“法律监督者”与“原告”之间的二重奏——论民事公益诉讼中检察机关“公益诉讼起诉人”的角色定位

梅傲寒

（江汉大学 法学院，湖北 武汉 430056）

一、问题的提出

2021年1月10日中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》明确强调要“完善公益诉讼法律制度”。有学者呼吁，应当制定一部完整的具有中国特色的“中华人民共和国公益诉讼法”，对公益诉讼的相关内容作出明确具体的规定[1]。公益诉讼立法专门化、体系化或者法典化是大势所趋。但是在此之前，首先要解决的还是公益诉讼中的基础性问题，如作为公益诉讼的有机组成部分，在检察机关作为“公益诉讼起诉人”提起的民事公益诉讼中，检察机关的角色应当如何定位？对于这一问题，长期以来学界一直存在着不同看法。

其一是“原告人说”，即检察机关在民事公益诉讼中的地位应与普通原告一致[2]。其二是“公诉人说”，即认为检察机关提起民事公益诉讼和检察机关提起刑事诉讼在本质上没有区别，其都是通过司法程序来追究违法者的法律责任，并且在诉讼中都没有直接的利益关系[3]。其三是“法律监督说”，即作为宪法所授权的法律监督机关，检察机关以法律监督者的角色参与民事公益诉讼[4]，对诉讼中的民事违法行为以及权利人可能存在的对诉权的不当放弃行为进行监督，并基于此而获得了与案件没有直接利害关系的诉权。其四是“双重身份说”，即检察机关在民事公益诉讼中，不仅具有原告的权利与义务，同时基于其法律监督属性，也应当在诉讼中享有法律监督的权力[5]。其五是“公益诉讼人说”，即检察机关作为“公益诉讼人”代表国家和社会公共利益提起民事公益诉讼[6]。

以上诸学说中的前四种，都具有较为明显的缺陷和漏洞。比如“原告人说”没有考虑检察机关作为民事公益诉讼中的原告就无法体现宪法所赋予其的法律监督权，同时也忽视了民事公益诉讼与传统民事诉讼的不同。“公诉人说”只强调了检察机关的民事法律监督职能和公诉权能，没有考虑到公共利益中也包含着众多的私益。“法律监督说”同样也是过于强调检察机关的法律监督职能，并且可能在某种程度上对法院的判决产生影响，不管这种影响是正面的还是负面的，都是对被告民事诉讼权利的侵害。“双重身份说”的最大问题就是检察机关不能在诉讼过程中既是裁判员又是运动员。

“公益诉讼人说”比起其他学说似乎具有一定的优势，其意义在于：首先，其与传统民事诉讼中的原告存在区别，在民事诉讼中检察机关并没有直接的诉的利益。其次，能够区别于其他具有民事公益诉讼诉权的诉讼主体[7]，对于这些诉讼主体在民事公益诉讼中所存在的局限性，检察机关基于其法律监督职能，能够起到一定的弥补作用。

比起其他学说，“公益诉讼人说”似乎是最为适当的。维护国家和社会公共利益是检察机关的法定责任[8]。《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼司法解释》）确立了检察机关“公益诉讼起诉人”的身份①。应该说，将检察机关在民事公益诉讼中的身份确定为“公益诉讼起诉人”，能够更加严谨地体现其在公益诉讼中的诉权。有学者认为，根据该解释可以看出，履行法律监督职责的职权也能从检察机关办理公益诉讼案件的行为中有效地体现出来，彰显其在公益诉讼中所具有的特殊的角色属性②。由此，“公益诉讼起诉人”不仅赋予检察机关诉权，同时也彰显了其基于法律监督职能而具有的特殊角色属性。

但是从实质上来说，“公益诉讼起诉人”作为诉讼主体，属于一种新的类型，这是一种专门为检察机关提起公益诉讼而设计的新的当事人称谓，相比传统的原告诉讼主体，从本质上来说在权利义务上都应当具有较大的不同。但严格来讲，这一称谓并不具有实质上的法律意义，甚至和实体法意义上的“原告”存在一定的矛盾，因此，在公益诉讼中，检察机关起诉人的资格是一种纯粹从程序法的角度来赋予的，其在民事公益诉讼中的角色定位问题并没有从实质上得到解决。

