官员主动投案的生成逻辑与实用理性反腐进路

梁玉柱

[中共中央党校（国家行政学院） 应急管理培训中心，北京 100091]

“过而能改，善莫大焉”是中国传统伦理道德对犯过错之人的宽恕之道，也催生了传统法律对自首在实质和程序上的规定。这一对待犯过错之人的法律、道德传统延续至今，虽有变革，但仍影响着当下的法律和道德实践。这种延续与传承在近年的政治生活和司法实践中异常引人瞩目。“投案自首”入选2018年度十大反腐热词，“主动投案”连续入选2019 年度、2020 年度十大反腐热词，在反腐热词中保持着唯一的连续性。与接连入选年度反腐热词对应的，是主动投案人员的连续性和爆发式增长。从党的十九大召开到2018 年年底，全国共有5000余名党员干部主动投案。而2019 年，全国有10357人主动投案，其中中管干部5 人、省管干部119 人。2020年，全国有1.6万人向纪检监察机关主动投案，6.6 万人主动交代问题①。2021 年主动投案规模更加庞大，尤其是政法队伍教育整顿后政法干警主动投案规模空前。主动投案意味着主动向国家机关交代问题，接受随之而来的惩罚。以往这种小概率事件，近年却如此大规模地增长，可见主动投案不是简单的个别官员“良心未泯”，而是有着特定的制度支撑和运转逻辑。然而，对这一政治生活中不可忽视的主动投案潮为何发生，学术界却鲜见相应的学理讨论。本研究首先对主动投案概念进行辨析，在此基础上基于121名厅级及以上官员主动投案数据分析主动投案的现象特征，分析官员主动投案的逻辑所在，并给出相应的理论总结和对策建议。

一、主动投案的概念解析及现象特征

（一）主动投案的概念解析

主动投案是近年反腐败领域的新鲜词。在中央及省级纪委监委的官员调查通报中，官员的投案话语也出现了从混用到明确的过程。2018 年7 月，中央纪委国家监委发布河北省政协原副主席艾文礼接受纪律审查和监察调查的通报，这是国家监委成立后第一个到中央纪委国家监委投案自首的原省部级领导干部，使用的是“投案自首”话语。但其后一些省级纪委监委的通报中出现“自动投案”和“投案自首”混用，还有“主动投案自首”“自首”等投案话语。这一投案话语的混用显示出2018 年纪检监察体制改革以来，纪检监察话语与法律术语还未完全区分开来。直到2019年5月，中央纪委国家监委对云南省委原书记秦光荣的纪律检查和监察调查通报中，使用“主动投案”明确下来，并在其后的刘士余案等案中“主动投案”的投案话语被确定下来，并沿用至今。

与投案自首、主动投案自首、自首等话语不同，主动投案并不含有自首的意思。自首是法律用语，《刑法》第六十七条规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。自首必不可少的要件是“如实供述自己的罪行”。主动投案是否构成自首还取决于是否如实供述自己的罪行。现实中就存在着个别党员干部和公职人员“投而不供”“供小掩大”等假投案情形。也存在“特别自首”的情形，自首就不存在主动投案情形，即刑法所规定的，被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，构成自首。这种自首自然不属于主动投案范畴。各级纪委监委对官员投案的纪律审查和监察调查通报强调的是自动投案或主动投案，并不确定是否自首，因此使用自动投案或主动投案的投案话语更合适，区别于作为法律术语的自首，也是把握纪与法界限的必然要求。所以主动投案重点在于问题官员主动上门、主动交代问题，而是否如实供述自己罪行并不一定。从用语准确性上来说，主动投案与投案自首的话语鉴别依然是必要的。

（二）主动投案的现象特征

基于数据的可得性和完整性考虑，本研究从中央纪委国家监委官方网站以及省级纪委监委官方网站系统搜集了从2018 年7 月到2022 年1 月之间主动投案的厅级及以上官员，共121个样本，不包括国企、高校官员。基于121 名厅级及以上官员的样本数据发现，主动投案官员群体有着五个显著的特点，展现出主动投案中问题官员的特征。

第一，高龄干部居多。在我国，厅级及以上官员属于高层级领导干部，以中年干部为主，但主动投案干部年龄普遍偏高。在121 名样本官员中，主动投案时年龄最小的45岁，年龄最大的69岁，平均年龄达到58.4岁，众数和中位数皆为58岁。55岁及以上的共97人，占比高达80%；60岁及以上的共45人，占比达37%。可见，主动投案的问题官员年龄相对更高，退休或即将退休的官员占比很高。

