工业用地出让政策在实施中的问题与建议——以内蒙古自治区中西部地区为例

■ 董璐璐/王 考/郝润梅/徐艳红

（1.内蒙古师范大学地理科学学院，呼和浩特 010010；2.内蒙古自治区土地调查规划院，呼和浩特 010010）

0 引言

有效的工业用地出让政策有利于提高工业用地利用率，缓解工业用地供求矛盾，为区域经济建设提供重要保障。工业用地招拍挂出让政策实施以来，有效促进了工业用地出让市场的健康发展，但问题也逐渐显现，如工业用地利用效率低、用地周期长而企业生命周期短之间存在矛盾等。因此，对工业用地出让政策展开深入研究进而探寻改革完善路径，具有现实意义。

从2014年起，国家相继出台相关政策，引导工业用地创新出让方式，多地通过实践探索出浙江省温岭市的“先租后让”[1]、广西壮族自治区的弹性出让管理办法[2]等模式。许多学者对工业用地出让政策进行了研究。王孟年等人研究探讨了差别化工业用地供应制度构建问题[3]；盖涛认为，要通过合理制定工业用地出让年期和推广多样化的工业用地出让方式，来解决工业用地出让年期缺乏调控和出让方式较单一的问题[4]；李炎埔对适应河南省实际的各弹性出让模式下的年期及出让金进行了研究[5]；刘盼盼通过分析弹性出让模式的优劣，发现租让结合的工业用地出让方式更适合企业发展[6]；杨少敏等人将低效用地划分为4种类型，并从产业发展、利用强度、经济效益、民生设施等方面进行判定与识别[7]；骆虹莅提出要进行工业用地全生命周期管理[8]；刘芳认为，建设用地批后监管中存在缺乏系统有效的政策体系，以及未履行合同、用地延期开竣工等问题[9]。

内蒙古自治区中西部地区作为老工业区和新型能源化工产业分布较为集中的地区，在积极寻求工业用地出让政策创新时同样面临着诸多问题。本研究基于实地调研，分析了研究区工业用地出让政策实施中存在的问题与原因提出相关改革完善建议，以期为区域工业用地集约利用程度和工业产能的提高提供参考。

1 研究区工业产业基本概况

内蒙古自治区中西部地区包括阿拉善盟、乌海市、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、包头市、呼和浩特市6个盟市。该区域集中了盐化工、煤化工、精细化工、农畜产品加工、金属冶炼加工、生物制药、节能环保、云计算、新材料、新能源、装备制造、食品、乳产品，煤焦化工、氯碱化工等57种产业，各级各类工业园区达41个，规模以上工业企业数量达1688家。

研究区2019年生产总值为10832.23亿元，其中工业总产值为4013.69亿元，工业总产值占地区生产总值的37.05%。阿拉善盟、乌海市、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、包头市、呼和浩特市2019年生产总值依次为295.31亿元、550.95亿元、875.01亿元、3605.03亿元、2714.47亿元、2791.46亿元，工业总产值依次为136.42亿元、316.57亿元、230.43亿元、1901.45亿元、815.48亿元、613.34亿元。其中工业总产值占地区生产总值的比例最低的是呼和浩特市，为21.97%，研究区其他盟市该比例均高于26%，最高可达57%。由此可见，工业总产值占内蒙古自治区中西部地区生产总值的比例较大，工业用地对该地区的经济发展具有十分重要的作用。

2 实地调研与数据整理

2.1 调研方案设计

调研主要围绕以下4个问题展开：①目前国有建设用地出让制度存在哪些问题和不足；②目前已经出台哪些关于土地资源节约集约利用、低效用地盘活利用、工业用地弹性年期出让等方面的政策，有哪些典型案例；③已经出台的关于工业用地退出、土地续期使用等方面的政策措施；④工业用地出让制度改革的监管措施。调研流程如图1所示。

