我国环境政策执行困境研究

李佳维

摘 要：环境政策执行的困境不仅来源于与经济发展之间的矛盾，也与政策本身、政策执行机构以及环境政策工具的选择息息相关。而环境政策的执行离不开公众的参与，进一步加强信息公开制度和民间环保组织建设、拓宽公众参与形式成为完善环境政策执行的新途径。

关键词：环境政策；政策执行；困境；公众参与

我国是一个资源总量十分丰富的国家，但由于针对工业化和城镇化建设需要的资源开发，加之庞大的人口基数，造成了资源相对短缺、环境容量不足的局面。针对这一具体国情，中国政府确立了可持续发展战略，相继出台了一系列环境政策，旨在遏制日益严重的环境污染问题，回应民众日益增长的环保呼声。然而一波又一波的环境污染事件暴露出我国的环境保护还依然面临着严峻的形势。2007年经济合作与发展组织的副秘书长阿马诺就曾深刻的指出，导致中国环境问题得不到有效改善的重要原因，是“政府机构执行力度偏软”。目前我国已经建立了相对完善的环境保护体系——各级政府均有环境保护部门、环境保护的法律、政策，但由于环保部门对政策理解偏差、执行不力等因素，使得环境保护政策所构建的环保目标并不能被很好的达成，环境政策的执行困境已经成为严重制约落实可持续发展战略目标的障碍。在这样的背景下，分析造成我国环境政策执行困境的原因并提供相应的解决措施具有十分重要的意义。

一、环境政策执行的影响因素

公共政策执行是指政策操作者通过建立组织机构，运用各种政策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、试验、实施、协调与监控等各种行动，将已合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策既定目标的动态过程。从政策执行的定义来看，政策执行的影响因素大致可以分为政策执行机构、政策方案、政策工具等几个方面。

（一）环境政策执行机构的影响

首先，政策执行机构存在自身的利益追求。根据公共选择理论，政府机构和工作人员作为理性经济人在执行环保政策时往往带有自身的利益追求。我国的环境政策执行体系十分“立体”，各级环保部门除了执行本级政府的环境政策之外，还要执行上级政府的环境政策，而源自于各级政府之间的不同利益追求使得一项环境政策无法满足各利益主体的需要，尤其是环境政策在某种程度上“限制”了地方的工业发展。因此，地方政府出于维护当地经济发展和自身政绩等利益的需要，往往在执行不符合自身利益的环境政策时采取敷衍或选择性执行的态度，阻碍环境政策的执行。

其次环境执法力度远远不够。长期以来形成的“重经济，轻环境”、“先污染后治理”的错误观念根深蒂固，各级政府、环保执法部门没有从根本上认识到环境保护的重要性，导致在工作中有法不依、执法不严、违法不究的情况时有发生。此外，环保部门人员缺失、自身素质缺乏也使得环境执法活动停滞不前，严重影响了和制约了环境保护事业的发展。

（二）环境政策方案自身的影响

政策方案通过政策执行来实现其意义和价值，而政策执行以政策方案为基础和根据。政策方案在很大程度上决定了政策执行过程，决定了政策能否取得预期的成果。因此，政策方案本身要注重科学性、稳定性和配套性。

环境问题事关公众的身心健康和基本权益，因此在制定环境政策时，首先要考虑的就是政策的科学性。环境政策的制定必须针对当时当地存在的客观问题，政策所包含的各项内容也必须符合客观事物的发展规律。如果政策与客观情况不相匹配，政策的执行也就失去了实践基础。比如我国一些库区环境保护政策忽视了库区居民自身生产、生活的需要，强制性的退耕还林，但又无法为居民提供其它生产、生活的途径，使得环境政策得不到目标群体的支持，因此环境政策必然无法顺利的实行。其次，要注重环境政策的稳定性。环境保护是一个长期的过程，短期内的成果不明显，甚至有时候会影响当地的工业发展。在这种情况下，通过科学的程序、方法制定出来的环境政策一定要坚定不移的执行下去，如果环境政策朝令夕改、频繁变动，目标群体就会对政府不信任甚至产生抵触情绪，造成政策执行困难。另外，环境政策由具体的单项政策组成，每一个单项政策并不是孤立存在的，单项政策之间存在着密切的联系，只有通过具体政策的相互配合、协调，才能真正解决环境问题。