巴西在借鉴其他国家有关制度的基础之上，结合本国的实际情况，通过制度上的不断完善与司法实践的不断深入，其检察公益诉讼制度承担起了保护公共利益的重要任务且效果显著。而巴西检察机关行使公益诉讼职能的方式与我国检察公益诉讼制度具有不少相同之处，加上其在公益诉讼中的角色定位较为体系化，因此对于“巴西经验”的借鉴有助于发展和完善我国的检察公益诉讼制度。

据此，本文从检察机关角色定位的困境入手，结合巴西的相关经验，基于诉讼程序的不同阶段以及检察机关不同的诉讼参与方式对“公益诉讼起诉人”的角色属性进行分析，从而达到进一步明确民事公益诉讼中检察机关角色定位的目的。

二、“公益诉讼起诉人”在民事公益诉讼中角色定位的困境

在民事公益诉讼中赋予检察机关原告资格与其保护国家和社会公共利益这一根本任务相符合，基于该角度，为保护公共利益而提起民事公益诉讼，就是检察机关在履行宪法所规定的法律监督职责，这就难以避免地体现出检察机关在诉讼中的双重角色。但是作为原告，检察机关必须通过积极证明其主张才能获得法官的支持，在诉讼中就具有较强的倾向性；而作为法律监督者，检察机关又必须保持一种中立的姿态，这就造成检察机关在公益诉讼中陷入一种角色的困境[9]。为此，立法者们在《检察公益诉讼司法解释》中将检察机关称为“公益诉讼起诉人”，试图以此来摆脱这种困境。

（一）“公益诉讼起诉人”角色属性的模糊性

虽然，相对于“法律监督者”和“原告”，“公益诉讼起诉人”似乎更加适合民事公益诉讼中检察机关的角色定位，但是所谓的“公益诉讼起诉人”终归不过是一种称谓，只是这种称谓和其他有资格提起公益诉讼的国家法定机关以及其他组织存在区别。虽然我国目前具有民事公益诉讼诉权的主体都与案件没有直接利害关系，但仅检察机关被赋予了“公益诉讼起诉人”的称谓。既然都与案件没有直接利害关系，又为什么要用“公益诉讼起诉人”这一称谓来凸显检察机关区别于其他诉讼主体的特殊性？

抛开称谓的表象不谈，从检察机关在民事公益诉讼中的具体职能和定位来看，依然存在着较大的困境。根据《检察公益诉讼司法解释》第四条，从本质上来说，就是要求作为公益诉讼原告的检察机关和普通原告应当具有相同的权利和义务，由此，其在公益诉讼中的角色定位问题就更加凸显了。首先，根据《检察公益诉讼司法解释》第六条，在办理公益诉讼案件时，检察机关可以调查收集相关证据材料，而与案件有关的机关、组织和公民应当对此予以相应配合；而如果检察机关在民事公益诉讼中所享有的权利义务与原告相同，其在调查取证的时候就不应当被赋予第六条所规定的权力。其次，原告在起诉时会受到起诉时效的限制，而在《检察公益诉讼司法解释》中没有此规定。再次，《检察公益诉讼司法解释》中第八条和第十一条有对于检察机关在公益诉讼中要派员出庭的规定，这类似于刑事诉讼中派员出庭的规定，但是依照原告的权利与义务来说，检察机关应当是“委托”某人出庭，而不应当是“派员”，此外对于两级检察机关在二审中是以什么身份出庭等问题也没有相应的规定。

因此，《检察公益诉讼司法解释》中有关检察机关身份定位的界定显得过于原则性，且在事实上也呈现出检察机关具有特殊身份的原告的特殊性[10]。《检察公益诉讼司法解释》也没有清楚规定应当通过什么方式合理配置检察机关的公诉、司法审查、司法监督等职能，以及通过什么方式正确区分检察机关的宪法职能定位[11]。那么，在民事公益诉讼中，检察机关的法律监督属性又该如何体现这一问题也无法作出清晰的回答。

