压力型体制的压力路径与正反馈机制研究

2022-03-03陈婧

领导科学论坛 2022年2期

摘要：长期以来，压力型体制被视为应对行政体制运转难题的一种治理模式，上级政府以层层加压的方式促使下级政府完成任务，造成了基层压力过大的现象。在中央提出“基层减负”口号后，为何依旧难改地方政策执行的压力强化局面？文章从历史路径、经济路径、组织路径三个维度进行分析，研究发现，三种路径共同构成压力型体制的压力来源，压力来源为正反馈机制的形成提供制度基础，正反馈机制在执行层面具备“压力有效”的实际效用，从而保障了压力型体制的运转。

关键词：压力型体制；正反馈机制；政策压力；政策执行

作者简介：陈婧，福建师范大学公共管理学院（福建福州350007）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0129-04

一、问题的提出

压力型体制是指上级政府将需要完成的行政任务转化为数字指标的形式，层层传递给下级政府，并且以某种形式进行考核。随着我国社会转型和市场经济的快速发展，社会组织与公民个人对政府治理提出更高要求，国家治理面临新一轮挑战，某种程度上使压力型体制得到强化。

2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》），明确提出将2019年作为“基层减负年”，要求严格控制层层发文、层层开会，着力解决文山会海反弹回潮的问题；加强计划管理和监督实施，着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题。多地积极采取措施，解决文山会海、过度留痕等问题，基层负担开始减轻。但有些地方仍然存在“假减负”“以会议落实文件”“以文件落实文件”的问题[1]，基层面临“上面千根线，下面一根针”的现实情况仍未得到较好解决，因此有必要对压力型体制的压力来源进行深入研究。

组织学派认为，政治发展进程是政治系统内的行动者把控现有资源，自主作出符合现状的解决方案的综合生成[2]174。压力来源于系统内正式权力的施加，出于维护核心权威的需要，各级政府对政策压力进行调控，使之成为有力的政策工具。值得指出的是，一种政治现象的形成和变化需要在一段长期的时间内进行分析。可以认为，一旦建立了正反馈机制，通过不断累积正反馈效应，经过特定路径的循环反复之后，最终形成自我强化的周期[3]21

二、压力型体制的压力路径形成

作为一个人口众多、幅员辽阔的超大型国家，中国政府高度重视对风险危机的应对能力，因此，需要有效的制度安排维护治理格局的总体稳定，在这一过程中，压力路径得以构建。笔者从历史、经济、组织三方面阐释压力型体制的压力来源。

（一）历史路径：压力来自皇权的权威性

从历史发展来看，压力的产生以及存在是为了维护国家政治制度的权威。政治压力来源于皇权对官僚机构的强制施压，这在中国漫长的历史发展中有迹可循。

王毓铨先生对中国皇权政体的运行曾作出这样的描述：以皇帝为权力核心，以一个庞大的官僚机构为统治机器，在严格的等级制度上，它极力保持一种人为的平衡[4]374。中国的封建统治时期，“天下事无大小皆决于上”[5]39，皇权的至高性有赖于庞大且复杂的官僚体系的执行来体现。皇权对官僚体系的政策执行压力主要体现在两个方面。一方面，皇权通过常规机制向官僚施压以达到控制作用。隋唐以来，中央政府设置了吏、礼、兵、刑、户、工六部分管国家事务，以中央常设机构的形式对地方事务进行统筹。在微观社会治理层面，“里治”经历了里长官任制、里长职役制和里治官僚化三个阶段，使古代社区治理呈现“皇权控里、绅权辅里、民治于里”的结构，皇权借助绅权来实现中央对地方的控制，由此否定了“皇权不下县”这一说法[6]。由此可见，封建帝制时期，皇权已经全方位渗透到地方各级代理人，皇权高度控制官僚的政治前途，掌握基层社会的发展。在这种条件下，常规管理机制的建立和完善成为皇权政体统治国家的必然要求。另一方面，皇权还通过人格化或运动式的管理方式，突破等级制对官僚直接施压。君主制是一种工具，也是一种制度，是以社会中的“事件”为原料推动制度内部各种关系的运行，君主制的内在机制对这些“事件”进行加工，使他们转换为权力和地位[7]288-289。君主与官僚政府结构之间的复杂关系，很大程度上是通过官僚们参与的“事件”得到界定的，是否顶得住“民间事件”的压力并成功化解社会危机，成为考验官僚能否向上请功的关键要素。一般而言，事件是否启动依据其社会影响的大小，关乎百姓安危的事件，地方官僚会直接向君主请示并寻求帮助，君主同样需要具体的机会来强调其对官僚的支配。

