乡村振兴自然资源领域差别化政策实施建议——来自贵州的调研报告

■ 张志敏/袁国华/穆显平/席 皛

（1.北京交通大学经济管理学院，北京 102603；2.中国自然资源经济研究院，北京 101149；3.贵州省社会科学院，贵阳 550002；4.自然资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149）

在我国全面建设社会主义现代化国家的伟大征程中，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在广大农村地区尤为突出，经济发展最艰巨最繁重的任务也在农村。特殊的自然地理条件和自然资源禀赋，是造成我国城乡发展不平衡和部分地区长期贫困的重要原因之一[1]。自然资源作为我国实施脱贫攻坚和乡村振兴战略的基础和保障，故而自然资源差别化支持政策在中央部署和各类重要文件中都有较高的占比。自然资源领域相关举措与政策在脱贫攻坚时期的实践中发挥了积极作用，也将在乡村振兴时期起到重要作用。如何支撑脱贫攻坚与乡村振兴实现有效衔接，将是下一阶段自然资源政策研究的重点，对于巩固脱贫攻坚成果、服务支撑乡村振兴具有重大现实和历史意义[2]。

1 自然资源扶贫主要支持政策及制度变迁

第一阶段——初始探索期（1978—1986年）：此阶段主要是通过改革土地经营制度推动减贫，并开始重视农村用能问题。这一时期，我国逐步完成了以家庭联产承包责任制为中心的农村土地制度改革，调动了农民的积极性，对解决当时农村贫困问题发挥了决定性作用。随着农村集体生产组织的解散，农村地区因经济脆弱而无法经受自然风险和市场不确定性冲击的弊端凸显。国家开始创新农村贫困治理体系，并逐步建立起了以公共治理为主体的开发式扶贫治理结构。1984年，国家开始推行以工代赈政策，即救济对象通过参加必要的社会工程建设获得赈济金或赈济物，这是贫困人口通过出工投劳获得救济的主要途径。1984年，国务院印发《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，这是在国家层面文件中第一次出现“贫困”的概念。通知指出，“在坚持土地公有的前提下，由群众自主选择最适宜的经营形式”“耕地承包期可以延长到30年，允许转让承包权”。1986年国务院成立扶贫开发领导小组，将解决农村地区贫困人口的用能问题列为扶贫开发的重点工作之一。1986年12月，国家经济委员会发布了《关于加强农村能源建设的意见》（国经委〔1986〕806号），将用能问题作为农村扶贫的基础。

第二阶段——定点帮扶期（1987—2000年）：这一阶段以定点帮扶、土地扶贫和能源扶贫为主要特征。1987年，地质矿产部选定赣南地区开展定点帮扶，通过土地政策和地质调查技术支持实行差别化政策扶贫。1994年3月，国务院印发《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》，明确指出通过土地有偿租用、转让使用权等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒滩、荒水的开发利用。这是第一次从中央层面部署使用土地政策开展扶贫。此时政策目标重点是解决贫困居民的生活用电问题。1998年，新组建的国土资源部继续开展定点扶贫工作，针对贫困户进行进村入户式资源开发利用扶贫。1998年，国家发展计划委员会发布《关于加快农村电网建设（改造）工作有关问题的通知》，旨在“保证农村供电的经济、可靠和安全”。之后陆续出台的能源扶贫政策目标不再仅局限于解决“用得上电”问题，兼顾解决“用得起电”问题。

第三阶段——夯实基础期（2001—2010年）：这一阶段自然资源领域的扶贫措施主要是契合国家的“巩固温饱成果，加快脱贫致富”战略，在国家实施“整村推进”与“两轮驱动”的扶贫战略基础上，推行矿产资源和土地扶贫，可称之为夯实基础期。2001年国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》明确592个国家扶贫开发重点县和15万个贫困村，推行整村推进、产业发展、劳动力转移的扶贫开发措施，有效降低了贫困人口数量。2004年“中央1号文件”提出降低农业税税率、取消农业特产税，对农民进行直接补贴，从此“中央1号文件”开始了对“三农”问题的关注。由于我国贫困人口主要集中在边疆地区、民族地区、革命老区，而我国绝大多数油气资源及大部分固体矿产资源的新增储量主要集中在中西部地区，两者分布具有一定的交叉重合，因此矿产资源开发扶贫逐渐成为破解“富饶的贫困”难题的重要方式。

