长江南京段涉河建设项目监管现状及对策建议

樊昆澎，吴 杰，李铭华，胡 操，徐逸文

(南京市长江河道管理处，江苏 南京 210011)

长江南京段全长97km，是长江中下游14个重点河段之一。长江干流和主要支流水运条件良好，区位优势突出，两岸岸线的开发利用已成为提升长江经济带发展活力的重要保障。但曾经的长江流域岸线利用却出现了诸多问题：部分岸线利用布局不尽合理，对防汛安全、河势稳定和生态环境等造成了影响；部分岸线利用程度高，导致岸线资源短缺；部分岸线利用效率低，岸线资源浪费较严重[1]。2018年，长江经济带发展领导小组向沿江9省(直辖市)印发了《长江干流岸线利用项目清理整治工作方案》，对不符合长江岸线保护和开发利用总体规划的项目集中进行清理整治，该项工作成效明显，初步建立起了绿色生态、科学有序的岸线保护和开发利用格局。

长江大保护政策实施以来，长江岸线保护和开发利用总体有序，但岸线管理涉及行业和部门众多，存在标准多样、政出多门等问题；岸线资源管理缺乏创新、高效的手段，制约了长江岸线资源的生态保护、科学利用和依法管理[2]。2021年11月21日，江苏省水利厅印发了《江苏省河道管理范围内建设项目监督管理实施办法(试行)》，以加强河道管理范围内建设项目监督管理，确保河道河势稳定、防洪安全，维护河湖良好管理秩序。

1 涉河建设项目概况及特点

1.1 岸线功能区概况

长江南京段岸线功能区总数46个，规划全长275.11km，复核岸线全长285.564km。其中保护区14个，长度83.561km；保留区17个，长度103.973km；控制利用区11个，长度72.594km；开发利用区4个，长度25.436km。2016—2019年度长江南京段共拆除占用164项，清理岸线31.075km。

1.2 涉河建设项目特点

1.2.1项目数量多、种类繁杂

2018—2021年，长江南京段在建及完成涉河项目共45项，项目涵盖过江通道、栈桥趸船、高桩码头、穿江管道、景观公园、装卸平台、航道标识标牌、取排水工程、路堤结合工程、船舶修造、岸坡防护、堤防维修等十余个种类。

1.2.2项目规模大、工期较长

长江南京段沿线涉河在建重大项目多，如龙潭大桥、仙新路过江通道、油运公司洗舱站码头等的大型交通、港口工程，项目工期长达3至5年，施工时间横跨多个主汛期。

2 涉河建设项目监管现状

2.1 监管机制构建情况

2019年7月，为加强长江南京河段河道管理范围内建设项目的管理，规范涉水建设项目服务与监管，保障水利工程防洪安全。根据相关法律、法规，同时按照省水利厅《关于加强涉河建设项目监督管理的通知》，长江南京段河道管理部门修订了《长江南京段河道管理范围涉水建设项目服务管理实施细则》。对涉河建设项目监管程序、责任分工进行了明确，对设计审查、开工、施工、验收、河道工程占用手续等方面进行了细化完善。

2.2 已开展的创新做法

针对长江南京段涉河建设项目特点，长江南京段河道管理部门在落实《长江南京段河道管理范围涉水建设项目服务管理实施细则》的过程中，也开展了一些卓有成效的创新做法。

(1)完善建设项目提前介入机制

监管单位依据辖区内拟建项目提前联系建设单位，了解项目建设进程，针对各进程进行跟踪服务，按照设计、批复、实施阶段的各项要点提供各阶段政策导向建议，有效避免了可能发生的违规行为[3]。

(2)多措施促进建设主体自我规范

建立施工现场公示制度，接受社会监督(临时工程树立标牌，标注名称、作用、时间等)；建立建设单位自查机制，自觉自查自改(以自查表形式每月盖章报送监管单位等)；采用可操作的监管形式，强化现场检查[4]。

2.3 存在的问题

一是水法律法规意识有待提高。南京长江岸线经过几轮清理后，沿江由个人实施的小型违章逐年减少，岸线开发利用主体正在向基层政府、大型开发企业等转变。长江沿线的生态修复项目几乎均由地方政府主导实施。但由于部分基层政府和企业对水法律法规重视程度不够，对长江流域性规划要求了解不深，所以未批先建、批建不符或者意图借生态修复之名行开发之实等现象偶有发生。

二是河道管理部门监管手段权威性不足。长江岸线南京段的管理工作是以长江河道岸线统一管理与属地管理相结合的模式开展。在实践中，由于属地政府体制建设的综合性较强，同级河道管理部门在长江流域管理中反而处于弱势地位，形成了属地管理“腿长”，河道管理“腿短”的局面，以地方政府牵头涉河项目中的违法违规问题，往往只有通过上级水行政部门的介入才能得以纠正。

三是协同共治能力仍有待加强。长江南京段岸线基层自治组织、属地部门多、涉及面广。河长制建立以来，属地部门在长江公共岸线段监管方面逐渐发挥作用，但是在涉河项目监管方面，仍然以河道管理部门为主。目前大部分涉河项目由属地部门牵头组织，在项目实施过程中，因属地部门多着眼于地方经济发展，与水行政主管部门信息沟通滞后，易发生批建不符的违规情况，区域协同共治有待加强。