长期以来，由这两种不同的管理机制建立起来的皇权专制，统摄起封建政治系统的制度网络，并逐渐形成路徑依赖，对官僚体系形成巨大的掣肘压力。

（二）经济路径：压力来自社会转型的推动力

改革开放以来，中国经济实现快速增长，创造出一系列“中国奇迹”。同时，经济社会转型的巨大压力也导致各级政府追逐经济赶超的局面。

党的十八大确定了全面深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用。20世纪80年代之后，中国经济发展面临事实上的双重转型压力，即从计划经济体制转向市场经济体制，从传统的农业社会转向工业社会[8]2。一方面，中国经济并没有完全摒弃高度集中的计划经济体制遗留下来的不适应现代经济发展的落后部分；另一方面，中国在现代化进程中已开始显露后现代化的弊端，如环境污染、产能过剩等等。因此，将体制转型作为当前阶段的关键矛盾，把推进改革放在实现整体国家战略的优先位置是必然的，其中首要的便是加速深化“放管服”改革，进一步简政放权，大力放开束缚地方政府的手脚，给地方政府处理行政事务的自主性。

在这种前提下，市场竞争与官场竞争的相互嵌入注定其中[9]，市场经济的剧烈变动导致政府行为的非理性化。很长一段时间以来，受上级政府和同级政府经济压力的推动，对经济数字的追求成为行政官员政治竞争的重要考核标准，成功者才有机会得到上级政府的青睐，进而获得政治晋升的机会。换言之，行政官员在地区产业发展的贡献价值，某种程度上相当于其在政治竞争中的晋升名次。举个例子，官员在对外介绍属地发展状况和程度时，经常以地区GDP、人均GDP等数值和排名来代表政绩。这意味着市场逻辑与官场逻辑密不可分，行政官员要想加入政治竞争的“游戏圈”，需要凭借经济领域的卓越贡献作为“入场券”。这种来自经济方面的压力同时也意味着官员在经济追赶过程中为了政绩可能会利用手中的权力进行与组织制度相悖的非理性化行动。

（三）组织路径：压力来自现代科层制的结构性

压力型体制是在现代化和市场化压力下形成的，是以赶超为目标的计划经济中的动员体制的延伸，是中国经济转轨过程中的产物[10]35。科层制是承载这一体制运行的显著制度。

自我强化机制可使政治结果变得“黏性”或持续。韦伯提出，官僚制组织具有“理性化”特征，对组织施以可预见性的概念界定和标准化的手段，能使科层组织理性化变得可能。权力来自组织的合法性，为组织所设定，而附着在权力要素上的压力却并不符合科层组织设计的初衷，反而作为非理性要素参与组织成员的互动之中，这一要素在组织的长期运行中逐渐与组织结构交融形成特定机制，具有极大的黏性特征，进而加速促进并巩固组织的结构化。

事实上，正是压力要素联结了科层组织。中国的压力型体制建立在科层制基础之上，保留了组织的层级架构，通过行政发包的分配方式完成任务。为了保证行政发包能够进行下去，需要对行政官员进行高强度激励，这种强激励作用于官员追求政绩的结果导向之中，结果导向导致的竞争压力刺激官员超额完成行政任务，一步步走向整体内卷的竞争格局。不仅如此，在中央与地方权力划分问题上，朱光磊认为，当前的认识水平和制度框架决定中国形成“每一级政府都管理所有的事情”，共同构成五级政府之间“职责同构”加“条块分割”的格局，与西方传统的科层制有极大区别[11]206。在中国，一个行政单位通常同时隶属于属地政府和职能部门，接受属地政府政策指令的同时，还必须承受来自职能部门的监督和委托，由此构成了双重权威的科层运转结构。在此基础之上，将政绩结果作为考核标准，最终形成“职责同构”的政府职责体系。反观科层制，明确的等级制、高度专业化、规则性强，是一种合理性与合法性相兼容的治理模式。换言之，超大型的国家规模使中国各组织结构之间的关联更为复杂，维系组织的整体性运转需要考虑更多复杂情况。

三、压力型体制的正反馈机制的形成

上述三种路径共同构成压力型体制的压力来源，来源的确定为正反馈机制的形成提供制度基础，这种正反馈机制在执行层面具备“压力有效”的实际效用，在运行上呈现制度合法性与组织稳定性的矛盾特征。