第四阶段——重点保障期（2011—2015年）：在全国经济迅速发展的背景下，土地和矿产资源扶贫政策开始向集中连片特殊困难地区等深度贫困地区倾斜。2011年12月，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，明确要求国土资源部承担三项牵头任务，涉及用地指标倾斜、土地整治、地质灾害防治和矿产资源开发利用等。国土资源部相继出台支持14个集中连片特困地区的政策措施，包括支持贵州省毕节市差别化国土资源管理政策、云南省乌蒙山片区政策、四川省凉山州扶贫攻坚政策和乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚政策等，旨在帮助这些深度贫困地区因地制宜将土地、矿产等资源优势转化为经济优势。“十二五”期间，共计为贫困地区安排土地整治项目5200多个，投入资金940多亿元。2012年8月，国土资源部印发了《关于支持集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚的若干意见》，从政策帮扶、人才培养等方面为集中连片特殊困难地区的经济发展提供支持，通过将贫困地区的资源优势转化为政策优势，有效带动当地经济发展，为贫困地区注入经济活力。

续表1

第五阶段——整体推进期（2016—2020年）：“十三五”时期是我国脱贫攻坚任务最繁重的时期。2015年11月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出全面实施精准扶贫精准脱贫方略，要求“到2020年现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”。为此，我国构建了省市县乡村五级一起抓扶贫、层层落实责任制的治理格局，注重抓“六个精准”，采取分类施策的方法，确保各项政策好处落到扶贫对象身上。2020年11月，贵州省9个县退出贫困县序列，标志着我国脱贫攻坚目标已基本完成。为落实中央关于脱贫攻坚的整体要求，2017年国土资源部出台了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，为脱贫工作提供了全面而特殊的自然资源政策支撑。政策可以分为土地扶贫、资源扶贫和生态扶贫[3]，具体如表1所示。

表1 “十三五”期间自然资源领域扶贫相关政策梳理

2 乡村振兴期自然资源政策转变重点分析

通过上述分析不难发现，自然资源差别化支持政策在脱贫攻坚期发挥了极大的作用。当前我国正处于巩固拓展脱贫攻坚成果与推动乡村振兴统筹衔接、叠加推进的历史交汇时期，2020年12月出台的《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》要求：脱贫攻坚目标任务完成后，设立5年过渡期。为全面实施乡村振兴战略，中央和国家层面频繁出台相关配套措施，从法律层面的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，到具体实践层面的中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进乡村人才振兴的意见》和《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等。脱贫攻坚期和乡村振兴期的任务不同，政策的覆盖范围也不一致，乡村振兴期间自然资源支持政策将覆盖广大农村地区。因此脱贫攻坚期间自然资源差别化支持政策在乡村振兴期间需要按照延续、优化、退出的思路进行，进一步明确适用范围[4]。

脱贫攻坚是一项呈现紧迫性、突击性、局部性特点的重大民生工程，相比而言，乡村振兴是一项渐进性、长远性、系统性的工程。乡村振兴离不开资源要素支撑，科学优化配置自然资源是实现产业兴旺的基本要求，是实现农村增收、生活富裕的根本保障。自然资源支持政策也需实现三个转变，即从实施主体上实现由部门主导向政府统筹、多方参与转变，从实施手段上实现由自上而下向上下联动、协同推进转变，在政策实施工具上实现由试点示范向全域范围、梯度推进转变。以生态、资源、土地为主要支持类型的政策重点也将发生较大的转变，乡村振兴阶段自然资源差别化支持政策实施重点也将主要侧重于土地和生态支持政策。土地类政策主要包括农村土地制度改革和用地保障两个方面，如：《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确提出，要实现农村土地制度、农村集体产权制度改革稳步推进；《自然资源部 国家发展和改革委员会 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）要求，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间。生态支持类政策主要侧重于生态保护补偿和生态产品价值实现两个方面：2021年4月21日，国务院第132次常务会议修订通过《中华人民共和国土地管理法实施条例》，提出建立耕地保护补偿制度；2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求广大农村地区发挥生态优势就地就近致富。

3 贵州省自然资源领域助推脱贫攻坚主要经验与做法

贵州省曾经是全国贫困人口最多、贫困面最大、贫困程度最深的省份，2020年实现全省66个贫困县全部摘帽，923万贫困人口全部脱贫，192万人搬出大山，书写了我国减贫史上最精彩的篇章，这一过程中自然资源领域差别化支持政策发挥了重要作用。