第二，副职干部为主，地方正职极为少见。与高龄干部居多相契合的是，已退休或退居二线的非领导正职官员较多。从投案时官员正、副职位及单位属性的交叉表可以看到，投案时任地方正职，尤其是党委、政府的正职官员的极少，而地方副职、部门副职和非领导职务官员占据绝大多数。在120个有效数据中（见表1），仅3 人时任地方党委、政府正职官员主动投案，占比仅2.5%。与之相对的是地方副职较多，达到了40名，其中最多的是14名地方人大常委会副职，党委副职、政府副职分别有12名、13名，部门副职为24 名，非领导职务（巡视员为主）达到24 名。可见，高级官员主动投案中地方党委、政府“一把手”极为少见，更多的是地方副职、部门正副职及非领导职务官员。

表1 单位的性质与投案时正副职位交叉表

第三，政法干部突出。从投案干部的工作履历和任职单位来看，政法干部主动投案现象突出。在16 名部门正职投案干部中，8 名为地方检察院检察长，3名为地方法院院长，司法机关官员主动投案现象显著。地方党委的12 名副职中，7 名为党委副书记或党委常委兼政法委书记。除了检察院、法院，公安系统领导干部主动投案也较多。从工作经历看，121 名主动投案干部中54 名有政法系统工作经历。与纪检监察、组织、宣传、统战以及经济管理、社会管理等部门相比，政法口的领导干部主动投案现象更加突出。

第四，地区规模差异显著。不同地方主动投案人数呈现出明显差异。在31个省级单位（不包含港澳台）以及中央层级中，主动投案最多的为云南省，达22 人，其次为河南省，达19 人，两省之和基本占据样本总量的1/3。云南省委原书记秦光荣主动投案，河南省人大常委会党组副书记、副主任王铁主动投案对云南、河南的官员主动投案形成明显的带动效应。相对较多的省份包括河北11 人、浙江10人、黑龙江7 人、内蒙古7 人，其余省级单位及中央层级干部投案人数在5人及以下。主动投案现象与地方反腐形势、地方政治生态高度关联，主动投案具有显著的带动效应。

第五，廉洁问题严重，多种违纪事实并存。从可查证的各级纪委监委公布的61 名主动投案官员的审查调查通报来看，投案官员违纪违法现象突出，尤其是违反廉洁纪律的达59人，占比96.7%；涉嫌受贿犯罪的有52 人，占比85.2%。可见，廉洁问题是主动投案官员的共性问题。除此之外，违反组织纪律的也较多，有52 人。违反中央八项规定、违反政治纪律、违反工作纪律、违反生活纪律的问题官员分别有40人、33人、26人、20人，有着相对较高的比例。而违反群众纪律、涉嫌贪污犯罪、涉嫌滥用职权罪的问题官员较少，分别有8 人、3 人、2 人。涉嫌其他犯罪的也极少，罪名包括行贿罪、利用影响力受贿罪、徇私枉法罪、徇私舞弊罪，各有1—2例。从整体来看，绝大多数主动投案官员存在着明显的廉洁问题以及其他多种违纪问题并存。

二、官员主动投案的三重逻辑：实践、制度与价值

主动投案是问题官员主动向组织说明问题，接受随之而来的惩罚，并且认可这一选择。从这一判断来看，主动投案包含着三个关键要素：问题呈现、相应惩罚、自我认可。从上述主动投案现象看，主动投案并非简单的投案官员数急剧增长，而是特定类型的官员主动投案居多。那么这些特定类型的官员在主动投案三个要素上是否具有其特殊性，进而影响了问题官员投案与否的选择？本研究认为，主动投案虽是问题官员个体选择，却是在国家反腐制度环境下的结果，深受国家反腐败实践的影响。主动投案官员的年龄、职位、部门、地区、问题的特征具有鲜明的指向性，与问题暴露风险、惩罚强度、政治觉醒三个因素高度关联。主动投案现象的发生学解释需要在近年国家反腐败的实践逻辑中理解，在官员所处制度环境中理解，其背后也蕴含着一套腐败官员惩治的中国逻辑。在此思路下，本研究提出，官员主动投案是三重逻辑交织影响的结果，即国家腐败发现能力与问题官员暴露风险的实践逻辑、腐败惩罚弹性机制与问题官员理性计算的制度逻辑、国家政治教化功能与问题官员政治觉醒的价值逻辑。在此假设下，本研究将从制度变革、典型案例等方面加以论证。