图1 调研流程

2.2 调研数据整理

实地调研主要选取包头国家稀土高新技术产业开发区、巴彦淖尔经济开发区、阿拉善策克口岸3个工业用地集中的工业园区。调研方式为与政府和企业围绕工业用地出让政策与实施主题进行座谈和问卷调查。实地调研选取了研究区内具有典型性的不同类型企业。调研共收到3份政府调研问卷和座谈总结，以及25份企业调研问卷。通过调研发现，3个工业园区都在积极探索国有建设用地出让制度改革与完善：包头国家稀土高新技术产业开发区积极探索标准化厂房租赁模式，巴彦淖尔经济开发区积极探索低效用地的再开发，阿拉善策克口岸积极探索工业用地租赁和弹性出让。对调研数据进行整理，形成如下调研成果（表1）。

表1 调研成果汇总

3 内蒙古自治区中西部地区工业用地出让存在的问题

3.1 工业用地出让方式单一，企业拿地压力大，亟待创新工业用地出让方式

汇总分析内蒙古自治区中西部地区2011—2020年工业用地出让方式（图2）发现，此期间95.47%的工业用地出让采取挂牌方式，其余出让方式有协议、租赁和拍卖。从研究区各盟市具体情况来看，6个盟市挂牌出让的工业用地占比均较高，最高可达98.43%，最低也达92.41%。原国土资源部发布实施的《全国工业用地出让最低价标准》明确工业用地必须采用招拍挂方式出让，该标准实施后研究区的工业用地出让基本通过挂牌方式进行。总体来看，内蒙古自治区中西部地区工业用地出让方式较单一，主要为挂牌出让，这种出让方式的特征是一次性收取土地出让金。在实地调研中，多家企业表示一次性缴纳土地出让金对于企业来说负担较大。尤其是高新技术企业，因其专业人员、技术等费用较高，购买土地的资金就会较少，高额的土地出让金会限制企业初期的发展。对此，包头国家稀土高新技术产业开发区探索了标准化厂房租赁模式，由政府建设集中连片的标准化厂房，企业以租赁的方式按年缴纳租赁费，解除了企业用地和建造成本压力，使其能及时投产。该模式在实践中还是比较成功的，但是这种模式投资回收期较长，会加重政府的财政负担。总体来看，内蒙古自治区中西部地区对创新工业用地出让方式进行了一些实践，但出让方式仍然不能满足多元用地需求。

图2 2011—2020年研究区6盟市工业用地出让方式占比

3.2 工业用地审批程序复杂、审批时间长，不利于企业有效开工建设

根据工业用地招拍挂政策，招拍挂程序从公告到公布出让结果至少需要40天才能完成。在招拍挂流程结束后，土地出让信息要在土地市场交易平台、公共资源交易平台及其他指定平台进行公示。在公共资源交易平台发布出让结果之前，还要对政府已审批的工业用地进行审核，而公共资源交易平台属于政府的职能部门，其功能是让信息公开透明，所以决定公示出让结果的程序可以适当简化。综合来看，工业用地审批程序复杂、审批时间长，这与企业缩短建设周期要求存在矛盾。受自然条件影响，内蒙古自治区中西部地区建设项目施工期较短，而工业用地审批程序复杂、审批时间长，不利于企业开工建设，也导致政府招商引资难度加大。

3.3 出让年期过长，不利于土地的集约节约利用

工业用地的最高出让年限为50年，这个规定实际只是限定了工业用地出让年期的上限，但在实践中，政府一般会按最高年限50年进行出让。根据内蒙古自治区中西部地区2011—2020年工业用地出让年期（图3）资料，91.41%的工业用地以50年为期限进行出让，8.59%的工业用地以小于50年为期限进行出让。除阿拉善盟外，研究区其余地区工业用地以50年为期出让的数量占工业用地出让总数的比例均较高，最高可达99.35%，最低也达87.14%。在阿拉善盟的弹性出让实践中，工业用地出让年期主要是15年、20年，但这两种出让年期的工业用地在该盟全部工业用地中所占比例仅分别为0.73%、5.80%。总体来看，内蒙古自治区中西部地区现行工业用地出让年期仍以最高出让年期为主。工业用地招拍挂政策的实施，在一定程度上促进了工业用地出让市场的有序发展，但随着建设用地不断扩张，工业用地效率低、土地供求矛盾严峻的问题逐渐显现。根据相关文献，我国企业集团的平均寿命为7～8年，中小企业的平均寿命为2.9年[10]，内蒙古自治区规模以下工业企业平均寿命为6.2年[11]。由此可见，内蒙古自治区中西部地区工业企业生命周期相比工业用地出让年限短。如果用地单位已经运营不下去，而土地还有较长的使用期，用地单位往往会抱有资产性的心理不愿轻易放弃土地使用权，这时新兴的工业项目落地只能使用新增建设用地，从而导致土地资源浪费。所以这种以最高出让年期出让工业用地的方式已不适应新的发展要求。

