党建引领城乡社区发展治理的生成逻辑与实践探析

摘要：党建引领城乡社区发展治理，是新时代中国基层治理的主线。小区治理是基层治理的“最后一百米”，其水平高低直接影响着人民群众的幸福感和获得感。崇州市深刻认识党建引领的生成逻辑，将“商住小区”作为微单元治理的类型之一，始终坚持“以人为本”理念，充分发掘利用大党建资源，以党员为纽带、以熟人为基点、以利他为目标，从政治引领、组织引领、能力引领、服务引领四个重点入手，既有效回应了小区治理的既有困境，也逐步摸索出一条党建引领小区治理的新路子。

关键词：党建引领；社区治理；逻辑；实践

作者简介：黄词捷，中共崇州市委党校科研科科长，讲师（四川崇州611230）。

中图分类号：D267.7文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0087-05

基层治理是国家治理的基石，城乡社区作为基层治理的重要实践场域，其治理水平的高低直接影响着国家的长治久安与经济社会的健康发展。党的十九大报告明确指出：要把基层党组织建设成为“宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展”的坚强战斗堡垒。党的十九届四中全会指出，必须坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这对新时代以党的建设贯穿基层治理全过程，引领基层治理方向、搭建基层治理平台、挖掘基层治理资源、保障基层治理运转等方面提出了更高要求。深入探索党建引领城乡社区发展治理路径，既是巩固基层党的执政根基的有效落实，也是对人民美好生活追求的生动回应。

一、党建引领城乡社区发展治理的生成逻辑

（一）理论逻辑：“党建引领”来源于对中国共产党先进性的深刻认识

中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征和最大优势。一方面，党的建设与基层治理具有价值目标的一致性。中国共产党以马克思主义为行动指南，始终坚持建立社会主义制度，是为了能“给所有的人提供健康而有益的工作，給所有的人提供充裕的物质生活和闲暇时间，给所有的人提供真正的充分的自由”[1]570的目标导向，从成立之日起就把“人民”二字写在自己的旗帜上。毛泽东指出：“我们共产党区别于任何政党的又一个显著的标志就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发。”[2]这与基层治理不断增强人民群众的幸福感、获得感、安全感的目标追求在内涵上是相通的，基层治理是党的建设的有效继承与延伸。另一方面，党的建设与基层治理在作用机制上具有效用耦合性。现代国家的基层治理需要通过强大的政党力量发挥思想引领和决策指引作用，充分发挥基层党组织的政治领导、思想引领和组织动员作用，着力增强基层党组织在群众中的凝聚力、影响力和号召力[3]。同时，党的建设又不能脱离基层治理的具体事务。中国国家治理体系在体制结构上是执政党与政府体系的“一体双轨”，在功能运行上是“政治”与“行政”的双轨一体[4]。共产党将执政意志植入政府，通过政府体系的全面融入，从而形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构[5]。通过纵向的自上而下管理赋能和自下而上服务增能，以及横向条块联动等资源整合，发挥社区党组织基层战斗堡垒作用，这一过程的最终落脚点在于有效处理群众诉求和社会矛盾，维护社会和谐，强化党的执政合法性[6]。

（二）历史逻辑：“党建引领”得益于中国共产党治国理政的历史经验启示

党的十九大明确基层党组织不仅要宣传党的主张、贯彻党的决定、团结动员群众、推动改革发展，还要领导基层治理。党的十九大通过的《中国共产党章程》第三十三条明确规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”[7]这是以中国共产党历年治国理政实践经验总结为基础的。中国共产党领导下的土地革命、妇女解放和发展、宗教制度改革、树立新型社会风尚等社会革命和社会建设运动，打破了中国几千年来的男权中心家庭结构，使“一盘散沙”的群众组织起来，成功将党的基层组织嵌入基层社会[8]，同时，促进了社会发展进步。“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”的“枫桥经验”其本质特征就是以党建为引领、以人民为中心，推进自治、法治、德治相融合，提升基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，集中体现了基层治理的中国方式和中国方案[9]。2017年，北京市开始探索“街乡吹哨部门报到”模式，其核心要义就是在党的领导下，找准问题所在，通过权利下沉，整合行政资源、社会资源、党员资源等建立服务群众的快速响应机制，破解影响基层现代化“最后一公里”难题，形成共建共治共享的合力[10]。无论是上个世纪的“枫桥经验”，还是本世纪的“吹哨报到”北京模式，又或者是“清河模式”“北仓模式”“天津模式”，等等，都是党建引领基层治理的成功典范。这些地方的组织重构、吸纳整合、改革赋权、机制创新、队伍建设等实践探索，展现了在党建引领下“以人为本”基层治理所取得的显著成效，为新时代有序推进基层治理提供了有益的参考借鉴。

