完善“三区三线”统筹划定规则制定机制的思考

■ 余星涤/赵行健/张艳彬

（1.自然资源部咨询研究中心，北京 100035；2.纽约大学城市科学与发展研究中心，美国 纽约 475001；3.浙江省国土整治中心，杭州 310007）

0 引言

“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[1]。“三区三线”统筹划定是涉及国土空间格局和重大利益调整的重大决策事项，建立完善其规则制定的决策机制非常重要。在2018年党和国家机构改革前，曾开展了省级空间规划“多规合一”试点，以及三条控制线分头划定的探索[2]，“三条控制线”划定形成了相对成熟的理论基础和方法，“三区”的空间内涵、空间落位等问题还需进一步研究和探索[3]。当前，根据构建统一的国土空间规划体系新要求，需要在新发展理念指导下，对原有理论、方法、规则进行衔接、扬弃、融合和重构，这本身就是一个统筹的决策过程。

“三区三线”统筹划定涉及错综复杂的新旧政策、法律法规、标准规范衔接问题，即使有联席会议、意见征询、调查研究等手段保障，但效果可能受到多种因素影响，如：联席会议的事前准备是否充分；会议的召集人、参加人、协调方式是否连贯、系统；议题设计和讨论是否紧紧围绕核心问题，是否真正解决了问题；是否每次讨论都能在前一次基础上进一步深入，并解决新问题，等等。本文在借鉴国内外立法和非立法规则制定经验的基础上，尝试建立一套相对稳定的全过程逻辑分析方法，尽可能减少规则衔接中的不确定性，完善“三区三线”统筹划定的决策机制，促进规则共识的构建。

1“三区三线”规则衔接涉及的常见问题

根据2019年以来的跟踪研究，“三区三线”划定规则衔接涉及的常见问题可分三个层次：

从“三区三线”整体看，主要有：制度方面，包括法律法规的衔接，新旧政策的衔接，原则性要求与差别化管控政策的衔接，历史遗留问题、过渡期问题的政策衔接等；时序方面，包括近期、中期、远期规划目标之间的衔接；规划之间的关系方面，包括与发展规划、专项规划空间布局的衔接[4]，以及五级三类规划之间目标、指标、坐标的衔接[5]；基础工作方面，包括数据、技术方法、调查口径的衔接，用地的自然属性和管理属性的衔接[6]，等等。

从“三线”衔接的层次看，主要有：永久基本农田与生态保护红线划定衔接；永久基本农田与城镇开发边界划定衔接；生态保护红线与城镇开发边界划定衔接；三条控制线划定与其他控制线衔接，等等。众多的控制线管理制度之间多有重叠，有核心和一般管控之分，又有国家、省级、市县多层级管理权限的差异[7]，还需要深化研究生态空间及其不同生态功能区的管制规则[8]，政策协调工作量巨大。

从单条控制线划定内部衔接的层次看，以生态保护红线为例，主要有：生态保护红线与自然保护地原有划定和管控规则的衔接；生态保护红线与除自然保护地外其他禁止开发区管控规则的衔接；自然保护地内部，动植物保护与历史人文景观保护原则性和差异性规则的衔接，等等。

以上问题在实践中往往环环相扣，牵一发而动全身。通过科学的方法、深入的文献梳理和调研论证，尽可能减少规则制定中的不确定性，增强其内外在一致性、协调性，具有重要现实意义。

2 提高规则制定质量与效率的现有经验

规则制定程序和方法因其法律效力而不同。对于立法活动，为健全国家立法制度，提高立法质量，我国颁布了《立法法》，并在《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》两个配套法规中，明确了立法项目征集和论证、公开征求意见、第三方起草或专家参与、重大利益调整论证咨询、立法后评估、防止违反上位法等制度，确保科学立法、民主立法、依法立法[9]，并建立了行政规范性文件备案制度。