图3 2011—2020年研究区6盟市工业用地出让年期占比

3.4 依赖新增建设用地，现有低效建设用地盘活不够

根据内蒙古自治区中西部地区工业用地出让来源（图4）资料，2011—2020年该地区82.78%的工业用地来源于新增建设用地。其中，乌海市工业用地出让利用新增建设用地的比例相对较小，为58.62%；包头市、巴彦淖尔市的比例在77%以上；其他3个盟市比例均高于86%，最高可达到90.48%。综合来看，内蒙古自治区中西部地区工业用地出让的来源主要是新增建设用地。随着土地供需矛盾的加剧，依赖新增建设用地，不断进行建设用地扩张的路径是行不通的。如何在不依赖新增建设用地的前提下满足用地需求，积极盘活现有低效建设用地是一条可行路径。对此研究区域内也进行了一些有益探索，如巴彦淖尔经济开发区根据国家政策排查园区低效建设用地，对其中一宗企业低效用地进行回收后纳入平台进行重新出让。这一案例是低效工业用地盘活的有益实践，但实施过程中仍存在诸多问题，如对低效用地的界定未形成可推广应用的模式，政府与企业对低效用地的认定难以达成一致等。总体来看，由于对低效用地的认定没有形成规范，在界定低效用地方面仍存在问题。内蒙古自治区中西部地区现有低效建设用地挖潜不足，工业用地出让仍依赖新增建设用地，这样的发展路径是不可持续的。

图4 2011—2020年研究区6盟市工业用地出让来源占比

3.5 部门联动低效，批后监管不足

工业用地批后监管由两个部门负责。城乡建设部门对工业用地违法违规进行监管，自然资源管理部门主要对未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的情况进行纠正与处理。城乡建设部门和自然资源管理部门均要对建设单位按合同进行开发的情况进行监督检查，因此这两部门在工业用地批后监管上存在职责重叠，部门间职责不清，信息交流不畅，反而更易导致监管不足。在实地调查的25家企业中，有4家企业容积率不达标，均低于国家标准。总体来看，内蒙古自治区中西部地区在工业用地批后监管方面仍存在不足。

4 内蒙古自治区中西部地区工业用地出让制度改革与完善对策

4.1 简化工业用地审批程序，缩短审批时间

首先，随着互联网的应用，土地出让流程中的公告、挂牌、公示等均可在相关部门的互联网平台上进行，因此可以在保证供地程序公开、公平、公正的基础上，充分利用互联网加快平台建设，进行网上出让土地，缩短工业用地招拍挂时间。其次，简化工业用地审批程序。在保证出让过程公正透明的前提下，简化工业用地审批程序，如简化公共资源交易平台审查交易土地公示流程。公共资源交易中心本属于政府的职能部门，而且其设立的宗旨是确保土地出让的公开透明，所以可以简化其审批程序。最后，推进工业用地出让“一站式”窗口建设，集中统一办公，可以极大地缩短审批时间。

