河南省可持续发展实验区现状分析与对策研究*

河南省科学院地理研究所 罗宁

一、实验区发展概述

实验区是贯彻《中国21世纪议程》，落实科教兴国和国家可持续发展战略的重要试点示范基地[1]，针对不同类型区域资源现状、发展水平，突破发展障碍，因地制宜，积极探索在科学技术应用、工作机制和管理体系等各方面的创新性实践和发展，以克服发展进程中的资源过量使用、自然资源污染、区域经济社会发展不平衡等重要社会问题，进而实现生态建设、环境保护、资源利用、区域均衡的协调发展，起到了良好的示范作用[2-4]。随着步入新时期，对可持续发展明确提出了新的需求，党的十九大以来，随着高质量发展目标的实施，各地区关系协调进一步优化，各地区经济社会发展的整体协调性进一步提高，实验区建设也面临着新的历史使命[3,5]。

（一）实验区发展历程

自从改革开放至今，中国经济社会高速发展，但与此同时，许多经济社会问题、生态环境问题也已开始凸显，如基础设施薄弱、贫富差距扩大；气候变暖、酸雨、臭氧层问题等。这些问题的长时间持续势必会抑制我国经济社会继续发展。为解决这些问题，国家有关部门于1986年选择了江苏省常州市和无锡市华庄镇，作为地方性的可持续发展综合示范试点，开启了通过建立综合实验区探寻中国可持续发展道路的崭新时期[7]。

为根治我国发展过程中的具体问题，进一步探寻中国经济社会统筹发展、人与自然和谐共处的新理念，为实现我国可持续发展新道路而形成并发展出来的具有中国特色的实验区建设，大致经过了如下四个阶段[8]。

1.开创试点，积极推动（1986—1993年）

自常州市和无锡市华庄镇试点后，在黑龙江肇东市等地方，也先后推进了综合试点工作。经过近5年的有序发展，1992年确定了在综合试点工作的基础上，建设“社会发展综合实验区”，并成立领导协调小组，联合推进综合发展实验区的建设[7]，出台了建设指南和意见等指导性文件,并专门设立了主管机关和学术委员会,实际主管和负责综合实验区的管理工作,并逐年拓展综合实验区范围,指导综合实验区建设。

2.拓展内涵，逐步推进（1994—2001年）

1994年发布的《中国21世纪议程》，明确提出了我国可持续发展的总体思路和行动框架，此后，实验区建设进入到了一个新的阶段，示范工作由国家层面向地方层面逐步推进，可持续发展内涵得到进一步拓展。1996年明确提出了科教兴国战略和可持续发展战略，将可持续发展战略确定为经济和社会发展基本战略之一[7]。针对新的形势发展，为推动可持续发展战略和科教兴国战略的落实，并鼓励在实验区内进行经济和社会事业管理体制的综合配套改革，1997年底，“社会发展综合实验区”更名为“可持续发展实验区”，此后，科技部等国家机关，对实验区的发展和推进机制作出了调整，同时出台管理和验收办法等宏观指导文件。

3.总结经验，全面开展（2002—2013年）

实验区建设在这一时期取得了明显进展，《中华人民共和国可持续发展国家报告》将其作为窗口向世界展示中国可持续发展的成就。实验区建设对可持续发展理念的普及起到了积极作用，并探索出了若干具有示范推广意义的区域可持续发展模式，《中国实施千年发展目标报告（2000—2015）》中，也将实验区建设作为中国推进实施千年发展目标的一项基本经验。2003年开始，国家组织启动和实施了国家可持续发展示范工作，制定了可持续发展示范区管理办法与规划指标体系。

4.示范评估，创新发展（2014年—至今）

在2014年和2016年，开展了两次实验区创新监测与评估工作。2016年《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》明确提出以现有工作为基础，打造一批可复制、可推广的可持续发展创新典型，提供先进经验，充分发挥实验区示范性和带动效应[5-6]。2018年科技部对实验区进展状况实施第三方总结评价，并基于评价结果，探索动态管理机制，为深入贯彻落实党的十九大精神，在国家实施创新可持续发展战略[7]、新驱动发展战略、乡村振兴战略过程中，充分发挥实验区的示范引领作用进行了有益的探索。

（二）河南省实验区建设进程

20世纪90年代中后期，河南已经基本解决了温饱问题，开始启动全面建成小康社会的步伐，全省的工业化发展和城镇化水平明显提升，综合实力和竞争力有了显著提高，但同时在巨额人口压力下，河南省的土地资源、生态环境的承载力已经接近临界状态，与经济社会发展数量、质量和资源、环境的巨大消耗不相适应，全省各区域之间的发展水平也出现了不均衡等现实问题。将落实可持续发展战略摆在发展的首要战略地位，实现人口、环境、资源与经济的统筹发展，是河南省解决、克服上述诸多问题，迈向可持续发展道路上的唯一选择。