（一）国家腐败发现能力与问题官员暴露风险的实践逻辑

腐败之所以被称为“政治之癌”，在于腐败具有的天然破坏性。无论一个机构或一项政策的目标是什么，腐败都能导致目标无法实现。世界各国面临着不同程度的腐败问题，腐败成为横亘在实现全球可持续发展道路上的一道亟待逾越的障碍。而从中国发展进程看，实现国家治理体系和治理能力现代化是当下中国发展的根本议题，而腐败治理能力和腐败治理体系是其重要内容。反腐败斗争是中国国家治理面临的一个迫切需要解决的议题。2012年10月，党的十八大报告中提出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。十八大以来，党中央发起了全面从严治党、全面从严治吏的持续性高压反腐。到2017 年10 月，党的十九大报告再次鲜明地指出，腐败是我们党面临的最大威胁。可见，尽管经历了十八大以来党中央领导下的强力反腐，中国的腐败问题依然严重。

尽管自2012年十八大以来高压反腐持续不断，但主动投案潮现象却是2018年以后的事情，其中最为关键的变革是2018 年国家纪检监察体制改革。对于反腐败而言，最为基础的首先是腐败发现能力。增强国家腐败发现能力，使腐败无处遁形，是国家反腐实践的必然选择。国家腐败发现能力越强，官员越可能主动交代问题。监督系数是问题暴露的变量。在中国现行体制下，与地方正职相比，地方副职的问题更容易暴露。与不受监督的官员相比，受到监督的官员更容易暴露问题。不论是纪委，还是监委，首要职责都是监督，在此基础上才能执纪、问责和调查、处置。2018年，国家纪检监察体制改革以来，国家从两个方面增强自身腐败发现能力，使问题官员的暴露机率增大，推动主动投案潮成为可能。

第一，推动纪检监察机构改革，实现对公权力监督的“人员-过程”全覆盖。在2018年党和国家机构改革之前，体制内对公职人员的监督权力分散在党的纪律检查机关、政府行政监察机关、检察院职务犯罪侦查与预防部门，存在着权力分散的“内部多元主义”［1］问题，导致监督人员有漏洞、监督主体权威不对称、事后监督为主的问题，大大削弱了国家的腐败发现能力。为此，2018 年《深化党和国家机构改革方案》中提出组建国家监察委员会，并且同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。新的国家监察机构在职能上，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，实现权力集中、机构合一，加之党的纪律检查机关对党员干部的监督，增强了组织权威和组织的腐败发现能力。新的纪检监察机构实现了对人员和过程的全覆盖。首先，监察体制改革将原本狭窄的行政监察变为广义的国家监察，《监察法》的监察对象从行政部门公职人员扩大为所有行使公权力的人员。六类监察对象中第一类为“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”。监察委员会成为与行政机关、检察机关、审判机关同级的，由人大产生、向人大负责的国家机关，改变了以往行政监察部门无法对人大、政协、法院、检察院等机关公职人员监督的局面。正是这一改变，使得国家监察机关对原本无力监督的人大、政协、检察院、法院等机关的公职人员有了合法的监督权力。除了人员覆盖增强监督可及性外，过程覆盖也改变了以往事后监督的局面，使得纪委监委全面参与到需要监督的事项之中，提高了组织问题发现能力。

第二，改革权力监督方式，以巡视监督、派驻监督等方式提升监督的专业性和权威性。随着纪委监委机构改革，监督方式也发生了显著变化，其中尤为突出的是巡视、派驻监督的作用。巡视监督是上级党委对下级党委的政治体检，巡视监督内容涉及广泛。巡视组可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。不仅如此，巡视监督把自上而下的组织监督和自下而上的民主监督结合起来，进驻前公布巡视对象，多方面收集问题线索；进驻后公开信箱邮箱和举报电话，接待群众来访；巡视结束后公开反馈意见和被巡视党组织整改情况，体现出党内监督的严肃性和主动接受群众监督的自觉性。巡视监督是党内监督和群众监督相结合的有效方式，极大提升了上级党委、纪委的腐败发现能力，也对问题官员起到极大的震慑作用。例如，浙江绍兴市政协原副主席陈建设2004 年退休，15 年后也即2019 年2 月主动投案。据其表述，由于2018年年底浙江省委巡视组对绍兴巡视，自感组织已掌握了自己的违纪违法事实，难逃党纪国法的追究。同时，逃往国外的路走不通，不如主动向组织交代，坦白从宽，争取从轻处理。像陈建设这种在巡视组入驻之后主动投案的官员并不在少数，显示出巡视监督的震慑能力和问题发现能力。