四是信息化监管手段有待强化。目前长江南京段涉水建设项目监管手段较为单一，以涉水现场检查为主，相关文件、施工资料核查为辅。完善24小时实时监管机制，推进监管手段多样化进程是落实涉水监管工作精细化的重要步骤[5]。

五是精细化管理程度有待加深。目前长江南京段涉水建设项目监管部门众多，监管工作分工既有重叠也存在真空，监管方式多为施工现场检查与资料核查相结合，手段较为单一，日常监管材料不尽完善，在项目完成后，各监管单位管的监管材料自行存档，政府部门之间监管追溯机制未能联动。

3 对策建议

3.1 多渠道宣传水法律法规

多年来，河道管理部门在世界水日、中国水周、宪法日等重要时间节点，进社区、走商圈，通过发送宣传册、张贴宣传画、悬挂标语横幅等形式，进行水法律法规宣传，取得了一定的效果。随着长江岸线利用主体的变化，今后除了继续做好传统宣传工作外，更应加大对基层政府和大型开发企业工作人员的精准宣传力度，建议通过党政共建平台，多样化开展法规宣传。与此同时，还可以增加地铁广告、短视频等受众面广的新媒体渠道开展宣传。

3.2 建立监管分级考核机制

近年来，国家通过中央环保督查等多种制度措施，希冀不断强化流域管理的力度。根据《江苏省河道管理范围内建设项目监督监管实施办法(试行)》中落实属地管理、分级负责责任的总体要求，建立涉河项目监管分级考核机制。在完善水行政主管部门监管工作考核机制的基础上，增加对属地部门以及项目建管单位等有关责任主体监管职责的考核评分，通过分级考核机制夯实各有关方的监管责任，不断提高涉河建设项目监管工作成效[6]。

3.3 强化协同共治能力建设

政府部门间监管信息的实时联动，实现违法违规线索互联、监管要求互通、处理结果互认，防止出现监管标准冲突；审批部门、行业主管部门应建立审批、监管信息“双推送”“双回路”机制，实现审管联动，形成监管闭环，确保审批监管有效衔接。

根据南京市水务局出台关于成立长江南京段河道段格化管理办公室的通知要求，目前长江南京段段格长巡查责任已经逐步落实，建议依托现有段格长制，推进由建设项目属地段格长配合日常监管工作，实现建设项目属地共管共治。

3.4 发挥智慧平台监管作用

(1)搭建智慧水务建设项目监管平台。依托智慧水务软件平台，对涉水建设项目内容、范围、工期等批复要求录入平台软件，依据监管人员GPS定位，通过可视化电子地图现场监测建设内容是否合法合规；

(2)布设涉河项目现场实时监控系统。对工程重点监管位置架设探头通过云端平台将现场画面实时传输给项目监管单位，实现24小时视频监控；

(3)现场需重点监管的机械、车辆、船舶等安装GPS定位系统，运行轨迹实时传输至监管单位；

(4)构建多部门监管信息联动机制。水利、交通、海事、环保、公安等多部门关于涉水建设项目的监管资料实现互通，监管信息实时联动。

(5)建立分析研判预警机制。加强建设行为的违法违规风险监测，及时发现研判异常建设行为，精准检查、及时处置。充分运用大数据、物联网等现代信息技术手段，通过智慧水务平台开发，整合抽查抽检、资料查验、违法失信等信息，加强对建设行为违法风险的分析预警。

(6)落实远程实时监管机制。强化建设单位建设主体责任，依托现有的智慧水务、水行政案件直报系统、南京市智慧工地监管平台等信息平台落实涉水建设行为实时监控体系，发现违规线索及时通知建设单位进行纠错，引导企业主动规范建设行为，依据平台数据树立建设运行示范典型[7-8]。

3.5 实现向精细化管理转型

(1)监管责任层层压实，河道管理部门建立全过程监管计划，执法部门建立违法事件移交及查处计划；采砂管理部门建立采砂单项监管计划；一线监管部门按工程进度建立分段监管计划，以工作计划促责任落实，信息共享，监管力量互助；

(2)监管全程痕迹化管理，建立涉河项目监管台账，包含时间、地点、参加人员、现场检查明细；

(3)涉河现场监管全过程影像资料记录(无人机航拍整体施工现场；补偿工程、临时工程、隐蔽工程等重点部位拍摄细部照片)。

(4)建立“一项目立一册”的大档案归档机制，监管档案反映工程从立项至竣工验收的监管全过程，内容涵盖水行政主管部门工程管理，水行政执法，采砂类单项监管等全部监管职责，以及与其他行政部门关于该项目的往来函件。

4 结语

《江苏省河道管理范围内建设项目监督管理实施办法(试行)》的实行，对长江南京段涉水建设项目的监管工作提出了更高的要求，各级水行政主管部门应落实基层干部培训工作，加强各级部门之间的交流，适时开展办法实施情况评估工作，吸收推广好的经验做法，实现管理方式标准化、信息化、规范化，探索数字化、网络化、智能化的创新手段，全力保障长江大保护各项工作有序推进。