（二）左右为难：是“法律监督者”还是“原告”？

有观点认为，由于具有法律监督职能，提起民事公益诉讼的检察机关不可能和普通原告完全相同[12]，其角色的特殊性是无法回避的事实；检察机关与生俱来就具有特殊性[13]，不但拥有民事公益诉讼的诉权，且宪法又赋予其法律监督权，就会难以避免在作为原告的同时还具有法律监督职能。因此，如果不能清楚界定其身份，不能有效合理制约其权力，在检察机关提起的民事公益诉讼中，双方当事人及法院三者之间所本应具有的诉讼平衡就难以得到保证，最终结果就是导致该制度的形式化。直至今日，对于检察机关的诉讼请求，法院基本都予以支持，这在一定程度上反映了检察机关较强的诉讼能力。同时，由于我国公益诉讼制度刚刚起步，各方面对于这项制度的重视使得检察机关在办理民事公益诉讼案件时能够做到公平公正且完全建立在事实依据的基础之上。但不能否认的是，这同样也在一定程度上反映出人民法院在处理检察机关所提起的民事公益诉讼中检察机关的角色定位界定问题时，因缺乏统一明确的依据而难以把握，使人民法院处于左右为难的尴尬境地，从而使得人们怀疑审判的公正性是否会受到一定程度的影响。

法律赋予检察机关提起民事公益诉讼的诉权，从这一点来说，无论是其原告资格还是法律监督职能，都是通过立法赋予的。由此，如若不能在民事公益诉讼中明确检察机关的角色定位，既会造成诉讼关系的失衡，也会影响检察机关正确行使其法律监督职责。

由于长期以来检察机关具有追诉犯罪的职能，因此其公诉人的形象在社会上已经深入人心，但是在民事公益诉讼中，人们可能对其角色产生误解与混淆，因此立法者才会采用“公益诉讼起诉人”这一称谓来尽量削弱其公诉人的形象，希望能够在一定程度上对检察机关的强势地位起到减弱的作用，以维护民事公益诉讼中当事人双方平等的诉讼地位。但是，如前所述，“公益诉讼起诉人”所解决的只是诉讼角色的名称问题，而对于诉讼法律地位问题却没有明确。并且，抛开督促其他主体提起民事公益诉讼的方式不谈，根据法律法规的相关规定，直接起诉和支持起诉也是检察机关参与民事公益诉讼的方式，那么当采用第二种方式参与民事公益诉讼时，检察机关在公益诉讼中的地位和性质又应当如何界定呢？又为什么其他适格主体在提起公益诉讼的时候只是以原告的身份提起诉讼呢？

因此，既然法律已经赋予检察机关“公益诉讼起诉人”的称谓，就必须在法律上对其权利（力）和义务进行具体规定，明确相较于普通原告“公益诉讼起诉人”所具有的特点。只有这样才能消除人们对于检察机关在民事公益诉讼中既当“运动员”又当“裁判员”的顾虑，才能使检察机关通过民事公益诉讼维护国家和社会公共利益的优势最大化。

三、公益诉讼起诉人：“法律监督者”与“原告”的融合

如前所述，从实质上来说，“公益诉讼起诉人”属于一种新型的诉讼主体，这种对当事人的新的称谓，是基于检察机关参与公益诉讼的目的而设计的，相比传统的原告诉讼主体，从本质上来说在权利义务上都应当具有较大的不同。但是从严格意义上来说，“公益诉讼起诉人”并不是一个真正的法律概念，甚至和实体法意义上的“原告”存在一定的矛盾，是一种纯粹从程序法的角度在这一诉讼类型中给予检察机关诉权。所以关于其在民事公益诉讼中实质上的角色定位问题的争论一直存在，无论是单纯以原告还是法律监督者对检察机关在民事公益诉讼中的角色进行定位都是失之偏颇的，因为从本质上来说，检察机关在民事公益诉讼中，无论如何都既扮演着“法律监督者”又扮演着原告。