4.2 积极探索工业用地出让新模式在内蒙古自治区中西部地区的实施路径

目前，内蒙古自治区中西部只有小部分地区进行了工业用地出让新模式的探索。阿拉善盟策克口岸工业园区通过长期租赁方式供应工业用地，年期以15年和20年为主。此外还根据工业项目土地使用区域、占用地类和前期开发情况，工业用地出让价格按所在地土地等别相对应《全国工业用地最低价出让标准》的30%执行。包头国家稀土高新技术产业开发区建设标准化厂房，以租赁的方式供企业使用。研究区虽然已有一些实践，但在调研过程中政府对已进行的实践及创新出让方式提出了问题及担忧。主要是如何确定弹性出让及先租后让的年期、出让金，租赁期间企业如何施工建设和抵押贷款，以及在期满后或企业建设未达标的情况下如何处置已建的地上附着物等问题。此外企业也提出创新收取出让金的建议：企业在签订土地出让合同后先缴纳一定比例的土地出让金，依照规定办理登记，领取土地使用权证复印件，并限制复印件使用权限，剩余土地出让金可以延缓分期缴纳，待缴纳全部土地出让金后发放土地使用权证原件。这些问题及建议都需要结合内蒙古自治区中西部地区工业企业的发展情况进行实践探索。具体的实施建议：可以在不突破工业用地最高使用年限和出让金总额不低于所在地区土地等别相对应工业用地最低限价的70%这两条底线的基础上积极探索。

4.3 加快低效用地界定，盘活存量建设用地

首先，加快低效用地的认定。内蒙古自治区中西部地区应该结合区域具体用地情况，确定适合的低效用地认定标准，并形成规范。其次，完善低效用地退出机制。在识别低效用地之后，要逐步引导低效用地退出，为新的用地者腾退土地。最后，积极盘活存量建设用地，在安排供地时要优先选择存量建设用地。随着土地供求矛盾的加剧，供地时应当把关注的重点从新增建设用地转移到存量建设用地上。一味盲目地扩张建设用地，不仅是对宝贵土地资源的浪费，更是可持续发展的绊脚石。加之目前农村集体经营性建设用地入市的关口打开，如果建设用地盲目扩张，势必会对耕地保护造成威胁。因此，要加快低效用地认定，并积极盘活存量建设用地。通过对存量土地进行再利用，减少新增建设用地，从而缓解土地供求矛盾。

4.4 加快工业用地批后监管法律体系建设

首先，尽快补充完善工业用地批后监管具体实施细则，规范各部门的监察内容，厘清各部门监察职责，明确违规用地处置办法。在法律层面明确批后监管的具体过程，促进工业用地使用的规范化、法制化。其次，加强批后监管制度执行。重点跟踪企业对合同的履行情况，监察工业用地容积率、投资强度等是否达标，及时发现违反合同规定的行为并依法处罚、追究违约责任。可以构建“全年限”监管机制，使监察覆盖从工业用地审批、开工建设、生产发展到用地企业生命周期的全过程。工业用地批后监管，是防止出现低效用地、提高土地利用效率的重要手段，因此要加快工业用地批后监管法律体系建设。

5 结语

实践证明，现行工业用地出让模式已无法满足市场发展需求。通过对内蒙古自治区中西部地区工业用地出让情况的调研发现，当前工业用地出让主要存在以下问题：一是出让方式单一，不能满足多元用地者的需求；二是工业用地审批程序复杂、时间长，不利于企业开工建设；三是工业用地出让年期过长，不利用于土地集约利用；四是主要依赖新增建设用地，对现有低效建设用地盘活不足；五是部门联动低效，批后监管不足。基于以上问题提出相应对策：简化工业用地审批程序，缩短审批时间；积极探索工业用地出让新模式在内蒙古自治区中西部地区的实施路径；加快低效用地界定，盘活存量建设用地；加快工业用地批后监管法律体系建设。

本研究的目的是探索解决工业用地出让政策存在问题的思路，为内蒙古自治区中西部地区工业用地出让政策改革奠定研究基础。本研究虽未对改革创新的具体实施过程进行研究，但认为地方在探索创新工业用地出让政策时，必须要从地方实际出发，探索解决地方实际问题的新方法。建议国家出台工业用地出让政策时，要立足地方视角，制定切实可行的政策，并为不同地区的具体实施操作留有空间。