以《上海市行政规范性文件管理规定》（沪府令17号）[10]为例，明确专业性、技术性较强的规范性文件，可吸收相关领域的专家参与起草工作，或委托相关领域专家、研究机构、其他社会组织起草；应对必要性和可行性进行研究，并对现状、问题和拟设定的主要政策、措施或者制度的合法性与合理性等内容进行调研论证；应当听取有关组织和行政管理相对人的意见。涉及内容专业性、技术性较强的，可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，各利益相关方存在重大分歧意见的，涉及重大公共利益，或者直接涉及管辖区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的，应当论证、听证或公开征求意见。对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。但该管理规定明确，规划类文件和专业技术标准类文件，不纳入规范性文件管理范围。

在标准化文件起草方面，我国制定了标准化工作的国家标准（GB/T1.2—2020），在《标准化工作导则第一部分：标准化文件的结构和起草规则》中，明确编制标准文件的目的是“通过规定清楚、准确和无歧义的条款，使得文件能够为未来技术发展提供框架，并被未参加文件编制的专业人员所理解且易于应用”；文件内容的表述应遵循一致性、协调性、易用性原则[11]，其中，协调性原则是指：“起草的文件与现行有效的文件之间宜相互协调，避免重复和不必要的差异。”。

从国外经验看，美国行政法将不适用告知与评论程序而制定的各种通知、意见、指南、政策声明等作为非立法性规则。它与立法性规则的区别主要体现在三个方面：无需立法机关授权；不存在新的权利或义务；不能拘束公众与法院。这样大大提高了非立法性规则的行政效率，但实践中非立法性规则在涉及个体的权利与义务，以及事实上的法律拘束力方面，与立法性规则的边界很难界定。因此，美国法学界一直在探索从注重实效的视角推动非立法规则的法制化：一方面，鼓励行政机关使用立法程序来颁布规则和政策；另一方面，发挥行政机关自我拘束的能力，通过引入成本收益分析、风险评估程序、公众参与技术等措施，增强规则制定的科学性[12]。

在建立《欧盟宪法条约》中，也提出要区分立法与非立法行为[13]。从2001年起，欧洲委员会提出要构建一个综合的影响评估（IA）流程，将其作为一个系统的战略方法，服务于公共政策制定的整个生命周期（开始、设计、立法、实施和审查），通过综合使用有效工具来改进决策过程，帮助提高立法和决策质量[14]。影响评估分为事前评估和事后评估，其中，事前评估的目的是确保给决策者提供所有相关信息和高质量的建议；事后评估着重于评估规则的有效性和适当性，找出弱点和缺项，为完善或修改政策法规提供依据。在事前评估中要充分考虑现有方案之外可能存在的替代方案；要进行监管影响评估，以结构化的方式提供政策制定中至关重要的信息；要评估各种政策选择的积极或负面影响，进行成本效益分析(CBA)，发现可能存在的风险，并与利益相关方协商，最大限度地发挥积极影响，从而有效地实现政策目标[15]。

关于事后评估，欧盟成员国和由委员会监管专家组成的高级咨询小组推荐运用经济合作组织制定的决策监管参考清单[16]，包括十项：是否正确定义了问题；政府行为是否合理；监管是否是最佳政策工具；监管是否有法律依据；采取这一行动的政府层级；监管的好处是否足以证明成本的合理性；监管成本和收益在社会群体之间的分配是否透明；法规是否清晰、一致、易于理解且可供用户使用；是否所有的利益相关方都有机会发表意见；如何通过激励措施和制度保障实现承诺。这些实施决策事后评价与监管的角度，对于科学规范决策和规则制定过程，也有借鉴意义。

此外，以增强集体决策科学合理性、降低沟通成本为目标的《罗伯特议事规则》，也在重视会议动议的事前准备、紧密围绕明确议题，避免空泛、缺乏建设性、有损效率的讨论方面，制定了相应的规则[17]。