与巡视利剑同样具有威慑力的是派驻监督。纪检监察体制改革后，改变了以往部门内设纪检监察组的做法，通过派驻的方式代替内部监督，实质上变以往虚弱的同级监督为权威的上级监督。不仅是对行政部门派驻，也包括向人大、政协、法院、检察院等机关的派驻监督。派驻监督方式增强了纪检监察的权威性、独立性，既有着“派”的权威，又有着“驻”的优势。“派”的权威解决了不敢监督的问题，是权力结构的重要调整。“驻”的优势解决了如何有效获取信息的问题，为有效监督打下了基础。

机构改革和方式改革，使原本未纳入纪检监察范围的公职人员被纳入监督范围，且更具威慑力、权威性和独立性，提高了国家腐败发现能力，使原本监督薄弱的副职领导、政法官员、部门正副职官员以及非领导职务官员问题暴露的机率日益显著，这也是为何这些群体的领导官员更倾向于主动投案的基本逻辑。但是既然官员自身暴露风险加大，为何选择主动投案而非掩盖事实？这里就涉及主动投案的第二个因素，即惩罚机制。

（二）腐败惩罚弹性机制与问题官员理性计算的制度逻辑

如果说“法网恢恢、疏而不漏”展现了国家的腐败发现能力，“坦白从宽、抗拒从严”的惩罚原则则是国家腐败惩罚弹性机制的生动体现。腐败惩罚弹性机制影响着问题官员理性计算，进而影响着问题官员主动投案与否。当腐败惩罚具有弹性或收缩性，问题官员具有争取从宽的空间时，其则可能会主动交代问题。而当腐败惩罚不具收缩性时，其主动投案与消极抵抗所受惩罚力度一样，问题官员没有争取从宽的空间，很难会自我暴露，相反会积极掩盖腐败事实，逃避惩罚。腐败惩罚弹性机制的确立受到腐败原因认定和腐败惩罚根据的影响。

从腐败原因认定看，国家确立起实践导向的人性观，为腐败解释留下了讨论空间。马克思主义者坚持唯物史观，对于人性主张历史的认识。腐败并不是性格使然，而是社会环境与个人选择的结果。人性是由历史决定的各种社会关系的总和。在这一认识观指导下，国家主张辩证看待腐败官员的错误。如习近平总书记所言：“分析这些年来查处的典型腐败案件，都有一个量变到质变、小节到大错的过程。如果在刚发现问题时组织就及时拉一把，一些干部也不至于在错误的道路上越滑越远。”［2］这种实践导向的人性观强调从社会环境的角度思考官员腐败问题，使得对官员的惩罚要考虑多重原因。

从腐败惩罚根据看，存在三种不同惩罚合法性解释：一是功利论或效益论，以惩罚的效果为考量基础，威慑、教育、改造、感化都是功利主义的论证；二是报应论，惩罚的目的不是增进社会福祉，而应当是正义的体现，惩罚与本身的罪责相适应；三是功利论与报应论相结合的混合理论，也称并合主义，将责任报应与预防目的结合起来说明刑罚的正当化根据。“惩前毖后、治病救人”属于混合理论，既强调对犯罪人员的应有惩罚，也强调惩罚所产生的包括震慑、改造、教化等效果。在这种惩罚合法性根据下，刑罚相适应就成了一个具有不确定性的议题，需要考虑具体案件的构成及其运作背景。

腐败原因认定和腐败惩罚根据使腐败惩罚弹性机制成为可能。这种弹性机制也与国家反腐实践要求相一致。在反腐败压力下，为提升反腐败能力和司法效率，国家近年出台并完善了一系列更具伸缩性和弹性的腐败惩罚的党纪国法，并完善了腐败惩罚弹性机制的保障机制，为问题官员主动投案提供了理性计算的激励。

首先，自首、坦白、立功是刑法量刑中从宽惩罚的固有情节。对于自首的犯罪分子，刑法原本就规定可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。对于坦白而言，犯罪嫌疑人虽不具有自首情节，但是如实供述自己罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。犯罪分子有立功表现的，原则上应当从宽处罚。除了国法，2018 年出台的《中国共产党纪律处分条例》第三章“纪律处分运用规则”对纪律处分的从轻或减轻、从重或加重处分的情形也有清晰的规定，其主旨在于鼓励问题党员主动交代问题、配合审查工作、积极检举、主动挽回损失等类似刑法中的自首、坦白、立功等情形，以争取党纪上的从宽处分。