3.1 聚焦就业与收入保障，对贫困户实施精准扶贫

通过土地综合整治项目和公益性岗位就业保障为贫困户增收提供精准政策支撑。土地综合整治项目实施每年为10万就地脱贫人口每人整治1亩优质农田，共为就地脱贫人口整治优质农田36.15万亩，工程惠及30.79万贫困人口，获得劳务收入4.16亿元，形成农田基础设施资产26.24亿元。在20个极贫乡镇整乡推进土地整治3年行动，累计投入11.45亿元，惠及农村人口30.74万人，其中贫困人口7.37万人。贫困地区群众生产生活条件得到大幅改善，老百姓真正享受到绿水青山带来的实惠。城乡增减挂钩、生态保护修复、地灾防治等项目工程用工就近优先安排贫困群众，开发出生态护林员、地质灾害巡查员等公益性岗位保就业，在已安排11082名地质灾害隐患监测员的基础上，新设置14328个地质灾害巡查公益岗位优先安排贫困群众，对“9+3”贫困县的所有自然村实行全覆盖，确保每个自然村安排1名以上的巡查员，每个岗位每年补助5000元，助推贫困群众增收达标。

3.2 保障贫困地区脱贫攻坚用地，护航农村产业发展

打出空间规划预留、土地综合整治试点、支持设施农业建设、发挥矿业和测绘优势的政策组合拳，护航农村产业发展。对县级国土空间规划中安排不少于10%的建设用地预留指标，重点统筹用于保障农村一二三产业融合发展和设施农业用地。选择成熟的乡镇开展乡村全域土地综合整治试点。设施农业用地按照一般耕地进行管理，不属于非农建设，不需要落实耕地占补平衡，其中养殖设施用地确实无法避让永久基本农田的，允许通过补划使用少量、零星的永久基本农田，可以先行使用，后补办永久基本农田补划手续，由乡镇备案。以节约集约用地和应保尽保原则为指导，统筹用好“增减挂钩”“增存挂钩”政策，优先保障贫困地区脱贫攻坚新增建设用地。十八大以来，贵州省共获批准建设用地252.93万亩，其中新增建设用地219.55万亩，重点保障了能源、交通、水利等重大基础设施项目，易地扶贫搬迁、农村产业革命和十大千亿级工业振兴产业项目，民生发展及“补短板、强基础、稳投资”项目，以及抢险救灾、疫情防控等重点和急需项目用地需求，其中2020年深度贫困县和贫困人口超过1万的3个摘帽县（区）共获批建设用地58宗合计3.23万亩。全力保障了成贵铁路、贵南铁路、铜仁市大兴水利枢纽工程、遵义务正道氧化铝工程等一大批国家和省重点交通、水利、能源项目用地。

3.3 推进自然资源领域确权登记工作，夯实农村发展基础

加快推进农村集体经营性建设用地摸底调查和确权颁证，夯实农村发展基础。实施乌蒙山区山水林田湖草生态保护修复试点工程。出台探索市场化方式推进矿山生态修复实施办法，推进绿色矿山建设，积极推进纳雍县骔岭煤矿区生态修复和织金县珠藏镇织河煤矿片区矿山地质环境治理。组织开展长江经济带乌江、赤水河两岸10千米范围内废弃露天矿山生态修复，累计治理面积达8145亩，完成率达85%。推进湄潭县农村集体经营性建设用地入市改革，湄潭县建立了“五定五明”入市工作机制，形成4种入市方式，健全“三定一议”收益分配机制，探索了激发农村内生发展动力的乡村振兴新路径。2020年选择息烽县、遵义市汇川区、安顺市平坝区、“9+3”贫困县等24个县（区）先行开展农村集体经营性建设用地入市试点。有序推进农村房地一体宅基地、集体建设用地确权登记，截至2019年底，符合条件的宅基地、集体建设用地颁证率高达100%。进一步完善不动产权籍调查工作机制，在开阳县、纳雍县开展农村房地一体地籍调查示范，夯实不动产权籍调查工作基础。在贵定县、玉屏县开展林权类不动产登记规范化制度建设试点，探索规范便民的林权调查确权登记制度。