1995年开始，河南省委、省政府就十分重视可持续发展工作，并于“九五”期间明确可持续发展战略列为河南省全局性重大战略，明确提出把可持续发展战略的总体设计与基本目标。根据国家21世纪议程的要求，国家计委、科技部选择河南省南阳市作为实施21世纪议程综合试点城市之一。南阳市人民政府成立了“21世纪议程办公室”，在开展干部培训，普及可持续发展知识，进行可持续发展规划，收集安排可持续发展项目，开展国际合作，特别是引进可持续发展方面的外资和技术等方面做出了突出成绩，积累了有益经验。

随后巩义市竹林镇、辉县市孟庄镇确定为国家可持续发展综合实验区。在国家确定试点的基础上，林州市、鄢陵县、宝丰县、商丘市梁园区、登封市、遂平县关王庙乡（现归属于驻马店市高新区）等地确定为全省可持续发展综合实验区。

随着全省实验区的逐步建立，可持续发展综合实验区的领导机构，以及各级实验区的组织管理机构已基本构建完成，为实验区的建设提供了有力的组织保证，推进了实验区的加快发展。

二、河南省实验区建设概况

根据“由点到面”“逐步推进”的国家可持续发展工作布局，河南省选择了若干不同类型的典型区域，积极开展实验区建设工作，通过20多年的建设与发展，截至2019年底，已成功建立了13个国家级和18个省级实验区，见表1。

表1 河南省实验区建设情况表

（1）河南省实验区分布特征。经过20多年的建设，截至2019年底，河南省已成功创建了13个国家级和18个省级实验区，遍布全省15地市，涵盖省辖市、县级与乡镇等不同区域范围。

1.从发展阶段分析

根据实验区的发展过程，按照实验区的批准日期判定对应发展阶段，并根据河南省地理区域分布进行归纳，见表2。

表2 不同阶段河南省实验区分布统计表

总体来看，豫北地区有12个，所占比例最高，豫东地区6个豫南地区为5，豫中5个，豫西地区最少，仅有三个。河南省实验区从1995年开始建立，和我国的整体阶段比较，第一阶段缺少试点，第二个阶段用时8年，共建有实验区5个；第三个阶段共用时11年，建设实验区18个；第四个阶段用时约6年，建设实验区共9个。第二阶段与后两个阶段在发展时间上虽然相差无几，但速度却差了近2倍。从中可发现，随着实验区建设的逐步推进，实验区的建设数量增长趋势明显。

结合地理区域来看，第二阶段建设的5个实验区中，豫中地区有2个，占该阶段总量的40.00%，优势比较突出；第三阶段建立的18个实验区中，豫北地区有10个，占该阶段总量的55.56%；第四阶段建立的9个实验区中，豫东地区有5个，占该阶段总量的55.00%。

由此可见，各个区域的实验区建设数量均有所提高，但就地理区域而言，大多分布在豫北地区。实验区的分布情况并不均匀，特别是不同发展阶段实验区的建设往往集中在某个区域，2013年之前豫东最少，2014年之后，分布有明显变化，依次为：豫北-豫东-豫南-豫中-豫西。

2.从发展类型分析

不同区域类型和资源类型的实验区，按其行政区域又可以区分为地级市型、城区型、县域型和城镇型四种类型进行分析。根据实验区所属发展类型，按照河南省地理区域进行归并，见表3。

表3 不同类型河南省实验区分布状况表

河南省实验区共有32个，地级市型有3个，全部分布在豫北地区；县域型最多且区域分布比较平均，最多的为豫北地区，占县域型总数的31.00%；城区型共计7个，除豫西地区没有分布外，其他地区都有分布；乡镇型分别分布在豫中、豫南和豫北地区。

从地理区域来看，豫北地区包含了各种实验区类型，豫西地区只有县域型实验区分布，豫东地区分布有城区型和县域型，豫中和豫南没有地级市型分布。

三、问题与建议

（一）存在的问题

在30多年的建设过程与创新发展中，实验区在解决制约发展因素，促进地区经济、社会、生态环境协调发展，探索不同类型的发展模式进行了有益的尝试，实验区的建设切实促进了地方的可持续发展，起到了良好的示范作用，但面临新的形势和机遇，仍然存在很多问题[10-12]。主要体现在：（1）制度设计存在缺陷，公众参与不足；（2）创新驱动发展能力不足，科技创新水平较低；（3）能力建设滞后，发展方式较为粗放等方面。

（二）对策建议

在新的历史时期，随着国家“五位一体”总体布局的实施，五大发展理念的贯彻落实,实验区建设工作应深入分析总结经验, 以创新为动力,以科技为导向，以解决关键问题为着力点,进一步加强机制创新，着力探寻可持续发展关键问题的系统解决方法,从如下几个方向进行探索创新，凝练可持续发展的典型模式[4-6,13]：（1）以高质量发展为引领，突破传统思维，以可持续发展理念推动实验区建设；（2）注重生态环境与社会经济协调发展，结合资源优势和特点探索自我特色的发展模式和解决制约性因素的系统解决方案；（3）做好政策引导，调动公众参与的积极性，优化资源配置，形成共同发展、共同受益的有效机制；（4）以创新为基础，加强科技、管理、机制创新，形成系统性实践经验，加强推广示范。