国家纪检监察体制改革后，对官员腐败的调查职能由隶属于检察院的反贪局转到纪委监委，对自首等从宽情形的认定工作也主要由纪委监委展开，当然，是否构成自首等情形仍归属法院判决权力。2018年颁布的《监察法》规定，涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，并具有下述两种情形，经监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议：（1）包括自动投案、真诚悔罪悔过；积极配合、如实供述；积极退赃，减少损失；重大立功表现，涉及国家重大利益等情节。（2）揭发有关人员职务违法犯罪行为，查证属实，或者提供重要线索的，有助于调查其他案件。《监察法》延续了《刑法》中从宽的情形和规定。但并非主动投案就能获得纪委监委的从宽处罚建议，也如刑法中的规定。对此，四川省纪委副书记、省监委副主任张乾华提出：“监察机关提出从宽处罚建议，应在坚持以事实为根据、以法律为准绳基础上，综合评估被调查人的犯罪事实、性质、情节和认罪悔罪态度及表现，涉案人员态度和对调查工作发挥的作用，充分考虑从宽处罚建议是否有利于彰显‘惩前毖后、治病救人’精神，是否有利于案件的顺利查办，是否有利于提高反腐败工作效率等因素，审慎稳妥提出建议。”［3］可见，从宽与否并不遵循形式主义的规定，相反，具有实用主义的显著特点。

认罪认罚从宽制度亦是腐败惩罚弹性机制的体现之一，于2018年写进新的《刑事诉讼法》。《刑事诉讼法》第十五条规定，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。《刑事诉讼法》对认罪认罚从宽的要求、程序、例外情况等做了详细规定。2019 年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》规定，对犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情节，同时认罪认罚的，应当在法定刑幅度内给予相对更大的从宽幅度。认罪认罚从宽制度成为刑事诉讼法内法定的腐败惩罚弹性机制，为腐败分子提供了又一重激励。需要强调的是，认罪认罚从宽制度与《监察法》规定的主动认罪认罚并不同，两者法律根据、认定机关、司法效力皆有差异。

国家腐败惩罚弹性机制给予问题官员提供了投案激励。问题官员的理性计算表现于，在暴露风险日益增强下主动投案争取从宽处理，构成量刑上的工具理性。自首、立功、积极退赃、认罪悔罪等量刑上的从宽情节以及认罪认罚程序上的从宽情节，使主动投案的问题官员谋求宽大处理成为可能。以最具代表性的艾文礼案来说，其受贿金额达6400余万元，被判刑8 年，罚金300 万人民币。根据《刑法》规定，论罪应对其判处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。之所以从宽判刑，因其具有三处从宽处罚情节：主动投案，如实供述自己罪行的自首情节；真实悔罪、积极退赃；认罪认罚。对艾文礼案件审判后，审判长强调，自首属实体性规范，认罪认罚从宽处罚系程序性规范。前者主要出于节约国家司法成本，让司法机关及时有效地实现惩罚犯罪、保护人民的刑法目的而设立。后者则是进入刑事诉讼程序后行为人对司法机关、监察机关评价行为的认可态度。同时适用两项从宽处罚制度符合法律规定，不属于重复评价。在本研究涉及案例中只查到公布的12 名主动投案官员的判决资料，全部符合自首情节，其中全部12 名认罪认罚、10名具有积极退赃情节、4名获得了依法从轻处罚、10名获得了依法减轻处罚。

腐败惩罚弹性机制的保障机制同样重要。纪检监察体制改革为腐败惩罚弹性机制有效运作提供了运作环境。在改革之前，对党员的纪律审查和行政官员的行政监察，尤其是对非行政系统官员依赖于党纪审查，采取“双规”的措施。但是“双规”不仅存在非法证据等问题，也存在弹性惩罚涉及要素的认定问题。正如廉政专家陆群所指出的，“双规”对象如果最终被追究刑事责任，被判刑了，他被纪检监察机关限制自由的时间是不能够折抵刑期的，对当事人实际上也不公平。另外，在“双规”期间立功、自首等表现，到了法庭也很难被认定。纪检监察体制改革以“留置”取代了“双规”，理顺了刑期、自首、立功等问题。这种制度改进为腐败惩罚弹性激励机制提供了更制度化、更具稳定性的吸引力和保障。