（一）检察权配置理论：与生俱来的“法律监督者”属性

如果将检察机关的角色定位为“原告”，那么检察机关就应当完全与普通原告在权利义务上具有一致的基本属性，其目的是维护诉讼中原告、被告和法院之间所呈现的类似“等腰三角形”的诉讼平衡体系。但从本质上来说，检察机关履行的职责和行使的权利（力）都是宪法和法律所赋予的，由其提起民事公益诉讼，使有关公共利益的纠纷能够通过审判程序得到解决，这实际上也是检察机关对于其民事法律监督职能的履行[14]，不能因为检察机关在民事公益诉讼中居于原告地位就忽视其法律监督职能。

检察权是检察制度的重要核心，对检察权进行合理配置是其实现有效运行的前提与基础。检察权发展于行政权，制约着司法和行政，是一项独立的国家权力，是由国家法律所赋予的[15]。法律监督是检察机关存在的原始基础[16]，检察机关“法律监督者”属性是与生俱来的。

检察权的配置受到国家立法和检察工作发展的影响[17]。检察权是一种国家职能，其配置必须符合国家法律的定位。根据我国宪法和相关法律的规定，不管是何种检察权，都应当具有法律监督的性质，并且法律监督是检察机关的最基本属性，不管将检察权纳入何种权利（力）之中，其都应当具有法律监督的属性。而因为具有法律监督的性质，就决定了检察权属于调查和追诉权而不是终极性的裁判权。从这个意义上来说，检察机关提起民事公益诉讼同样也是在行使调查与追诉权，即检察权。如果在民事公益诉讼中完全以原告身份对检察机关进行角色定位，强调在民事公益诉讼中检察机关不应当具有法律监督属性，那么势必会使得该检察权的配置与国家法律的定位不符，与我国宪法和相关法律的规定相悖。此外，检察机关是代表公共利益提起诉讼的，且还拥有调查取证权和鉴定勘察权等，法院的判决结果与检察机关不存在实体上的利害关系，被告也不能反诉，所以民事公益诉讼中的检察机关与普通民事诉讼中的原告也不可能相同。

（二）诉讼信托理论：无法回避的“原告”基因

如果将检察机关界定为法律监督者，就必然会凸显其法律监督职能，破坏民事诉讼中原告、被告和法院之间所应当呈现的类似“等腰三角形”的诉讼平衡体系，并且可能在某种程度上对法院的判决产生影响，不管这种影响是正面的还是负面的，都是对被告民事诉讼权利的侵害。同时，也有悖于检察民事公益诉讼制度的理论基础之一——诉讼信托理论。诉讼信托理论是指国民将自己的一部分诉权委托给国家，其目的在于能够使国家更好地保护国民委托给国家的财产，在所委托的财产受到侵害之时，国家可以代表公共利益提起诉讼。

在传统诉讼理论中，原告必须因其实体权利受到侵犯、通过自己的名义才能进行诉讼，受拘束于法院的判决，同时案件的审理结果和原告在法律上有直接的利害关系。因此，如果根据传统的诉权适格理论，检察机关则不能作为民事诉讼当事人参与民事公益诉讼。然而，通过诉讼信托理论，国家由于国民的授权而享有程序意义上的诉权，检察机关因国家的授权能够代表国家，从而使得社会公共利益受到侵害时，检察机关能够提起民事公益诉讼。

由此，虽然检察机关具有与生俱来的法律监督属性，但它在民事公益诉讼中的诉权以及所具有的当事人的诉讼地位是根据诉讼信托理论而享有的，故而在民事公益诉讼中检察机关就具有了与其他当事人相平等的身份地位，不应享有相较于其他当事人优越的权利（力）。因此，在民事公益诉讼中所具有的“原告”基因是作为法律监督者的检察机关所无法回避的。

综上，无论是以“法律监督者”还是“原告”来对民事公益诉讼中的检察机关进行角色定位都是片面的，民事公益诉讼中“公益诉讼起诉人”无论如何都会兼具“法律监督者”和“原告”的属性，是二者融合后的产物。那么到底应该如何定位其角色属性，才能更加准确清晰地反映出其在民事公益诉讼中所具有的权力、权利以及义务呢？