（三）环境政策工具的影响

政策工具是公共政策主体为了实现政策目标所能采取的各种方法、技术和手段的总称。目前我国的环境政策工具主要有三类：命令——控制性政策工具、经济性政策工具以及社会性政策工具。命令——控制性政策工具主要以国家权力为后盾，通过诸如污染物排放控制、排污许可证等制度来强制性的迫使污染排放主体严格按照规定进行活动。经济性政策工具主要以市场经济为基础，通过环境税、排污权交易等经济刺激方式，迫使相关行为主体将其行为产生的外部性结果内部化，以达到改善环境的目的。社会性政策工具则主要依靠公众和企业的自愿参与，通过政府对相关环境信息的公开，提升公众和企业的环保意识来自觉保护环境。

由于我国幅员辽阔，各地区之间的环境问题都有着当时当地的独特特点，再加上当前我国环境保护事业处于严峻形势的局面下，我国的环境规制工具还不能全面推广例如排污许可证、排污税等经济性政策工具。因此环境政策的选择应该重视本地区的具体情况，在适合本地区经济、社会等条件的基础上合理选择政策工具，落实可持续发展的战略。

二、 完善环境政策执行的新途径——公众参与

在环境问题日益严峻的形势下，依靠目前的环境执法力量很难覆盖所有的环境违法行为。因此，公众参与环境政策执行应运而生。公众参与环境政策执行是指在政策执行过程中吸收公众参与，举报污染行为，监督执法过程，提出环境保护建议和意见，而这也是公众享有知情权、参与权和监督权的重要体现。

目前，我国公众参与环境政策执行的形式主要有以下几个方面：

第一，环境信访。环境信访是指公民、企业法人或者其他社会组织通过写信、邮件、电话或者走访等形式，向各级环境保护部门反映环境保护情况，并提出建议、意见或者诉求，依法由环境保护部门处理的活动。

第二，听证会。听证制度是行政法的一项基本程序制度，是指环境行政机关在做出重大行政处罚决定前，在特定的时间和地点开展的让相关当事人、利益关系人与执行部门，对所要认定的违法事实及应适用的处罚依据进行举证、质询、陈述、辩论的法定程序。

第三，座谈会。座谈会作为听取公众意见的一种方式，相比听证会来说，更加简单和随意，是被很多政府部门经常采用的了解民意的方式。

第四，公众环保检查团。公众环保检查团是指公众协助环保执法人员开展环境执法活动，监督和纠正各种环境违法行为。公众环保检查团除了参加环保执法检查活动以外，还会参与企业为提升治污水平而开展的项目验收活动和环境污染违法行为听证等。

国内外环境政策施行的实践经验证明，仅仅通过政府和环保执法部门动用行政手段自上而下是远远不够的，必须要依靠公众参与才能真正推动环境保护。要实现公众参与环境保护真正的发展，必须从法律上解决公众参与的制度问题，进一步细化公众参与权利。首先要进一步完善环境信息公开制度建设，将环境保护情况和环境污染事件进行合理化的公布，通过公众舆论和公众监督的压力迫使环境污染主体改善治污条件，保护环境。其次要加强民间环保组织能力建设，充分发挥民间环保组织在环保事业方面的作用。积极引导民间环保组织加强自身建设、增强服务社会的能力。此外，还要注意创新公众参与形式，不断拓宽参与渠道，提升公众参与环保的积极性，将公众参与环保的热情转化成环境保护的推进力量，使环境执法更能体现民情、民意、民智，让环保理念更加深入人心。只有这样，环境政策才能真正得到高效的执行，环境污染才能真正的得到遏制。

（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）

参考文献：

[1] 王锡锌.公众参与和行政过程[M].中国民主法制出版社，2007年

[2] 潘岳.环境保护与公众参与[J].理论前沿，2004（13）

[3] 李侃如，李继龙.中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响[J].经济社会体制比较，2011（2）