3.4 强化资源要素保障，促进农村地区资源开发利用

强化矿产资源要素保障，支持贫困地区推进页岩气、煤层气、地热（温泉）等清洁能源资源勘查开发，指导16个深度贫困县用好增加的3～5个砂石矿山指标，以及极贫乡镇增加的1～2个砂石矿山指标。开展新型基础测绘建设探索，利用航空航天遥感监测、地理信息大数据等先进技术，持续开展茶、玉米、辣椒等十二大特色产业作物种植情况遥感监测。组织开展耕地质量地球化学调查，编制完成《贵州省富硒富锗耕地手册》，以县为单元制作《农作物生长的摇篮——耕地》耕地质量地球化学调查评价成果宣传手册，为“黔货出山”提供了科学依据。开展了贵州省精品水果调查，采用航拍等技术手段，精确调查统计火龙果、刺梨等精品水果的种植面积，首次摸清了精品水果种植现状。加强贵州省遥感影像统筹利用工作，促进遥感影像有序开发和共享利用，实现了遥感影像一年两次以上全域覆盖。

4 影响贵州省自然资源领域促进乡村振兴的主要问题

4.1 农村一二三产业融合发展用地保障政策缺乏精细化

当前贵州省农村产业发展存在以“短平快”产业为主、市场占有率低、同质化竞争、竞争力不足和抗风险能力较弱等问题，因此精准保障农村一二三产融合用地难度较大。主要存在三个方面难点：一是设施农用地范围不够精准、融合产业发展用地保障不足。以湄潭县为例，该县是贵州省茶产业发展最好的县，是“中国茶叶百强县”，拥有“湄潭翠芽”“遵义红”等知名品牌，茶园种植和茶产品销售是当地老百姓主要收入来源，但由于缺乏精深加工技术支撑，该县茶产业总体上仍处于产业链的最低端，无法获得深度加工后高附加值产品的红利。要改变这一情况，加强融合产业发展用地保障无疑是重要前提。二是设施农用地政策“按农用地管理”的要求不明确，可操作性有待加强。如赤水市竹资源丰富，杂竹砍伐就近堆放、切片、分拣、转运需要占用的场地较多，该类场地办理临时用地无政策支持，办理建设用地又因其几乎在城镇开发边界以外也不符合政策要求，若依据该类场地多为平场、部分硬化，且耕作层基本保留，对其适用设施农业用地政策却又缺乏指导意见。农村产业发展大多以家庭式作坊或集体经济组织的茶叶加工厂、大米初加工厂为主，此类产业用地是否属于设施农业用地缺乏明确政策。三是旅游设施用地难落地、农村农户自建的设施农用地上图入库难、产业用地与基本农田保护管控要求存在矛盾等产业用地问题，都凸显了对政策精细化和准确化的需求。

4.2 村庄规划缺乏独特性与实用性，落地保障措施不健全

《贵州省村庄规划编制技术指南（试行）》要求分类编制村庄规划，但村庄规划编制及实施过程中普遍存在规划编制人才匮乏，村庄特色体现不足，规划前瞻性不强，村庄保护和产业发展良性互促机制不健全，村庄可持续发展动力不足，村集体、村民参与度不够等问题，导致村庄规划的可操作性和实用性不高。村庄规划编制过程中由于外聘专家和研究人员对乡土田园特色和风土人情了解不足，缺乏村庄建设管理实践经验，导致村庄规划缺乏特色，建筑风格、特色产业、农居环境等存在不同程度的同质化现象。而因地制宜地推进村庄规划编制和实施需要当地村民的有效参与，但由于村民对规划认知度低、村集体统筹组织能力不强等问题，使得村民主人翁作用没有得到有效发挥。此外，后期生态旅游等新兴业态用地选址的不确定性、大面积集中建设区认购程度不高造成二次闲置、农民新宅基地选址的随意性等都造成规划后期的频繁调整[5]。存在上述问题的主要原因是：基层规划经费落实不到位，规划人员专业性不强；前期调研不深入，规划以完成编制任务为目标，过于机械化和程序化，未能广泛征求民意；对村庄规划实施效果的考核和监督机制不够完善，对规划留白和预留指标安排利用不充分。笔者通过实地调研了解到，部分地区存在村庄规划与永久基本农田、生态红线、饮用水源保护区等其他专项规划相冲突问题，亟须建立综合协调机制，解决“多规合一”背景下实用型村庄规划落地问题。

