农村灌排工程管护标准及其权属责任探讨

2022-02-28戚荣婷李大青崔延松

水利技术监督 2022年12期

戚荣婷，李大青，王雷，崔延松

(1.沭阳县水利局，江苏沭阳 223600；2.泗阳县水利局，江苏泗阳 223700；3.宿迁市宿豫区水利局，江苏宿豫 223800；4.南通大学，江苏南通 226000)

2016年5月，国务院发布的《农田水利条例》(国务院令第669号)通过明确主体、强化责任，强调“建管并重”目标导向。2021年2月1日起施行的《江苏省农村水利条例》鼓励通过政府购买服务、管养分离等运行维护方式，确定运行维护主体，通过明确权属责任，推行标准化建设和管理。然而由于农村灌排工程面广量大、投资多向、权属多样、功能多元、季节运行等特点影响[1-5]，加上管护标准、管护方法与管护经费不匹配，致使管护经费约束下管护政策可操作性不足[6-8]，影响着城乡统筹融合发展和农业农村高质量发展。

结合宿迁市所辖沭阳、泗阳、宿豫3个典型县区农村灌排工程实际，探讨管护标准及其权属责任，旨在为农村灌排工程管护质量提升提供重要参考。

1 农村灌排工程现状分析

1.1 农村灌排工程概念

农田水利工程包括农田供水工程和排涝工程，其中广义上的农田特指耕地，狭义上的农田水利工程是指田间工程。本次调研对象为沭阳、泗阳、宿豫3个典型县区，属于平原河网地区，均以京杭大运河为主要灌溉水源地和涝水排泄河道，部分灌排工程覆盖农村范围。因此，以农村灌排工程作为论证对象更为确切。

1.2 农村灌排工程类型

影响农村灌排工程类型划分主要因素有工程功能、工程规模、工程布局、投资来源、水源特点、受益范围、机构变迁、历史传统等。根据《农田水利条例》规定，投资来源决定工程规模和权属关系；根据《江苏省农村水利条例》规定，区域水资源特点决定农村水利工程功能和布局，农田水利工程管理范围可根据农村水利工程实际，由县级人民政府灵活确定。行政职能和区划调整决定机构变迁和历史传统形成，间接影响着农村灌排工程类型划分。

根据沭阳、泗阳、宿豫3个典型县区农村水利灌排工程调研实际，结合大中小型灌区划分标准，将农村水利灌排工程划分为控制灌溉面积1万亩、排涝面积3万亩以下的灌排渠(河)道，大中型灌区末级渠系及其量测水设施等配套建筑物，以及水库塘池、电站泵站、水闸涵闸、堤防护岸、渡槽堰坝、喷灌微灌设施等单体或单型水利灌排构筑物。

2 农村灌排工程管护标准

农村灌排工程类型多样、面广量大，由于受管护经费不足约束，相当一部分的灌排工程年久失修、带病运行，经济社会效益不断衰减；制定农村灌排工程管护标准，可根据县域范围内工程数量和管护定额量化管护经费规模，通过相关绩效考核倒逼县级财政加大工程管护筹资力度。此外，农村灌排工程管护技术相对专业，通过明确农村灌排工程管护标准，方便基层管护人员业务学习和专业培训，对实现农村灌排工程实效管理、高效运行，明确社会公共责任等方面具有实际需求价值。结合沭阳、泗阳、宿豫3个县区农村水利灌排工程调研实际，明确制定合理的农村灌排工程管护标准是十分必要性。

农村灌排工程管护标准要体现2个方面技术内涵，一是工程本体技术要求，二是社会公共责任的安全需要。结合沭阳、泗阳、宿豫3个典型县区农村灌排工程运行实际以及产生的社会公共安全事故，农村灌排工程管护分类技术标准可拟写为：

(1)灌排泵站工程：机泵设备、传动设备、电气设备、起重设备及其附属设施定期检修、保养；要求系统设备完好，运转安全正常。“以电折水”计量措施“标示牌”在规定位置悬挂；岸坡护拦、腾空高度满足安全规定；进水口、出水口、输变电等危险部位安全措施落实到位，警示标志设置醒目。

(2)水闸套闸工程：起闭设备、止水设施、闸室系统、底板防冲系统及其附属设施定期检修、保养；要求系统设备完好，运转安全正常，建筑物周围无侧渗、管涌、过水断面无阻水淤积。岸坡护拦、腾空高度满足安全规定，上下游进出水口、输变电等危险部位安全措施落实到位，警示标志设置醒目。

(3)灌排渠系工程：沟渠过水断面无坍坡、无淤积、坡面无农作物种植，保持沟渠畅通；末级渠系及其量测水设施等配套建筑物完好无损，正常运行；生态防渗渠道生态单元完整，生态河道达标。岸坡护拦、腾空高度满足安全规定，其他岸坡、配套建筑物等危险部位安全措施落实到位，警示标志设置醒目。

