浅谈《土地管理法》修订实施后的移民安置工作

王传菲

(江河水利水电咨询中心有限公司，北京 100120)

1 背景

《土地管理法》是根据宪法制定的、由全国人大常委会批准的关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。2019年修订的《土地管理法》第47条规定“县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”。2021年修订的《土地管理法实施条例》第19条也强调“应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议”。

2019年10月9日，水利部向福建省水利厅下发《福建省泉州白濑水利枢纽工程初步设计报告准予行政许可决定书》(水许可决〔2019〕78号)。白濑水利枢纽工程是土地法修订以后国家批复的第一个大中型水利枢纽工程。

移民安置安置补偿协议是办理用地手续的前提和关键，如何按新修订的《土地法》要求签订移民安置协议，依法开展移民安置工作是各级移民机构关注的焦点。按照《关于加大用地政策支持力度促进大中型水利水电工程建设的意见》(国土资规〔2016〕1号)的规定，“对于国家重点水利水电工程，在通过国土资源部用地预审、国务院及国务院有关部门已批准(核准)项目、水利工程初步设计已经批复或初步设计审批单位出具先行建设任务认定意见后，属于工程建设范围内的道路、桥梁、生活营区等施工前期准备工程和控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可申请办理先行用地”。同时，必须在规定时限内申请办理正式用地审批手续。对于大中型水利水电工程的用地报批的重点在于先行用地手续办理完成后，如何在规定的时限，依法完成整个库区和淹没区土地组卷报批。大中型水利水电工程占地和淹没范围广、集中连片、搬迁安置移民人数多、影响程度深，既需要对移民进行生活安置，往往也涉及到生产安置。整村、整乡甚至整县被淹没，需要成建制搬迁安置，移民搬迁安置几千人、几万人甚至几十万人，社会系统的恢复与重建是波峰到波谷再到波峰的一个长期过程。移民能否得到妥善安置，直接关系到广大移民群众的切身利益，关系到社会稳定，关系到水利水电工程建设顺利进行，关系到广大移民群众共享改革发展成果。在强调签订安置协议的报批程序中，对于征地补偿和移民安置工作发生了根本的变化，“先批后征”的工作思路中，各级移民管理机构通常按照实施总进度及年度计划分期分批梯次推进补偿安置协议的签订，兑付补偿从而完成土地征收。“先征后批”为衔接先行用地6个月内申请补办建设用地审批手续的时限要求，县级移民管理机构必须尽快完成协议签订，甚至补偿兑付。

白濑水利枢纽工程建设征地涉及泉州市2个县6个乡(镇)的24个行政村以及2个集镇所在地。永久征收土地面积32946亩，施工临时用地面积1426亩，涉及移民总人口40417人。如何加强移民机构能力建设、建立健全工作机制、明确责任部门、加强实施管理，尽快签订补偿安置协议，依法维护移民合法权益，促进工程建设顺利进行，是各级移民管理机构面临的艰巨任务。本文以白濑水利枢纽工程为例，梳理土地法修订实施后的征地补偿和移民安置工作情况，探讨依法搬迁、和谐安置适应新要求的移民工作思路。

2 《土地管理法》修订后的主要变化

2.1 进一步加强耕地保护确保粮食安全

粮食安全事关14亿中国人身体健康和生命安全，中国人的饭碗要牢牢抓在自己手里。土地是粮食的命根子，土地问题、粮食安全是影响国家战略安全的因素之一。基本农田变为永久基本农田，不仅仅是简单字面游戏，而是观念变革，更是系统的落实耕地保护的重要举措，深刻系统的阐述了耕地保护重要内涵。

2.2 统一用地管理明确同权同价

通过盘活存量，调节增量，对于符合国土空间规划经过登记的确属经营性用途的土地依法进入市场交易，主要用于工业、商业等领域通过出租或出让的方式增加村集体的财产性收入，从而提高农民财产性的收入。集体建设性用地入市以及集体财产的分配使用须依法经民主程序确定，避免集体土地入市出现不公开、不透明或侵犯农民权益等问题。

2.3 保障农村村民的宅基地权益

我国对宅基地实行一户一宅的基本管理制度，在很多土地资源紧张、人多地少的地方，宅基地用地特别紧张，地方政府往往要通过别的渠道保障实现农村居民居住的权利。这次改革明确宅基地由乡(镇)审批，合理规划农村宅基地，改善人居环境，服务乡村振兴战略。