四、师其长技：巴西经验及其启示

巴西的民事公益诉讼制度通常被称为公共民事诉讼制度，其借鉴了美国的集团诉讼制度，同时又由于受到葡萄牙法律的影响，而与美国、日本、德国等国家的相关制度具有明显的区别。

（一）巴西检察机关提起民事公益诉讼制度

巴西的检察机关有权对所有侵犯公共利益的案件展开独立调查[18]，能够对涉及公共财产、社会性财产、集团的财产以及有关环境等案件进行民事调查，并可以提起民事诉讼[19]。在民事调查和所采取的司法措施等方面，巴西的检察官也具有相对独立的权力。巴西的检察机关同时又在立法层面推动了对公共利益的保护。在公益诉讼制度方面，巴西的检察官既是公共利益的保护者和实践者，又是有关公益诉讼法律解释的具有权威地位的学者，在公益诉讼制度相关法律的起草过程、推动过程和学理解释等方面都扮演着重要角色。

在民事公益诉讼方面，扩散性、集合性权益以及具有分享性的个人权益都属于其民事公益诉讼的保护范围。为了确保未参加诉讼的其他群体成员的权益能够得到公正对待和充分代表，巴西法律规定提起所有民事公益诉讼都必须通知检察机关并且要邀请检察机关以监督者的身份参与诉讼。当然，巴西检察机关在民事诉讼中的首要任务依然是法律监督，只有在特定情形下才会直接提起诉讼。而在由其他适格主体所提起的诉讼中，检察机关同样也发挥着举足轻重的作用：在这类案件中，检察机关主要通过登记备案制度和参与诉讼制度参与民事公益诉讼。此外，当有权提起民事公益诉讼的当事人因为理由不充分而不得不放弃诉讼时，为确保诉讼能够继续进行，诉讼的原告资格会由检察机关或法律规定的其他适格主体承担，以确保公共利益得到保护[20]。

（二）由巴西检察机关提起民事公益诉讼制度获得的启示

虽然在制度设计上，我国与巴西具有较大差异，不能照搬“巴西经验”，但从对检察机关在民事公益诉讼中的角色定位这一角度来说，巴西的制度至少具有两个方面的启示作用。

第一，在民事公益诉讼的适格原告范围方面。适当放宽对社会组织或团体以及公民个人的原告主体资格方面的限制，重视保护社会公共利益中社会组织或团体以及公民个人所能发挥出的重要作用。现代社会中，个人与社会组织或团体相辅相成，前者的权利往往需要通过后者的行为来实现，而后者的行为又是前者行为的集合[21]，由此，赋予更多社会组织或团体以公益诉讼的诉权是个人权利得以实现的重要方式，也体现了对个人权利的尊重。此外，目前公民个人在我国还不具有提起民事公益诉讼的权利，然而社会公共利益归根到底是每个公民自己的权益，赋予公民一定程度上的诉权有助于保护公共利益。考虑到可能发生的滥诉问题，可以参考巴西民事公益诉讼制度中的登记备案制度，也就是所有其他组织或个人在提起民事公益诉讼时都要向检察机关登记备案；并且借鉴英、美等国的“私人检察官”制度[22]，通过检察机关的授权，使得其他组织或个人具有民事公益诉讼的诉权，且可以规定检察机关应当作为法律监督者参与到其他组织或个人所提起的民事公益诉讼中，对于由其他组织或个人所提起的民事公益诉讼案件进行监督。同时，还可以在一定的案件范围内借鉴共同原告制度，允许检察机关和其他当事人一同提起民事公益诉讼。

第二，在参与方式方面。既然已经适当放宽了对社会组织或团体以及公民个人的原告主体资格方面的限制，那么在这种情况下，我国目前使用“公益诉讼起诉人”的称谓来处理检察机关的诉讼资格属性问题就显得更加笼统。因此，检察机关在民事公益诉讼中的参与方式可概括为三种：直接提起诉讼，参与诉讼，以及其他适格主体通过申请由检察机关赋予其诉权。对于参与诉讼这种方式，也可参考德、法等国的主、从当事人制度[23]。当检察机关以从当事人的身份支持原告起诉或者和其他当事人作为共同原告一起提起民事公益诉讼时，应当明确其共同原告的身份和法律地位，这样对于其他共同当事人以及整个诉讼中的诉讼平衡都不会产生较大影响。而在其他适格主体通过申请，由检察机关赋予其诉权的这类案件中，可参考巴西的相关制度，所有其他适格组织或个人必须通知并邀请检察机关在其所提起民事公益诉讼中作为法律监督者进行参与。此时应当明确检察机关法律监督者的角色定位，其参与诉讼的目的是维护社会公共利益，但是为了不影响诉讼中双方当事人的诉讼平衡，应当对检察机关的法律监督权力予以一定的限制。