(4)高效节水工程：低压管道畅通，无漏水现象；给水栓、控制阀门启闭灵活；安全保护装置功能可靠；埋深管道阀门井中积水线处于正常状态，量测仪表盘正常运行。在醒目位置设置相关设施保护标志牌、技术管理说明牌。

(5)堰坝塘池工程：坝底平整、坝坡整洁、无乔灌木或高杆植物；塘坝灌溉涵洞、溢洪道无损坏，岸坡平整顺畅，泄洪标准及其调度方法满足安全要求。上下游、左右岸工程影响区域危险部位设置安全措施，警示标志设置醒目。

3 农村灌排工程权属责任

针对目前农村灌排工程管护权属责任规定不相一致问题，该部分专门对其进行阐述分析：

3.1 管护权属责任的法律规定

《农田水利条例》对管护权属责任的规定包括5项内容：一是政府投资建设的大中型农田水利工程，由县级以上人民政府按照工程管理权限确定的单位负责运行维护；二是政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、农民用水合作组织、农民等使用和管理；三是农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护；四是农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护；五是政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体。《江苏省农村水利条例》针对农田水利工程管护权属责任作以下两方面规定：一是干渠支渠级建筑物等农田水利骨干工程可以由乡镇水利站等基层水利服务机构或者灌区管理单位运行维护和管理；二是其他农田水利工程可以由村民委员会、农村集体经济组织、农民用水合作组织、受益农户等负责运行维护和管理。

3.2 管护权属责任的法律比较

《江苏省农村水利条例》对管护权属责任是按照“骨干工程”和“其他工程”进行划分并明确管护责任和管护主体的。《农田水利条例》是按照政府投资、财政补助、农村集体筹建、社会力量投资等投资渠道明确管护责任主体的。因此，两者对农村灌排工程管护责任和管护主体存在操作上的差距，而且对农村灌排工程所有权范畴的产权、经营权、受益权等权益未给出明确的法律规定。

3.3 管护权属责任适应性操作方法

沭阳、泗阳、宿豫3个典型县区农村灌排工程权属责任的调研结果表明，权责不清、行政不力、政法不一是其主要问题。解决上述问题的管护权属责任适应性操作方法为：

3.3.1明晰产权关系

依据近年来小型农田水利工程产权改革和水利工程确权划界工作成果及其相关政策规定，围绕管护权属责任落实目标，细化已有确权划界成果，完成县域范围内灌排工程产权登记全覆盖，并通过媒体进行公告；根据公告后无异议的农村灌排工程权益名录，推行产权、责任、利益对等管理。

3.3.2以产权定责任

明确农村灌排工程产权所有者是日常管护和安全运行的责任主体，从健全管理制度、落实安全责任的视角，明晰镇级政府、灌区管理机构、水利站、自治村等相关组织的主体责任，“以权定责”内容具体包括：

(1)镇级人民政府(包括街道办事处、经济开发区)履行其产权范围内的农村灌排工程日常管护和安全运行责任，负责产权范围内的农村灌排工程标准的组织实施和监督执行；鼓励将其产权范围内的农村灌排工程纳入农村公共服务基础设施进行运行维护，设立公益性管护岗位，实行“多位一体”综合管护。

(2)灌区管理机构、水利站履行其产权范围内的农村灌排工程日常管护和安全运行责任，负责产权范围内的农村灌排工程标准的组织实施和监督执行。

(3)村级管理的农村灌排工程，根据产权归属和受益关系，合理构建水利服务体系，通过民主协商，成立不以营利为目的的农民用水合作组织，实行互助合作、自主管理、自我服务。农民用水合作组织聘请的水管员负责责任范围内的灌排工程日常巡查、管理维护、水资源保护、农业节水以及农村水利突发事件应急处置和上报等工作。

3.3.3以职能定监督

根据《中华人民共和国水法》规定，县级水行政主管部门应履行本行政区域内农村灌排工程长效管护和安全运行的监督管理责任。县发展和改革、财政、自然资源、农业农村、生态环境、住建和城乡建设、交通、电力、民政、安全生产监管等部门应当按照各自职责，共同履行农村灌排工程长效管护和安全运行的监督管理责任。

3.3.4创新权属责任体系

对于新建的农村灌排工程，工程设计单位应预判其潜在危险因素，根据可能的社会危害程度设计防范措施，列为完工验收、交付使用的必要内容；对于运行的农村灌排工程，所有权单位应结合确权划界等工作要求，模清质量状况，排查事故隐患及其潜在社会危害，定期向监督管理部门报备，以明确各方责任，细化综合管理措施。对于新建、改建、扩建以及在运行的农村灌排工程，可探索引入商业保险机制，针对潜在社会危害排查结果，由产权所有者投保人身伤害险和财产损失险，依靠商业保险进行损失赔付。