（三）现实逻辑：“党建引领”有利于中国共产党对社会转型问题的实践回应

社会治理的重点在基层，难点也在基层。推进党建引领基层治理，是破解基层社会治理困境的必然要求。传统的基层治理模式已经无法契合现代社会城市问题不断增加、人民诉求不断多元化的基层现实，甚至阻碍了城市化进程[11]。首先，从党的建设自身来看，基层党组织弱化。尤其是农村基层党组软弱涣散现象严重，干部能力与担当不够，个别基层党员的不作为、乱作为削弱了党的公信力。其次，从利益需求层面来看，多元化特征凸显。当前中国个体化社会发展趋势明显，不同群体对于美好生活的向往要求各不相同，在城镇化建设与“互联网+”模式的深度融合中，人们通过互联网平台发表诉求，容易被不理解现实情况的人误传，产生不良的舆论效应。再次，从基层治理体系建设来看，部分基层组织发育不健全，官僚化趋势明显，基层工作越来越脱离群众。同时，群众直接参与管理基层事务的空间不大、渠道不畅，部分群众的正常呼声得不到倾听、正当利益得不到维护，因此而产生的信访举报、集访上访等也给社会和谐稳定带来严重隐患[9]。因此，中国共产党必须坚持以人民为中心的政治立场，顺应社会发展新趋势，重建“再嵌入”、再组织的体制机制，以党建引领社会发展与治理，用组织的力量让社会有序，用平台的力量让社会充满活力，构建社会和谐治理大格局。

二、党建引领城乡社区发展治理的样本实践

崇州市作为成都市的郊区新城，是一个自古就有“蜀中之蜀、蜀门重镇”美誉的县级市，面积1090平方公里，常住人口67万。近年来在市、县两级党委序列设立的城乡社区发展治理委员会的领导下，以居民满意度为评判标准，以“推试点、见成效、广实施”为基本路径，建立城乡社区微单元治理中的基础、治理、发展等3类标准；完善微党建、微组织、微环境、微平台、微服务、微创造等6大要素；覆盖商住小区、老旧院落、安置小区、场镇街区、川西林盘等5种类型；构建城乡社区微单元分类治理的“365”工作模式，全面营造社区微单元治理场景。

T商住小区位于崇州主城区边缘，毗邻工业园区。共有居民900余户，商铺100余间，居住人口3000余人。约有50%居民为“掌上明珠”“全友”等企业外来务工家庭，其中随迁老人约600余人。在社区党委的引领下，充分发掘利用大党建资源，从政治引领、组织引领、能力引领、服务引领四个重点入手，将党的基层组织向小区延伸，把建强基层党组织作为推进工作的重要手段，建立健全党建引领下“社区党委+物业+社工+小区党支部”的沟通协调机制，有效提升了党建工作水平和党组织在群众中的影响力，进一步增强了居民自我服务、自我管理、自我监督的意识，初步形成了人人参与、人人共享的小区治理格局，变治理“断点”为“接点”，变“无序”为“有序”，变“不治”为“自治”。