（三）国家政治教化功能与问题官员政治觉醒的价值逻辑

问题官员理性计算是在既定的暴露风险下的理性选择，展现出官员工具理性的一面。有研究认为，主动投案是犯罪主体在面临惩罚和从轻处罚的机会时，权衡利弊后做出的理性选择，而不是某种道德和社会规范驱动的结果。在肯定工具理性的同时，我们是否应该简单拒绝思考道德或者政治忠诚等价值的作用呢？如果仅从量刑长短计算来看，为何许多贪官畏罪自杀而不选择主动投案？这恰恰说明必须引入价值理性在对官员主动投案行动中的理解，而这也是理性选择理论忽略了的重要方面。如福柯所指出的，“不存在独立自主、无处不在的普遍形式的主体，正相反，主体是在被支配中建立起来的。当然是建立在一系列的特定文化氛围中的规则、样式和建构的基础之上”［4］。那么主动投案官员身处何种文化氛围，又是如何影响其投案选择呢？

基于主动投案资料分析，本文认为，国家政治教化和官员政治觉醒是影响问题官员主动投案的价值维度。现代政治生活中的教化深刻影响着公职人员的政治忠诚和组织信任，但也常常可以看到“台上高调反腐，台下大肆腐败”的“双面人”。腐败惩罚弹性机制对问题官员具有普适性，但每个官员的忠诚度、信任度不同，由此影响着问题官员对国家腐败发现能力以及国家从宽真实性的判断。如果政治忠诚度高，在问题暴露风险加大的背景下，问题官员将会主动交代问题，积极退赃，不与组织对抗，以争取宽大处理，其忠诚背后是信任党和国家。相反，如果政治忠诚度低，则会积极转移赃款赃物、销毁证据、订立攻守同盟等，其忠诚的并非党和国家，而是小圈子、小山头。同样政治忠诚也会影响着问题官员对腐败惩罚弹性机制的计算，造成“假投案、真算计”。例如，对甘肃平凉市委原常委、市政府原常务副市长黄继宗的审查调查指出，其“藐视党纪国法，工于心计，迫于形势搞假投案刺探虚实，交代问题避重就轻，处心积虑对抗组织审查调查，企图蒙混过关”。这种典型的假投案，被认为是“对组织不忠诚、不老实”，本质上是缺乏政治忠诚。

在本轮主动投案潮中，检察系统主动投案现象突出，但也有检察官员在问题暴露风险增大的背景下并未主动投案，而是抱着侥幸心理毁灭证据。重庆市巫山县检察院原党组书记、检察长牟国清在其忏悔书中交代，“从我的关系人被留置到我接受审查调查，这48天我终日惶惶不安，亦产生过主动投案的念头，但是侥幸心理占了上风，最终让自己错失了自我拯救的机会”，“执迷不悟，天真地认为凭自己多年的侦查经验可以对抗组织的审查调查。我转移涉案物品，多次与他人串供、订立攻守同盟”［5］。可以看到，所谓侥幸心理实质上是对国家反腐能力缺少正确认知，而串供等行为更显示出对党和国家的不忠诚。这种政治忠诚上的问题导致在问题暴露风险增大背景下，依然拒绝主动投案。

政治忠诚并非非理性行为，相反忠诚是行为人对组织环境及个体行动预期思考的结果。问题官员的政治忠诚和组织信任也为其带来两层价值理性上的意义。其一，主动投案包含着个体心灵解放的价值理性。从个体心灵解放来看，在持续深入的反腐败震慑下，尤其是身边人或相关人被调查，问题干部普遍存在“十分害怕，担心问题暴露，经常夜不能寐，寝食难安”的现象。对主动投案而言，不能仅仅从工具理性考量惩罚的可能性及惩罚强度，而忽略了个体所承受的心灵压力。主动投案对问题官员来说，也可以构成一种个体解放。其二，对主动投案行为的正面认定也具有一定道义感召力。对问题官员的感召不是仅仅体现在从宽从轻的政策上，还体现在组织上对主动投案行为的认可上。在对问题官员的通报和报道中可以看出，对主动投案行为报以“迷途知返就是自我救赎”“迷途知返是正道”，将主动投案视为问题官员对组织的“信任”。与之相反则是问题官员顽固不化。这种道义感召又被各类警示教育会、以案促改会、民主生活会等反复宣讲，成为一股隐形的反腐力量，在腐败风险暴露危机和弹性惩戒激励机制的背景下发挥出实际的作用。

三、官员主动投案中的反腐经验与改进对策

（一）实用理性反腐进路及其功能

李泽厚曾言，实用理性是中华民族维护自己生存的一种精神和方法。对于被视为“亡党亡国”的腐败难题治理，我们也能发现中国实用理性的反腐进路。但李泽厚的实用理性是从文化心理结构出发，更多是文化研究，而非社会科学研究。主动投案现象正展示了新时代中国实用理性指导下的反腐进路，具体体现在三个方面。