4.3 地质灾害监管体系不健全，灾害搬迁选址难

统计数据显示，2020年贵州省共有88个县（市、区）1292个乡（镇）遭遇各类自然灾害，涉及475.65万人次，其中临时避险及紧急转移安置28.75万人次，较前五年同期均值增加78.2%；地质与风雹等灾害造成全省7.22万户房屋不同程度损坏，较2019年同期增加166%。其中有自然环境因素，也有地质灾害监管体系不健全的原因。贵州省地质结构复杂，地质灾害点多面广且难发现难治理，地质灾害隐患风险较大。贵州省尚未建立以预防和监测为主、覆盖全省的地质灾害监测系统和地质灾害气象预报预警系统，导致不能有效地进行地质灾害监测与预警。以当地村民为主的地质灾害隐患监测员和巡查员，由于缺乏地质灾害防治专业知识培训，缺少系统的地质灾害预警知识，所以地质灾害预警效果不佳。此外，还存在地质灾害避险移民搬迁工程项目用地选址困难的问题。地质灾害隐患点多以散居为主，因永久性基本农田、国家级省级公益林或生态保护红线与地质灾害隐患等限制，地质灾害避险移民搬迁项目难以就近就地选址建房，且农户普遍存在祖宅难舍、故土难离的思想，极个别农户不愿搬迁，导致地质灾害隐患点受威胁对象不能一次性彻底搬离避让，影响项目推进。

4.4 农村土地制度改革进展滞后于农村产业发展需求

乡村振兴期农村产业将以一二三产业融合和转型升级为方向，土地要素供给是关键。贵州省虽然已经开始了农村集体经营性建设用地入市试点等各项改革，但以增值收益分配制度为主要内容的农村集体经营性建设用地市场化体系并未真正意义上建立。涵盖农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收制度改革、宅基地 “三权分置”改革等内容的农村土地制度改革进展缓慢，实践中还存在入市思路不够清晰、宅基地有偿退出探索不足等问题[6]。新修订的《土地管理法》《土地管理法实施条例》虽然对集体经营性建设用地使用管理作出相关规定，但是国家层面的指引性、约束性配套政策法规尚未出台，集体经营性建设用地入市规则、使用年限、确权登记等基础性问题仍未解决，不能有效地满足市场化背景下农村产业发展用地需求。公开交易平台尚未建立，与入市相关的监管措施、服务体系和配套政策仍有待完善等问题，使得拟入市地块信息没有渠道进行流通，造成“人找不着地，地找不着人”的两难困境。

4.5 “净矿”出让难，矿产资源收益利益共享机制尚未建立

当前砂石土矿业权已下放县级自然资源主管部门审批，由于工矿用地经常涉及规划调整和基本农田、公益林等用地用林权属问题，特别是涉及征地利益分配、费用核算、村民补偿等问题，导致“净矿”出让在用地环节存在诸多障碍。部分矿山企业对农村扶贫工作做出了一定贡献，如矿山开发过程中优先使用当地贫困人员、修建农村道路、捐赠等，但由于基层主观能动性有限，村集体和村民以土地、资产入股矿山的做法没有普遍实施。矿山企业扶贫的方式在乡村振兴期不具有持续性，由于尚未出台明确矿山收益分配标准或比例的相关制度，矿山收益共享机制尚未建立，所以矿产资源开发中的收益主体及其法律地位不够明确，无法从法律制度层面规范矿产资源开发收益分配行为[7]。

4.6 生态补偿推进滞后，生态产品价值实现保障不足

生态保护补偿和生态产品价值实现将成为乡村振兴期推动我国农村地区经济高质量发展的新领域。目前除国家层面的森林生态效益补偿、主体功能区生态补偿外，贵州省还制定出台了《贵州省赤水河等流域生态保护补偿办法》，同时与相邻省共同签署了《云南省、贵州省、四川省人民政府关于赤水河流域横向生态补偿协议》，共同构建黔中水利枢纽工程涉及流域生态补偿机制。2020年，贵州省选取了遵义市赤水市、毕节市大方县、铜仁市江口县、黔东南州雷山县和黔南州都匀市5个县（市）作为生态产品价值实现机制试点，国家生态补偿综合试点则为遵义市赤水市、铜仁市江口县、黔南州荔波县、毕节市威宁县、黔东南州雷山县。但贵州省生态补偿实践覆盖范围较窄，森林生态补偿实践除国家层面的政策外，缺少省级层面的探索，耕地、草原、湿地等其他要素补偿工作严重滞后，基于市场化的生态产品价值实现机制尚未建立，特别是在耕地后备资源贫乏的山地地区，耕地生态保护补偿机制的缺失使得农民和村集体保护耕地的积极性未能有效激发。地方层面缺乏综合性生态补偿实践的工作思路，对如何利用生态优势发展生态特色产业、如何通过绿色生态实现生态产品价值等促进乡村振兴缺乏系统性思考。