（一）“三亮一讲”抓党员，发挥政治引领作用

在社区发展治理实践中，发挥党的政治引领作用，就是要增强基层社会治理的方向感和内聚力，在价值追求、前进道路等方面为其提供科学指南。党员是党组织的细胞，党在群众中的威信，是建立在对党员先进思想的认可、从严作风的钦佩、为民行动的感动等基础之上的。T商住小区紧绷“思想建党”这根弦，以增强党员自身身份意识为起点，组织党员开展“三亮一讲”活动，着力推动小区文化建设。在提升党员党性修养，增强党的感召力和向心力，营造风清气正、睦邻友好的社区发展氛围的同时，有效解决了随迁老人闲暇无处用、情感无归宿、社区无认同的难题。一是亮身份。结合“党员双报到”，开展“党员找支部、支部找党员”行动，重点摸清小区党员基本情况，建立党员档案，并在楼栋宣传栏处张贴党员身份信息。目前在册登记党员达30余人，以退休职工为主。二是亮职责。根据党员所在行业单位、个人职业特征特长来确定相关职责，并确定党群互动结对共建户，进行台账管理。三是亮承诺。组织党员签署党员服务志愿书、廉洁承诺书等。四是讲党课。把理想信念教育、红色党史故事、先进人物事迹、社会主义核心价值观等纳入小区党课中，并组织党员在每月固定党日结合小区治理主题轮流讲党课，与时俱进开展常态化理论和思想教育，提升业主的道德修养，目前累计讲授党课近30堂，覆盖2000余人次。

（二）“一体两翼”建支部，发挥组织引领作用

组织引领建立在增强组织力的基础上，而组织力的增强源于组织体系的重构和体制机制的创新。2020年1月5日，中共中央颁布的《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》，标志着基层党的建设实现了“党员在哪里，支部就建在哪里”的组织建设全覆盖，党建引领基层社会治理进入发展的创新时代。

按照成都市構建市（县）—镇街—村社—院落林盘四级党组织联动体系建设的要求，T商住小区在社区支持下，启动党员安“家”计划，探索形成以属地村（社区）党委为主体，以小区党支部、物业党支部为两翼的党建组织架构。引导流动党员将党组织关系转到小区党支部，设楼栋党小组，民主推选群众威望高的党员担任支部委员或党小组长，严格落实“三会一课”、主题党日、民主生活会、民主评议党员、谈心谈话、述职评议考核等制度。将小区业主和物业公司两个原本对立的主体，以党建资源为纽带，共同纳入社区党委的统一管理。小区党群驿站设置法律咨询岗和矛盾化解站，向业主提供法律咨询20次，调解矛盾纠纷3起。引导物业公司以“支部”为协商共治的突破口，为高效处理小区发展治理事务形成利益共同体提供支撑。

（三）“一培一商”优机制，发挥能力引领作用

多元共治是城乡社区发展治理的核心要义，要求在党的统一领导下培育、吸纳不同利益主体的有效资源，在民主协商、法治遵循之下构建治理网络，促成合作行动。健全基层党组织领导的居民自治机制是有效提升治理能力的关键一环。

T商住小区在党组织的引领下，把培养自组织和完善民主协商机制作为工作重点，解决“想参与”“能参与”“善参与”的问题。一是增强多元利益主体的“主人翁”意识，培育自治组织。通过“新绘毛桥”儿童社区地图绘制活动、社区迎新春主题文化活动等，搜集社区资源和需求，发掘社区能人，根据趣缘等组建自组织。让每一位小区的居民或业主都能找到“集体”，在“集体”中发声、受益。目前小区内成立了党员志愿服务队、手工兴趣队等自组织5个，常态化开展公益行动和外出参访学习活动。二是搭建民主协商平台，引导民主协商实践，监督协商结果落实。在明确民主协商内容的基础上，组织实施民主协商过程，建立完善协商议事清单制度，探索“小区党支部+社工党支部+物业党支部+居民代表”的工作联席会议制度，推动公共事务的共商共议共管共享。设置党员值日岗，搜集梳理居民问题诉求形成动态台账。利用“长廊夜话”约谈、“社区一家亲”微信群、QQ群征求意见、商讨解决小区治理中业主反映的重难点问题。

（四）“四法四态”促发展，发挥服务引领作用

科学发展为有效治理提供物质基础和动力支撑，有效治理为科学发展创造良好环境和机制保障。基层党组织应把服务作为自觉追求和基本职责，既要及时解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，也要着眼于社区长远发展。