第一，从实践问题出发，确立反腐进路。腐败是全球现象，并且没有统一的反腐模式，需要从腐败现实中思考反腐败改革。主动投案现象的发生是改革中国原来分散、薄弱的反腐败体制的结果，其中基础是提升国家腐败发现能力，尤其是对具有一定领导职务、原本又处于监察盲区或薄弱监督下的人员。同时，腐败惩罚弹性机制在考虑量刑一致的基础上，提供了从宽的激励机制，适应了当前反腐败“结合效率与公正、目的与形式相统一”的实际需要。这一激励机制将目的刑论与报应刑论结合起来，并没有严格遵循形式主义的司法理念，而肯定实用主义理念的反腐意义。在腐败发现能力和惩罚弹性机制基础上，国家进一步发挥政治教化的功能。主动投案现象显示出中国从实际出发，试图构建并推进不敢腐、不能腐、不想腐的三位一体的反腐格局。

第二，在主动投案处理过程中，推进反腐败制度化及法治化。实用理性从实际问题出发，具有高度的自主性，但并非没有原则的自主，相反在程序、制度上有着严格的理性要求，推动着中国反腐败过程走向制度化和法治化。从主动投案能否被认定为自首的程序、标准、证据要求即可看出，多个机关之间既互相协同，也存在相互制约。机关内部同样有一套系统的流程安排和权限分配。程序正义是监察体制改革的重点，在组织变革过程中推动程序建立，保证了过程正义，避免投案变成投机。

第三，主动投案揭示出在严肃惩处问题干部基础上，反腐败亦追求效率、效益、有效性上的综合效果。其中，效率指向查案办案的高效，使犯罪分子尽早接受法律的惩罚；效益指向附加的教化、震慑、预防等功能；有效性指向哈贝马斯概念意义中的带有价值规范的成效，体现在反腐对政权合法性、政治认同等方面的功能。中国反腐进路在目的上奉行追求综合效益最大化的实用主义，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。

主动投案现象从异常到正常，显示了中国反腐败的制度改革和基本模式，也带来显著的政治效果，为腐败治理提供了一套高效、灵活、公正的中国经验。首先，实用理性反腐进路有助于高效减轻腐败存量，肃清地方政治生态。实用理性指导下的反腐进路提升了腐败治理能力，有力减少了地方腐败存量。同时，官员主动投案的激励机制也提升了反腐的效率。其次，推动中国法治化建设。腐败本身是对法治的践踏，反腐败正是对此的有力纠正。实用理性的反腐进路强调反腐过程的制度化和法治化，推动形成中国特色的法治国家建设。再次，实用理性反腐进路契合了社会心态，提升了政权合法性。以实用理性的反腐进路推动反腐败受到社会的关注和赞许，提升了反腐工作的认可度和合法性。

（二）实用理性反腐进路的改进对策

主动投案从异常现象到今天成为潮流，是国家反腐败权力格局调整的结果。实用理性在议题设置、形式调整上的能动性，反映了国家权力主导发展进程的本质特征。在发挥其政治功能时，实用理性反腐进路也存在着权力失衡以及由此带来的司法正义、社会监督等方面的风险，需要从权力格局调整的维度优化相关制度设计。

第一，从中央与地方关系看，要平衡中央政策指导性与地方执行自主性的关系，避免公共政策对法律治理的过度干扰，脱离了实用理性对实事求是的要求。每一起案件都有着其特殊性，因此，是否适用、如何适用从宽政策依赖于地方办案人员的理性判断。在推动国家反腐战略时，应尊重地方自主性，否则容易因工具理性的指标治理造成司法过程的扭曲，有违司法正义的要求。最高人民检察院在总结认罪认罚从宽制度时提出，认罪认罚从宽制度全面实施之初，检察办案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的问题。以至于2019 年1 月，检察环节认罪认罚从宽制度适用率只有20.9%，2019 年6 月仍只有39%。在最高人民检察院持续督导下，2019 年12 月检察机关办理刑事案件流程及罪名适用认罪认罚从宽制度的比例已达83.1%。在数字增长的同时，也存在“因认罪认罚而降低证据要求和证明标准”“片面追求适用率，迁就犯罪嫌疑人或辩护律师，影响案件公正处理”“量刑建议协商机制不健全”等问题。中国实用理性对过程上的理性要求，不同于美式的自由裁量权依赖于法官、检察官、警察等人员，后者可能造成严重的“轻罪重罚”的问题，而中国依赖于中央对地方的规范与制约，但也存在违背实事求是精神的“一刀切”“形式主义”等风险。与此同时，尊重地方自主性也要强化对地方自由裁量权的监督，两者并不矛盾。没有权力监督，实际上是一方拥有过度的自由裁量权，是实质非理性。最高人民法院司法改革领导小组办公室编写的《〈最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见〉读本》也指出认罪认罚从宽制度在实体上存在着“司法奖励规则过于弹性，自首、坦白、被告人认罪等认罪种类，以及退脏退赔等认罚种类，都是从宽处罚情节，是否从宽以及从宽的具体尺度，均由法官自由裁量，缺乏从宽幅度的层级性和阶梯型”的问题。在给予地方自主权的同时，也可能带来自主权的滥用，需要加强外部的制约和监督。