据此，基于以上两方面的启示可以得出的结论是，与其争论在整个民事公益诉讼中检察机关的角色定位到底是原告还是法律监督者，不如从微观角度对检察机关的“公益诉讼起诉人”的角色属性进行分析定位。

五、具体措施：微观层面的角色定位

通过前文分析可知，检察机关的角色既不能在民事公益诉讼的各个环节中皆界定为普通原告，也不能在全部诉讼过程中皆行使其宪法所赋予的法律监督职能，而是应当兼具两种不同的角色属性，但是这种兼具两种角色属性的方式并不是简单地将“原告”和“法律监督者”叠加在一起。众所周知，在刑事诉讼中，不管受害人的态度如何，检察机关都需要基于维护公共利益的目的提起公诉，使公共利益能够不因行为人的违法犯罪行为而遭到损害，因此，刑事诉讼在这一点上与检察民事公益诉讼具有相似之处。而在刑事诉讼中，检察机关的法律监督职能和公诉职能是通过程序设计被分离开来的，其目的在于通过这种分离来避免检察机关在公诉活动中角色上的冲突，所以，“公益诉讼起诉人”实质上也是对其角色定位特殊性的一种表达。据此，将“原告”和“法律监督者”两者的角色进行适当的调和应当是可行的，可以通过制度设计来避免检察机关所拥有的权力对审判造成影响。

（一）以不同部门的分工进行定位

即从检察机关内部不同部门的分工来对其角色进行定位，在这方面可以参考检察机关在刑事诉讼中的工作模式。虽然检察机关在刑事诉讼中同样兼具法律监督者和刑事公诉人双重身份，但仍能有效保证司法程序公正、客观、高效地运行。同样，在民事公益诉讼中行使诉权和其法律监督职能的工作可分别由检察机关内部不同部门来承担。其中，在诉讼中行使诉权的部门应当与普通原告具有相同的诉讼地位，以此来维护民事诉讼中的诉讼平衡，但是同时再以“公益诉讼起诉人”称谓的方式赋予其一定的特殊待遇，比如“公益诉讼起诉人”在诉讼受理、反诉、诉讼费用承担等问题上具有区别于普通民事诉讼原告的特殊待遇。而对审判活动的合法性监督工作应当由履行法律监督职责的部门来承担。但是这两个部门应当互不隶属，这样才能保证检察机关的法律监督职能不会对当事人的自由处分权以及法院的自由裁判权产生影响。

（二）从诉讼程序的不同阶段进行定位

首先，在诉前程序阶段，由于检察机关需要针对侵害社会公共利益的行为进行调查取证，但由于其是非直接利害关系人，且涉及公共利益的案件往往在调查取证时存在诸多难点，因此此时在调查取证方面应当根据检察机关法律监督者的属性赋予其一定的权力。此外，其也可以以法律监督者的身份督促其他有关机关和社会组织配合提供相关证据或提起诉讼。其次，在诉讼阶段，应当明确检察机关的原告身份，避免出现既当“运动员”又当“裁判员”、破坏诉讼平衡的情况。再次，在检察民事公益诉讼的二审程序中应当赋予检察机关与普通民事诉讼当事人相同的“上诉人”或“被上诉人”的角色定位，这样有利于和第一审程序在制度上实现衔接，使得二审程序中检察机关的角色定位与第一审程序保持内在一致的逻辑性。具体如下：