T商住小区党支部遵循《成都市城乡社区发展治理总体规划（2018-2035年）》提出的打造服务、文化、生态、空间、产业、共治、智慧七大场景建设要求，创新了倾听群众呼声、体察群众情绪、回应群众诉求、实办群众事务的“听察应办”四步工作法，把形态、业态、生态、文态四态要素充分融进为民服务的实践中去。让各个支部的每一个党员成为宣传教育者、服务组织者、资源链接者、心理疏导者和发展推动者。一是美化小区形态。发挥支部红色引擎作用，邀请规划师引导居民规划治理公共空间，打造小区景观小品和生态菜园，划定卫生清洁责任区，组织公共设施维护认领。二是丰富小区业态。协商建立商铺租金指导价制度，将收集起来的市场需求反馈给商铺业主，为业态的差异化发展提供参考。三是保护小区生态。设立党员流动值日岗，选拔文明劝导员，链接社会市场主体加强小区废弃物品的回收利用。四是营造小区文化氛围。加强阵地建设，搭建文化活动平台，打造“志愿者服务站”“邻里互助中心”“党员活动室”，为党群活动提供公共活动空间，通过亲子互动等活动促进互识共融、互利共享。

通过一年多的努力，T商住小区共建共治共享的治理理念深入人心。走访中居民表示，“‘家’的氛围越来越浓，家人间的情感也越来越浓。不仅小区空间得到了合理利用，高空抛物、公共设施损毁、电瓶车乱停乱放等突出问题得到了解决，而且大家都能通过合理的渠道找到合适的人去反映问题、解决问题，矛盾少了，业主之间关系更融洽了。”

三、党建引领城乡社区发展治理的思考

城乡社区发展治理的核心是人，必须始终坚持“以人为本”的思想理念。成功的样本实践生动地诠释和证明了党建引领城乡社区发展治理，将其政治优势、制度优势、组织优势转化为治理优势，必须以建强组织为基础，充分发挥“党员”在各个小区、院落、自组织团体的示范引领、资源整合、能力培育和文化浸润作用。深化党建引领城乡社区治理，以人民群众的需求为导向，借助智慧化手段，以高品质发展服务为重点，是进一步激发治理共同体合力的必由之路。

（一）以“党员”为纽带，串联多元治理主体资源

以“党员”为纽带，串联起同一空间地域内多元化利益诉求和碎片化资源。尤其是商住小区，要充分发挥物业党支部党员的作用。一是积极发挥党员“传声筒”作用，将党的主张和政策及时有效地传达到各个领域，同时将不同的利益诉求搜集上报，为有效回应不同主体需求，增强“党”的影响力和号召力提供支撑。二是积极发挥党员“警卫兵”作用，借鉴运用“批评与自我批评”等党内民主方法，组织开展小区发展治理“寻诊问药”，着力发展治理的长远目标，避免落入“竭泽而渔”陷阱。三是积极发挥党员的“领头羊”作用，党员用行动激发其他潜在参与主体变“看客”为“帮手”，挖掘社（小）区人力、物力、财力等资源，为多元治理主体筹志、筹资、筹力，共建、共治、共享提供支撑。

（二）以“熟人”为基点，搭建互信互助自治网络

以商住小区为代表的城市社区需要重返熟人社会从而生成群体认同、培育共同追求。搭建互信互助行动网络，是实现小区自治的前提。一要搭建“互识”交流平台，让多元主体有机会走出家门、走出铺面相互认识、相互了解，形成“家人”初印象。二要建立“互信”协商机制，培育民主协商能力，让多元主体遵照互信的原则，表达意见、协商沟通、化解矛盾，消除隔阂。三是促成“互助”行动网络，让居民在相互帮扶中你来我往、情感升温，为谋求共同利益达成共识、形成合力。

（三）以“利他”為目标，打造全域全天服务场景

党建引领城乡社区发展治理力求打造高品质社区，在高标准的公共服务场景中“民有所求、即有所应”。一要全要素发展。既要满足人民群众在衣、食、住、行等物质层面的便捷、高效需求，也要提供差异化的“精神食粮”。鼓励社会企业入驻合作，承接养老、幼托、医药、健身等便民服务。二要全天候服务。打破时间限制，探索建立“社区微信”，增设一个全天候全时段的服务“窗口”，24小时专人在线“一网”揽尽社情民意，让群众办事不隔夜。三是全过程管理。借助大数据信息平台，探索智慧社区建设。梳理分析群众最关心、最直接、最迫切的发展治理需求，做好事前预防、事中跟进、事后反馈相互链接的动态管理。

参考文献

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责任编辑：周玉婷