4.7 耕地后备资源不足，耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩指标落实难

受客观自然地理环境因素制约，贵州省耕地分散零碎，地块面积小，陡坡耕地多，整体上存在耕地占补平衡、增减挂钩落实难问题。一是由于前期划定基本农田比例较高，新增建设用地总体规模较小，耕地后备资源不足，大部分地区“占良田补良田”政策难以执行，并且耕地质量结构性问题尤其突出。二是各地补充耕地推进力度不够，补充的新增耕地指标中旱地占90%，水田指标只占10%，且大多是中低等耕地，落实建设占用耕地“占优补优、占水补水”要求难度较大。从《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》的具体实施来看，国家给予贵州省乡村振兴重点帮扶县较多的政策指标，但耕地后备资源不足、补充耕地推进力度不够等原因，导致现有存量指标已基本用完，实际上难以充分享受国家增减挂钩政策的红利。三是耕地保护形势仍然严峻，违规违法占用耕地现象频发。部分地区城市建设用地增加，对应实行增减挂钩的农地管护区由于监管不到位，导致耕地撂荒现象严重。贵州省农村建设乱占耕地现象突出、由来已久，村民建房乱占耕地点多、面广、量大，而且由于部分地方落实工作不到位，仍出现新的乱占耕地建房现象[8]。

5 贵州省自然资源领域接续助力乡村振兴政策建议

5.1 完善乡村振兴用地保障政策

一是开展农村一二三产业融合发展用地审批制度改革试点。六盘水市、毕节市和湄潭县农村改革试验区根据农村休闲观光等产业分散布局的实际，探索灵活多样地用地方式，简化用地报件事项。以预留指标和规划留白的做法，用好每年至少安排5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地机制，通过比例和面积控制切实保障农村产业发展和农民建房需求。二是根据国家有关政策并结合贵州省实际，制定规范一二三产业融合发展用地实施细则。三是保障村民住宅合理用地需求。持续推进农村乱占耕地建房专项整治行动，探索宅基地有偿退出制度，以存量宅基地利用为导向，切实保障农民建房的合理用地需求。四是探索省市县联动的乡村产业点状供地政策，鼓励乡村土地复合利用和支持合理乡村产业项目纳入单独选址范畴[9]。

5.2 充分发挥村庄规划引领作用

按照全域全要素编制“多规合一”的实用性村庄规划要求，统筹布局农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护功能分区，实现30户以上自然村寨、行政村等村落的全覆盖。按照先行先试、先报先批原则，加快完善村庄规划管理制度。以中心村为重点，加快推进新型农村社区建设，结合乡村振兴战略行动，以乡村特色风貌保护为方向，科学合理界定村庄类型；以实现乡村建设风格协调、舒适美观、彰显特色为指导原则，按需编制一批以产业项目为支撑的具有特色、典型示范强、可落地可实施的多规合一实用型村庄规划。科学划定生态保护红线、永久基本农田、历史文化保护线、村庄建设边界等各类空间管控边界，探索在市、县国土空间规划中城镇开发边界、村庄边界等区域“留白”，为长远发展预留空间，预留一定比例的零星建设用地指标，用于保障村庄边界范围外的零星建房和乡村振兴产业用地需求。

5.3 用足用活城乡建设用地增减挂钩政策

《中共中央 国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》要求：过渡期内继续实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省和省内交易，但要在东西部协作和对口支援框架下，对现行政策进行调整完善。因此建议：一是在赤水市等探索整治区域内叠加开展城乡建设用地增减挂钩的试点地区，允许一揽子解决“建设用地规模指标、年度新增建设用地计划、耕地占补平衡、不再单独办理农用地转用手续”等差别化政策[10]。二是从国家层面将原针对“三区三州”及其他深度贫困地区县的增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施范围调整为乡村振兴重点帮扶县，并探索通过点对点资源协商方式开展指标流转，以供求关系为依据商定流转指标量价[11]。三是试点探索将土地整治、矿山生态修复、工矿废弃地治理等方式节余的建设用地指标纳入城乡建设用地增减挂钩管理，复垦出的耕地节余指标可申请跨省域国家统筹补充耕地，所得收益用于支持乡村振兴。

