和农村大量宅基地闲置等问题。宅基地“三权分置”是伴随承包地“三权分置”的又一次探索性创新实践。

二、承包地与宅基地权利分置确权定位

承包地与宅基地权利分置创新实践演进，不仅明确了承包地所有权、承包权、经营权与宅基地所有权、资格权、使用权分置，而且引发了承包地与宅基地权利分置的具体内涵和权属关系的确权定位思考。从法理角度来看，承包地与宅基地权利分置创新实践演进，催生了当代中国物权法内容的丰富与发展。承包地与宅基地权利分置确权定位应依照法律规定，确认承包地所有权、承包权、经营权与宅基地所有权、资格权、使用权的具体内容和权属关系定位。较之“两权分离”模式，“三权分置”的创新实践在于，通过承包地承包权与宅基地资格权的独立，剥离“两权分离”建构下土地承包经营权与宅基地使用权所负载的保障功能和身份属性，从而化解了“两权分离”建构下权能结构冲突的矛盾，实现公益属性与私益属性、社会保障与财产保护的兼顾[10]157，有利于探索解决承包地与宅基地权利分置的确权定位途径。

1.承包地“三权分置”权利建构

承包地是指农村集体经济组织成员有权依法承包的由本集体经济组织发包的农村土地[1]276。从所有权归属来看，承包地所有权属于农民集体所有。从物权来看，承包地所有权，从属自物权，而承包地承包权、经营权，是用益物权，从属他物权。《民法典》“物权篇”明确了集体土地所有权的主体是农民集体，强调了土地承包经营权的身份属性和用益物权属性，增设土地经营权制度，规定“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权”[13]。承包地“三权分置”权利建构如图1所示。

图1 物权视域下的承包地“三权分置”权利建构

2.宅基地“三权分置”权利建构

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用的本集体所有的土地。包括建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地，以及准备建房用的规划的土地三种类型[14]。从所有权归属来看，宅基地所有权与承包地所有权一样，也属于农民集体所有，从属自物权；宅基地资格权、使用权，也是用益物权，也从属他物权。因此，物权视域下，宅基地“三权分置”权利建构，也可以参照图1内容建构（如图2所示）。

图2 物权视域下的宅基地“三权分置”权利建构

当然，宅基地与承包地有着许多不同之处。例如，在土地用途、面积标准、流转范围等方面有所不同。从权利分置创新实践演进来看，承包地“三权分置”与宅基地“三权分置”既有联系又有区别。虽然二者中所有权归属是一样的，都是农民集体所有，但是二者中承包权与资格权、经营权与使用权尽管有所关联却有明显不同，导致承包地“三权分置”与宅基地“三权分置”内在权利分置既有联系又有区别。然而，图3表明，尽管宅基地与承包地有着许多不同，依然可以对照承包地，在物权视域下对宅基地进行“三权分置”权利建构（如图3所示）。

图3 承包地与宅基地权利分置确权定位

3.承包地“三权分置”与宅基地“三权分置”

从物权来看，承包地与宅基地“三权分置“具体内容和权属关系的确权定位为：所有权，从属自物权，而用益物权，从属他物权；承包权与资格权，从属人役权，而经营权与使用权，从属地役权（如图3 所示）。本文着重对承包权与资格权从属人役权和经营权与使用权从属地役权进一步阐释。

（1）承包权与资格权从属人役权。人役权是为了特定人的利益而利用他人所有之物的权利[15]，即以他人之物供自己使用和收益的权利[16]。人役权制度源于古罗马法。古罗马法上，役权可分为地役权与人役权。为人而存在者，曰人的役权（人役权）；为土地而存在者，曰地的役权（地役权）[17]。虽然，《民法 典》“物权篇”已创设地役权，但尚未创设人役权。然而，从法源来看，承包权与资格权基本符合人役权的范畴，而且也能顺理成章属于用益物权的范畴。从人役权来看，承包权与资格权兼具身份属性与财产属性，这是人役权的特定性。人役权作为一般性的用益物权，可以弥补具体用益物权的不足，而且为物权法承担某些社会保障的职能提供了可能[18]。如能创设人役权，就可以形成承包地与宅基地所有权（自物权）和用益物权（他物权）中承包权与资格权（人役权）[19]、经营权与使用权（地役权）的“三权分置”（参见图3）。从物权来看，承包权与资格权虽然具有强烈的身份属性，但不从属人身权，也不是身份权。身份权原则上不具有财产价值[20]。已有研究大都只见制度不见“人”[21]128，或者只见具体“人”——农民，不见抽象“人”——权利。承包权与资格权虽然具有强烈的具体“人”——农民的身份属性，但本质上具有抽象“人”——权利的特定性，从属人役权。

（2）经营权与使用权从属地役权。地役权与人役权相对而言，是一种古老的用益物权类型，但在2007年《物权法》中还是第一次出现的新制度。地役权，是为他人的利益或便利在某一财产上设立的负担；是指为特定人的利益所设立的役权[22]，可以说是用益物权的一种役权，从属用益物权。《民法典》“物权篇”规定，“设立地役权，当事人应当采取书面形式订立地役权合同”；“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权”。由此可见，经营权与使用权从属地役权。从物权角度，能够明确承包地所有权、承包权、经营权与宅基地所有权、资格权、使用权确权定位。虽然承包地与宅基地的性质和功能不一样，但权利分置的法理是一样的[23]。因此，建立权属清晰的登记制度，客观、公正公平地处理好利益平衡，为承包地与宅基地社会保障与经济效益的具体内容和权属关系奠定坚实确权定位的法理基础，有助于为振兴乡村发展、实现城乡社会共同富裕展现中国智慧。