第二，从国家与社会关系看，需要提高腐败惩戒过程的公开性和透明度，以此增强政治运作过程的合法性。对腐败施加惩罚是刑罚报应论的基本要求。现代刑罚报应思想要求国家对犯罪处罚的公正性必须得到社会公认；刑罚必须以责任的存在为前提，以其轻重为刑度的衡量标准；刑罚的判决对于受刑人及社会大众，均应有“报应正义”的感受。由此观之，刑罚正义的社会参与必不可少，构成刑罚合法性的根基。但目前对主动投案问题官员的调查公开性和透明度存在明显不足。主动投案自然并不代表一定存在违法违纪行为，一定会受到党纪国法的惩罚，但为何对有些主动投案官员未给予惩罚是需要向社会公示或说明的，这也是社会监督的基本要求。也有一些主动投案官员被调查后存在诸多问题，惩罚结果引起社会“处罚力度是否过轻”的质疑，这种质疑在网络世界并不鲜见，也需要积极回应。增强主动投案处理的透明度是增强党纪国法的权威性和合法性的有效举措。目前在主动投案的过程中，社会更多是扮演“观众”的角色，进一步提高社会的监督层次、监督深度和监督效度是推动反腐败不可回避的问题。这就需要加强信息公开，建立起便于社会监督的制度环境。

第三，从机关与机关关系看，职责分工使监察机关与检察机关、审判机关不仅要协同，也要相互制约。监察体制改革改变了检察院对腐败官员自查、自侦、自诉模式，而形成了监察机关调查、检察机关起诉、审判机关审判的新的分工、制约格局，也带来了纪委监委、检察院、法院的衔接机制，尤其是前两者的衔接机制。一种观点认为“纪委监委是政治机关，不是司法机关，既要惩处极少数不收敛不收手严重违纪甚至涉嫌犯罪的‘坏人’，但更多的是帮助教育‘好人’少犯错误或者是改正已有错误、以后不再犯错误，管住大多数”［6］。但是，这种观点过于强调纪委监委在党纪、政纪处分上的定位，而忽略了监察体制改革后形成的集党纪调查、政纪调查与刑事调查于一身的纪委监委单轨调查体制。监察机关的职务犯罪调查具有刑事诉讼法上犯罪侦查之法律效果，属于刑事诉讼之发动，构成人民检察院制约监察委员会的法律依据和基础。检察机关有义务在审查犯罪事实、证据、犯罪性质和罪名等方面对监委形成制约，对监察机关立案与否进行监督。尤其是对于一部分主动投案官员经调查并未移送检察院，只给予相应的党纪处分、政务处分的案件，更要发挥检察监督的作用。

第四，从监察机关与被调查人关系看，要保护被调查人合法权利。实用理性指导下的反腐进路要防止过度强调包括预防、震慑等在内的目的刑论。报应刑可以防止对目的的过度追求，因而可以保障犯罪人的合法权利。监察体制改革之后，改变了原本分散的反腐机构，纪委监委反腐能力显著提升，但纪委监委集纪律、政务、刑事调查于一体的单轨调查体制，使本来具有侦查性质的刑事调查，既不受刑事诉讼法的约束，也难以为被调查人提供最低限度的程序保障以及犯罪嫌疑人所享有的诉讼权利，尤其是获得律师辩护的权利。这也是官员监督从分散到集中的模式转型出现的新问题，不能因为其所带来的优势而忽视其中蕴藏的风险。

注释：

①数据源自中央纪委书记赵乐际在十九届中纪委三次全会、十九届中纪委四次全会、十九届中纪委五次全会上的报告。