总体来看，为提高立法性规则制定的质量，国内外普遍有一套完整的规则和程序，而对非立法性规则制定的要求相对简易。但一些重要的非立法性规则往往涉及个体的权利和义务，且具有事实上的法律拘束力，因此，非立法性规则制定效率与质量的平衡，越来越受到业界重视。

3“三区三线”划定规则衔接的全过程逻辑分析法

“三区三线”统筹划定规则，其表现形式或许只是一个过程性、技术性的内部工作指南，但实际承载了国土空间规划编制实施的基本法理和技术逻辑，涉及中央精神、国家战略的贯彻落实，涉及产业发展、民生保障的重大价值判断、利益调整，事关重大。为此本文探索通过对“三区三线”统筹划定规则制定的全过程逻辑分析，进一步减少规则制定中的不确定性，提高规则制定的质量和效率。现将全过程逻辑分析分为五个步骤：

第一步：找到“老大难”问题背后的“根问题”，形成问题清单，提高研讨和调研的质量。

在各类会议研讨和调研中，往往会存在问题雷同、泛泛而谈、无法深入的局面。为什么有些问题会成为“老大难”？有很大一部分原因，是前期观察分析不深入，导致或未找到真问题，或孤立地看问题，或未抓到问题症结所在。

以实地调研中地方提出的“一级水源保护地内永久基本农田是否划入生态保护红线”为例，通过相关新旧政策、技术指南、法律法规梳理分析发现，地方之所以在执行中感到困惑，是因为依据不同政策会得出不同结论（表1）。

表1 政策一致性分析

由此，通过“一级水源保护地内永久基本农田是否划入生态保护红线”这个表现在执行中的“显性问题”，找到其中存在的“隐性问题”或者说“根问题”“真问题”是：

(1)生态保护红线管控政策与各类自然保护地、禁止开发区原有的法律法规、政策规范之间的关系；

(2)由于自然保护地只是生态保护红线中的一部分，因此，需要明确红线内除自然保护地外，其他禁止开发区内的永久基本农田处置政策；

(3)划入生态保护红线的其他禁止开发区，是否还需要进一步界定核心区和一般控制区；

(4)如果出于对生态保护红线系统性、完整性的考虑，永久基本农田保留在一级水源地内，要与现行法律法规的管控要求进行衔接，包括理顺部门规章与上位法之间的关系。

如果调研和研讨前，能通过类似的资料分析梳理出一个明确的问题清单，聚焦议题，将大大提高调研和协调解决问题的质量。

第二步：形成不同轮次协商或论证会议之间的递进关系，提高协调效率。

规则的本质是共识。利益、价值与制度是影响社会共识的三个基本要素。其中，价值是权衡利益的尺度，是对重要性排序的基本判断，必然成为指导思想和基本原则的核心。制度是解决共性问题和个性问题的规则化共识，其中，解决共性问题的共识形成通则，解决个性问题的共识形成差别化管控规则。

针对以上分析要求，本文尝试设计一个n轮次的递进式研讨分析模型：将需要协调解决的问题分为价值判断、共性问题、个性问题三类；通过首轮、次轮、n轮次的协调，不断协商解决问题，其中，已解决的问题（用“Yes”表示,简写为“Y”）作为共识沉淀为规则，未解决的问题（用“No”表示,简写为“N”）留待下次，通过进一步的调研、协商再解决，最终形成“针对价值判断的共识形成指导性原则”“针对共性问题的共识形成通则”“针对个性问题的共识形成差别化管控规则”的逻辑架构（表2）。

表2 递进式研讨情况

第三步：分拆问题，明确责任主体，统分结合寻找解决路径。

利益结构越多元，价值越分化，制定规范的难度越大[18]。针对“三区三线”划定规则议题重大、利益结构多元、价值分化、规范难度大的特点，需要探索适应多元治理和权责利协调的方法机制[19],对原有规则进行整合、嵌接、重构和创新。