1.诉前阶段

在诉前阶段，有关检察机关在公益诉讼中的调查核实权，我国相关法律只在手段上作出了相应的限制性要求，但是对具体的实施原则、实施程序以及实施范围都没有作出明确的规定，这就使得检察机关在办理公益诉讼案件中行使调查核实权的时候面临着较多的现实困难。因此在检察民事公益诉讼的司法实践中缺乏相应的法律依据为检察机关提起民事公益诉讼证据的调查收集提供支持，使得在调查收集民事案件的证据材料时，其往往采用刑事案件的方式。在民事公益诉讼中，对检察机关调查取证权限制过大，很可能导致这项诉讼制度被虚置，使得此类案件在司法实践中出现的频率越来越少。这是因为为了必要证据的获得，刑事附带民事公益诉讼成为检察机关的首选，检察机关能够基于这种诉讼方式通过刑事侦查的手段获得所需要搜集的证据材料。检察民事公益诉讼制度已经出现明显的“刑事化”特征[24]，其主要原因还是在于检察机关单独提起民事公益诉讼时调查取证权受限，无法搜集到所需要的证据材料。为避免这种虚置情况的发生，应当根据检察机关的法律监督职能，有限增加其强制性权力。

2.诉中阶段

在诉中阶段，还是要明确检察机关的“原告”角色属性。如果在诉中阶段凸显检察机关的法律监督职责，那么在这个阶段，检察机关和行使审判权的法院在本质上就具有平等的法律地位，导致的结果就是民事公益诉讼所本应具有的平衡就难以得到保证，最终可能导致诉讼结构背离正常规律，造成严重失衡[25]。因此，在诉讼阶段，应当明确检察机关的原告身份，避免出现既当“运动员”又当“裁判员”的破坏诉讼平衡的情况。

3.二审

关于二审，无论引起二审的方式是试点阶段的抗诉，还是《检察公益诉讼司法解释》中所规定的上诉，其实并没有实质上的差异，因为即使检察机关通过抗诉的方式启动二审程序，这和一审程序相比也并不具有明显差异：首先，二审程序中的当事人双方同样处于平等对抗的地位，法官处于居中裁判的位置，当事人双方在二审中的目的都是希望法院能够作出有利于自己的判决或裁定。因此，在诉讼结构上二审和一审没有实质性区别。其次，在二审程序中，检察机关与对方当事人立场相对，与一审中的被告即二审中的被上诉人在诉讼地位上没有发生变化，双方在二审中所展开的诉讼活动依然围绕着一审的诉讼请求进行，检察机关在二审中依然处于纠纷中。再次，无论检察机关是通过抗诉的方式还是通过上诉的方式启动二审程序，其诉权与被告所享有的上诉权在本质上也没有区别，其效力都在于启动二审程序。二审程序的本质是给予第一审程序中的当事人双方一个救济的机会，所体现的是权利救济功能[26]，所以在二审中依然应当将检察机关定位为“原告”。

4.再审

目前尚无关于检察机关启动再审程序的立法，在已经生效的有关法律法规中，没有规定检察机关是否可以通过检察建议或者抗诉的方式启动再审程序，仅在2017 年的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》中有所提及③，而《检察公益诉讼司法解释》中直接对再审问题进行了回避。事实上，在司法实践中，当前通过上诉启动二审程序的案例都很少，再审更是没有，这可能是立法者目前在民事公益诉讼中回避再审问题的因素之一。同时，根据法律规定，除法院决定再审外，无论检察公益诉讼的再审程序是由当事人申请还是由检察机关启动，此时检察机关在再审程序中一定有可能出现既扮演“运动员”又扮演“裁判员”的情况。