5.4 加大地质灾害综合治理支持力度

继续加大地质灾害隐患区搬迁力度，全面摸底、认真排查地质灾害风险，对风险隐患较大、难以治理的村庄参照易地扶贫搬迁模式实施整体搬迁，加强搬迁后续的就业、公共服务、产业等方面的配套建设。鼓励市县探索创新地质灾害避让搬迁安置方式，制定详细的搬迁安置方案及相关政策和工作措施，与乡镇规划实现同步衔接。加大对脱贫县地质灾害综合治理政策、资金的支持力度。加快地质灾害治理项目实施，在项目及资金安排上向巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴衔接任务重、地质灾害频发的地区倾斜。统筹推进地质灾害全域综合整治，按照轻重缓急分类综合整治。继续实施自然灾害防治能力提升工程，健全防灾减灾救灾管理体制和运行机制，提升灾害监测预警能力，建设省级自然灾害风险预警系统和应急指挥平台，形成省市县乡村五级联动的灾害应急救助体系。

5.5 创新耕地保护与利用政策手段

以落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为目标，通过明确耕地和永久基本农田的管制目标和管制强度，加强永久基本农田和耕地向建设用地及其他非农用地转化的用途管制措施，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，探索创新耕地保护激励约束政策。合理确定耕地和永久基本农田规模，结合贵州省实际，评估调整耕地保有量和永久基本农田保护面积。在毕节市、赤水市、六盘水市等试点地区，探索对已经实施退耕还林还草、25°以上的陡坡耕地等类型耕地，永久基本农田中属于划定不实的，和违法违规占用确实无法恢复耕种的地块，依据“国土三调”成果进行整改补划[12]。建立耕地和永久基本农田生态保护补偿机制，可将土地出让收益等资源有偿使用收益与耕地生态保护工作有机融合，探索建立耕地保护补偿基金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予补贴，激励承包经营主体成为永久基本农田的保护主体。将革命老区、“三州”民族地区等老少边穷地区纳入跨省域国家统筹补充耕地范围，探索耕地异地有偿代保模式。

5.6 探索生态产品价值实现新路径

探索实践生态资源指标及产权交易、生态修复及价值提升、生态产业化运营、生态保护补偿等生态产品价值实现方式，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。推进生态产品价值实现机制试点省建设，建立生态产品价值评估、核算、交易体系，完善生态产品价值核算方法，探索建立价值核算评估应用机制，建立运行顺畅的生态产品交易制度。加快推进国家生态综合补偿试点和省级生态产品价值实现机制试点县(市)工作，打造一批具有地方特色、可复制可推广的标志性成果。按照“谁受益谁补偿”“保护者得利”“受益者付费”的原则，加快建立重点生态要素分类补偿与重要区域综合补偿统筹兼顾，生态资源管护与资源资产管理、生态产品价值实现深度融合，有效市场和有为政府更好结合的生态保护补偿体系。优化重点生态功能区生态保护补偿，继续对生态脆弱的脱贫地区给予生态保护补偿，保持对原“三区三州”等深度贫困地区支持力度不减。健全自然保护地生态保护补偿，加大对保护地范围内原住居民移民搬迁的补偿扶持投入，引导一般控制区群众适应生态化生产方式。探索建立依法占用各类自然生态空间的补偿制度，补偿费用专项用于被占用生态空间的生态保护修复。

5.7 扩大自然资源资产收益政策效益

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，研究制定省级实施意见，拓展乡村振兴资金来源。全面梳理土地出让金征收和使用底数，包括从中计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等涉农资金的规模。科学设定计提方式和比例，明确省、市、县各级政府计提比例和使用方式。建立统筹调剂机制，合理界定支出范围，土地出让收益用于农业农村的资金应主要由市、县（区）政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府更多资金使用自主权。推动脱贫县和乡村振兴重点帮扶县地质旅游等特色产业发展。积极吸引社会资本参与矿山生态修复，探索准许集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的社会投资主体，依法依规取得一定修复面积的自然资源使用权。完善矿产资源收益共享制度，鼓励资源丰富地区探索矿山企业、村集体、村民以资金、土地权属、劳动、技能等多种方式入股共享矿产资源开发收益的模式[7]。