三、承包地与宅基地权利分置流转取向

长期以来，当代中国土地分为国有土地和集体土地，国有土地在城市化过程中可以进入市场流转，农村土地流转一直受到严格限制。原本严格限制农村土地流转规定不仅不能为农民创造更多收入，反而阻碍了农村经济发展[24]。考察承包地与宅基地权利分置创新实践演进，“必须落地于土地流转这一关键场域”[21]123。“三权分置”的改革目标就是最大限度地实现承包地经营权与宅基地使用权流转，有效地促进土地集中，不断扩大农业生产规模，为现代农业进一步资本化、规模化和集约化发展创造条件[8]61。从资源配置角度来看，土地作为重要生产要素，通过市场机制配置，使其自由流动，是实现土地使用效率最大化的方式。因此，无论从纵向承包权与宅基地权利分置创新实践演进轨迹来看，还是从横向承包地与宅基地权利分置确权定位来看，展望未来发展，势必要使承包地与宅基地权利分置流转受益于市场配置资源，从而实现土地使用效率最大化。

1.承包地与宅基地在流转中权利分置权属 相同

承包地与宅基地权利分置是土地立法的新课题，应具有特定的法律内涵。承包地流转与宅基地流转权属相同，并不是纯属于主观上断念，而是在确权定位的基础上，进一步提出合逻辑性与合目的性相统一的承包地流转与宅基地流转权属相同，相关权属表达式为：∵ C(S+R+D)=Z(S+R+D) ∴ C=Z。其中，C表示承包地，Z表示宅基地，S表示所有权，R表示人役权，D表示地役权。承包地流转与宅基地流转权属相同，主要是在物权流转中承包地流转与宅基地流转具有相同权属相加等值关系，二者可以互换。说明承包地与宅基地在流转中权利分置权属相同的立意，不仅是为了承包地与宅基地可以在流转中互换，而且是为了说明如果承包地可以流转，那么宅基地也可以流转，因为承包地与宅基地在流转中权利分置权属相同。

2.承包权与资格权在流转中保留在中介环节

在“三权分置”后，“三权分置”的功能在不断拓展、组织流转重塑，权利分置不断变得完整。承包地与宅基地权利分置中“三权”之间并不是平等关系，表现为传承接力关系。“三权分置”剥离了困在承包地经营权与宅基地使用权上的承包权与资格权。承包权与资格权前接所有权，后接经营权与使用权，是前后二者之间的桥梁和纽带[25]。因此，承包权与资格权能够在中介环节中得到保留（如图4所示）。

图4 承包地流转与宅基地流转中介环节

“三权分置”中所有权通过承包权、资格权转接到经营权、使用权。“三权分置”中所有权适用于社会民主管理，决定公共物品的供给；经营权与使用权适用于市场流转机制，有利于促进经营权与使用权充分流动。在承包地与宅基地中“三权分置”，承包权与资格权作为人役权属于用益物权而承上接下，不仅有利于在承包地流转与宅基地流转中所有权保持公有不变，承包权与资格权保障得到保留，也有利于放活经营权与使用权在流转中市场化运作。

3.经营权与使用权在流转中转向市场领域

从现行法规与政策角度来看，在承包地与宅基地流转中，所有权不变，承包权与资格权需要保留，经营权与使用权可以流转。承包地经营权流转方式有转包、互换、出租、转让等，通过这些方式进行流转，实现承包地相对集中，探索放活土地经营权转向市场流转的有效途径。宅基地使用权流转方式，长期以来一直存在将宅基地国有化的见解[26]，部分地方立法遂采纳了将宅基地征收为国有的措施。然而，坚持城乡住宅的同权同利理念，城镇住宅用地使用权自动续期与农村宅基地使用权长期保持不变，可以通过建设用地相关一致规定，实现二者转向市场流转。农村建设用地与国有建设用地都可以依法入市，能够进一步有效地解决农村房屋和农村宅基地转向市场流转领域等相关问题，允许宅基地随着住宅一并自由流转[27]。提高承包地经营权与宅基地使用权流转效率，不仅有利于实现社会保障和财产增值功能，而且可为城乡社会共同富裕奠定坚实的物质基础。

在“房地分离”的模式下，农村房屋的流转对象不应限定于本集体经济组织成员，而是可以允许非本集体经济组织成员受让人并不取得该住房占有范围内的宅基地使用权，而仅取得宅基地使用权的租赁权。如果宅基地使用权完全市场化，其法律地位应等同于建设用地使用权，实现“房地一致”原则。所谓“房地一致”仅仅只是房屋所有权与相应土地使用权的主体一致，并不是房屋所有权与相应土地所有权的主体一致。因此，在房屋所有权与土地所有权 “房地分离”情况下，农村房屋所有权与宅基地使用权，也能如同商品房房屋所有权与相关房屋土地使用权一样可以进入市场流转[28]。

总之，“三权分置”是承包地与宅基地权利分置的重要创新实践。《民法典》“物权篇”在一定程度上反映了承包地与宅基地权利分置创新实践的成果，将其中可复制、可推广的成功样板和成熟经验上升为法律。但对于尚未取得预期有效成果的，“物权篇”则未作出具体、明确的规定，为进一步试点创新实践留下拓展的空间。推进“三权分置”改革，有利于突破农村与城市、集体与国家、农民与市民、自然人与法人之间流转所有限制发展的障碍，从而形成农村与城市、集体与国家、农民与市民、自然人与法人之间市场流转发展大格局。只有进一步依法赋予承包地与宅基地流转权能，才能有利于振兴乡村发展，实现城乡社会共同富裕。