解决这类复杂问题，一是要在中性的立场上，建立一个各方都能接受的分析框架，统合和重构原有的规则体系；二是采取“总—分—总”的办法，先拆解问题，理顺相关问题之间的法理、技术、行政逻辑，明确解决不同类别问题的路径和主体责任；三是通过多方、多轮的论证、协商，并对拿不准的问题做进一步调研或试点，各个击破，最终再根据问题之间的底层逻辑进行统合，形成规则制定的初步成果。

例如，把“三区三线”划定实施面临的问题分为制度建设、组织实施、政策执行、典型矛盾冲突等类别，针对不同类型、不同层次的问题，分头寻找解决途径，避免压力过于集中，顾此失彼（表3）。

表3 主要问题分类解决情况

第四步：对于规则初步成果进行整体评估，准备政策解读和应对预案。

规则初步成果出来后，应对规则的系统性、完整性、协调性及实施预期影响进行评估。其中：

规则内部一致性评估是为了保证规则的系统性、完整性和逻辑严密性。评估重点包括：主要概念定义的内涵与外延，以及在整个规则内部应用的前后一致性；作为价值尺度的主要原则在整个规则内部应用的范围、尺度的前后一致性；通则的普适性；差异性政策与主要原则的一致性、与实际情况的契合性、不同区域差别化政策的宽严尺度把握等。

规则外部协调性评估是为了保证新规则与现行有效规则的连续性、协调性，以及实际操作的易用性。评估重点包括：在时间序列上，以坚决执行最新政策方向为前提，兼顾历史遗留问题、过渡期问题的政策连续性；在立体空间上，评估地上地下、陆海、跨区域、跨流域、跨资源门类之间的时空兼容性；在管理层级上，评估不同管理层级的权责对等性，等等。

规则实施的影响评估主要是为了预警由于重大利益格局调整带来的经济社会和生态环境风险。同时，考虑不同方案实施需要配套的政策及财政支持。特别是针对其中拿不准但关系重大的规则条文，可以采用对不同实施方案进行比选的方式帮助决策（表4）。

表4 实施方案效益及风险比选

通过方案比选，特别是运用成本收益分析法，评估不同方案选择的正面和负面影响，可以预警方案实施中的风险，为决策提供更充分有效的依据。同时，制定包括政策解读、配套措施等在内的政策执行及风险防范预案。

第五步：进行规则制定全过程的资料汇编和整理，作为决策和修改完善的依据。

实时跟进做好规则制定全过程性的资料汇编和整理，以每一次协调会、研讨会、实地调研形成的阶段性成果为新起点，次次有推进、步步有成效。即使某个环节出现错漏，也方便追溯、查找和补救。其间，允许对阶段性规则制定成果质疑，但必须在掌握已有成果基础上，提出可靠的新观点、新证据，将其作为重要分歧纳入下一轮协商，并将分歧点及协商意见纳入规则协商全程资料记录，以备查询和下一步决策参考。对规则协商全过程的资料汇总不仅方便查缺补漏，回应质疑，还能确保异议提出方在充分了解已有规则制定成果的前提下，提出可靠的新观点、新证据，避免重复劳动(表5)。

表5 规则协商全程资料汇总

4 结论与展望

加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“三区三线”统筹划定规则制定虽然作为规划类和专业技术标准类文件，未被纳入规范性文件管理范围，但因其涉及国土空间格局和重大利益调整，仍属重大决策事项，政策协调、规则衔接任务十分繁重，规范并提高规则制定的质量和效率，非常重要和必要。本文通过分析总结国内外立法性规则及非立法性规则制定的经验，借鉴政策一致性分析、决策影响评价、成本效益分析等方法，抓住“三区三线”划定规则制定的五个节点，设计了全过程逻辑分析法，能够进一步减少规则制定中的不确定性，更好地形成共识。

综上所述，这一套贯穿规则协调全过程的逻辑分析方法，既能应用于“三区三线”统筹划定规则的制定，也能灵活运用于各类规则协调和决策过程。如果能结合信息化手段，形成相关决策数据库，应有更加广泛的应用前景。