由于再审程序不属于独立的诉讼程序，其实质上是检察机关履行法律监督职责，对诉讼程序和裁判结果进行监督，对出现错误的案件进行纠错，再审程序的启动首先需要当事人向法院申诉，当法院拒绝其申诉请求时，当事人再向法院申请抗诉。因此，检察机关此时无论如何都拥有双重身份，即检察机关向法院申诉时是原告当事人的身份，而当法院拒绝检察机关的申诉请求时检察机关就可以作为法律监督机关进行抗诉从而启动再审程序。有观点认为，对于对方当事人来说，检察机关通过抗诉的方式启动再审程序并不公平，因为检察机关的抗诉必然引起再审程序，而当事人的再审申请却具有不确定性[27]。但是我国《民事诉讼法》已经对启动再审程序的再审事由进行了详细规定④，同时还对检察机关的抗诉权进行了详细规定⑤，因此，既然检察机关确实认为判决、裁定存在明显错误，如果再以当事人的身份向法院申请再审，当法院对人民检察院的再审请求予以拒绝时，再向上一级人民检察院申请，这种程序限制显得过于烦琐，不如直接赋予检察机关在再审程序中的抗诉权，也就是此时检察机关是作为法律监督者直接启动再审程序的。此外，虽然检察机关能够作为法律监督者直接启动再审程序，法院仍然是宪法所规定的唯一审判机关，具有独立行使审判权的权力，其判决结果不会因抗诉而发生错误性改变。

而关于“派员”出庭的问题，在一审案件中应当明确检察机关依照一般民事诉讼中原告的权利与义务“委托”某人出庭，依法提交授权委托书、法定代表人身份证明等文件；在二审程序中，为了审级对应，法律应明确规定上级人民检察院应当派员出庭[28]，行使法律监督职责，扮演法律监督者的角色。

5.执行监督

赋予检察机关监督权是解决民事公益诉讼中判决、裁定的执行问题的一个有效途径[29]。分工、制约和配合存在于我国法律监督机关和行政机关之间[30]。事实上，检察机关已经具有一方当事人的地位，又来监督执行并不是很合适。但是民事公益诉讼具有较强的特殊性，法院的判决、裁定需要通过检察机关在一定程度上履行其法律监督职责才能够实现[31]。据此，有学者认为，可以针对民事公益诉讼在检察机关内部设置履行情况登记簿制度，对相关执行情况、进度情况等进行书面化登记；通过这种方式，检察机关还可以判断被执行人履行不能的理由及其不予执行的理由是否成立，如果检察机关认为相关理由不成立，则有权就执行问题向法院提交检察建议[32]。据此，检察机关的执行监督权限依然是基于其“法律监督者”的角色定位。

（三）根据检察机关参与方式的不同进行定位

对于检察机关的参与方式，除直接提起诉讼和支持起诉外，还应当增加共同提起诉讼的方式，也就是与其他适格主体一同提起民事公益诉讼，以及由其他社会组织或个人通过向检察机关申请从而获得诉讼资格的方式。

据此，根据诉讼参与方式的不同，检察民事公益诉讼中检察机关的角色定位具体为：首先，当检察机关直接提起诉讼时，应当明确其在诉讼阶段的原告角色属性。其次，当检察机关以从当事人的身份支持原告起诉或者和其他当事人作为共同原告一起提起民事公益诉讼时，在诉讼阶段应当明确检察机关是共同原告，居于共同原告的法律地位，这样对于其他共同当事人以及整个诉讼中的诉讼平衡都不会产生较大影响。再次，在其他社会组织或个人通过向其申请从而获得诉讼资格时，检察机关在这类案件中应当是明确的法律监督者，以维护社会公共利益为目的参与民事公益诉讼。如此，一方面能够赋予更多社会组织公益诉讼的诉权，弥补我国社会组织发展的不完善状况。另一方面也给予公民一条及时对与其切身利益相关的公共利益进行救济的途径。此外，还能够在避免滥诉的同时，有效避免检察民事公益诉讼制度诉前程序虚置的情况，缓解检察机关的诉讼压力。但是同时要对此时检察机关的法律监督权力予以必要的限制，不能影响到诉讼中当事人双方的平衡关系。

注释：

①《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。

②参见倪伟：《检察机关“公益诉讼起诉人”身份明确》，https：//news.china.com/domesticgd/1000015 9/20180303/32151775.html，2022年3月10日访问。

③《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》第四十七条：“提起诉讼的检察机关不服一审判决、裁定的，可以在法定期间内提起上诉；不服已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以依法申请再审。人民法院应按照民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释的规定确定双方当事人的诉讼地位。”

④参见《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条。

⑤参见《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十五条。