（一）“压力有效”的构成

有学者指出，政策执行具有波动起伏的特征，当政策压力过大时，地方政府会开启运动式治理模式对症下药[12]。而高度吸引领导注意力的政策，也会因为执行过程中压力的波动和不确定性，导致政策落地时出现与理论预设相悖的情形[13]。换言之，压力波动成为影响政策执行成效的重要因素，而压力的形成路径又要求政策执行必须有效。因此在一定程度上，压力型体制内压力与执行形成了“压力越大，执行效用越大”的关系。如在压力型体制下，由于基层政府治理资源有限，上级组织强调的中心工作、党政同责等会成为政策执行的重点。可以认为，“压力有效”对于政策有序执行意义重大。

在制度层面，构成“压力有效”的两大要素主要是激励机制与问责机制，“压力有效”的程度受激励机制与问责机制之间张力的影响。就激励机制而言，地方行政官员存在不同的政策执行态度。一种是处于晋升锦标赛[14]轨道的行政官员，普遍追求超额完成各项指标，加速了同级别官员的内卷化；另一种是面临晋升天花板的行政官员，逐渐从增长锦标赛的“求胜”心态过渡到治理竞赛的“求稳”心态[15]，只希望在竞赛中达标免责。就问责机制而言，问责源于政策失败引发的不可控的系统性风险。换言之，只要没有发生重大系统性风险，科层组织则不会轻易启动问责机制。当问责风险加大时，地方政府也会倾向于通过选择性问责来补漏。

（二）“压力有效”的逻辑

当前，地方政府处于应对上级制度安排、维护管辖区域稳定的组织情境，进而衍生出行为的制度合法性与组织稳定性的矛盾。实践表明，压力成为贯穿两者的重要工具，压力不仅为制度合法性提供保障，又符合维护组织稳定的现实需求，从而为压力正反馈机制提供动力来源。

一方面，压力是制度合法性的有效保障。制度合法性是指组织行为符合并得到组织内部制度规范肯定（包含正式制度与非正式制度）。正式制度对政策执行起到约束规范作用，从制度上严格规定各级政府的职能以及各级官员的行政事务范畴，要求属地政府运用官方赋予的正式治理资源，按照程序在管辖区内有效完成中央和上级政府下达的政策指令，具有强压力特性。非正式制度作为正式制度的补充，为打破僵化的科层制提供可能，是在行政官员人际关系网络的推动下发展起来的，具有弱压力特性。总体上看，这两种制度的有效运行依赖压力的推动，压力贯穿于制度制定到政策执行，维系着压力型体制的有序运行。

另一方面，压力是组织稳定的现实需求。组织稳定是指属地政府需要维护中央权威，维护管辖区域政治稳定。首先，属地政府要维护中央政府的核心权威，遵循中央政府对属地政府的领导和要求，以此保障全国一盘棋这一整体战略的实现。其次，地区稳定是整体稳定的首要前提，属地政府作为在地的政府机构，维护所管辖地区的社会和谐稳定、经济稳步发展是应有之义，也是属地政府的组织责任。但是，由于中央与地方存在信息不对称问题，中央政府的决策出于具体情境原因有时会导致政策对象的非适用性，行政官员一味追求政绩也会导致地区不稳定因素产生。这些因素同样会给区域治理带来压力。

因此，基于“压力有效”逻辑，压力在三种路径的基础上反过来成为制约政治系统内行动者的条件，最终塑造压力型体制的制度铁笼，促使行动者遵循同一规则，压力型体制的正反馈机制由此得以构建，这种正向表现使压力要素在行政发包过程中形成“只增不减”的特征。

综上所述，從历史路径来看，封建帝国时期的管理手段在治理超大型国家时仍然有效，压力的适度调控被视为保障核心权威稳定的重要手段。从经济路径来看，对压力型体制的需求是经济发展转轨压力的表现，必须依赖政治系统内压力型体制的运转才能有力应对现代社会复杂多变的环境。从组织路径来看，中国特有的压力型体制纵向上增强了各层级政府间的联结，对促进行政组织结构化起到至关重要的作用。由此，压力型体制的压力路径与其正反馈效应共同建构起压力型体制的组织场域。张静将这种在压力型体制背景下的政策执行反应称之为“反应性治理”，这种反应性治理的特点是，各级决策者的决定作用较大，他们根据面临的社会问题作出反应，在稳固政权的考量下加强掌控，同时根据社会需要不断调整有效的办法[16]254。

未来的国家治理需要进一步关注压力型体制背后的运转难题，及时疏通政策执行的梗阻，以此完善和优化制度安排，推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献：

[1]新华社.基层减负成效初显落实到位仍需发力[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/27/cont ent_5403842.htm.

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