2.4 优化建设用地审批流程

一是用地预审和选址意见书合并办理；二是减少审批层级；三是简化“一书四方案”为农用地转用方案和土地征收申请；四是明确审查必要性、合理性和公益性；五是县级以上地方人民政府负责征地补偿安置方案。

2.5 细化土地征收程序

土地征收补偿制度的重大修订，规范了征地程序，强调了组卷报批前须签订协议，完善了农村土地征收程序，更加注重保障被征地农民的合法权益，使得土地征收有法可依，优化用地审批程序明确有法必依。新土地征收补偿程序可具体化为：征收土地预公告、拟定征地补偿安置方案、公告征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议、征收土地申请报批、发布征收土地公告、根据区片综合地价制定补偿方案、落实有关补偿费用、土地征收。土地征收补偿制度的重大修订，规范了征地程序，强调了组卷报批前须签订协议，完善了农村土地征收程序，更加注重保障被征地农民的合法权益，使得土地征收有法可依，优化用地审批程序明确有法必依。

3 移民安置工作存在的主要问题

3.1 前期工作不扎实

前期工作通过工程占地和水库淹没实物指标、移民安置规模和风险、生态环境和社会环境影响、经济效益和社会效益指标等调查、分析、研究和评价。省级人民政府按照国家有关政策文件要求发布禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口的通知(“停建令”)，项目法人(或项目主管部门)会同有关地方人民政府按照统一制定实物调查细则开展工作，但因工作量大、涉及面广、时间紧、任务重等多方面因素影响，在实物量调查、移民意愿调查、资源环境和经济发展状况分析存在不充分、不彻底等情况，导致前期工作质量不高。

3.2 管理体制不完善

地方政府虽然具有城市建设、其他工程建设(如公路、铁路、矿山、风电场等)等征地补偿工作经验，但是对于大中型水利水电工程征地补偿和移民安置工作却是一项全新的工作，经验主义、部门本位思想等影响造成机构不健全，部门职能交叉、职责界定不清等问题，导致移民安置工作责任部门未得到及时明确，未建立健全行之有效的工作管理体制。

3.3 政策宣传不到位

水利水电工程有较为完善的行业标准、工作程序和流程。有移民安置任务的县级人民政府，应将每个村拟征收土地的量、地类、地上附着物、兑付标准、补偿金额和安置去向等依法公开，接受群众监督，尊重移民群众的知情权、参与权、监督权。而在具体实施过程中，地方政府往往“欲速则不达”，未重视政策宣传和解释工作，移民群众对征地补偿标准、安置方式等不清晰、不理解，产生“信任危机”和误解，移民群众不配合征地补偿和移民安置工作，从而影响工程进展。

3.4 参与各方未形成工作合力

大中型水利水电工程征地补偿和移民安置涉及施工单位、工程监理单位、设计单位、监督评估单位、项目法人和地方政府。地方政府根据国家的政策开展相关工作，地方政府和项目法人之间既有共同的目标又互相牵制，地方政府将移民发展纳入到地方统一规划，但强调“封库令”对库区经济社会发展造成的影响，希望借水利水电建设的东风实现地方区域经济、社会跨越式发展，移民、项目法人、地方政府存在着利益博弈。设计、监督评估单位按移民条例和相关规程规范开展工作的同时，需考虑地方政府、项目法人的超出规程规范的诉求，参与各方由于信息不对称、协调不力、配合默契度等影响，易出现各负其责协调不利的被动局面。

4 工程案例——白濑水利枢纽

白濑水利枢纽工程位于晋江的主源西溪上，坝址位于福建省泉州市安溪县白濑乡长基村大桥上游约1km处，控制流域面积968km2(占西溪流域总面积3101km2的33.4%)。白濑水利枢纽工程水库正常蓄水位288m，拦河坝为碾压混凝土重力坝，最大坝高106m，总库容5.44亿m3，总装机容量57MW，为大(2)型水利工程，初步设计阶段审定项目总投资142.69亿元，其中征地移民投资118.38亿元。

工程永久征收土地面积32946亩，其中：耕地6548亩、园地9608亩、林地5747亩，施工临时用地面积1426亩。涉及移民总人口40417人，其中安溪县38897人，永春县1520人。影响房屋面积258万。

2020年4月，自然资源部批准泉州白濑水利枢纽工程先行用地，批复中涉及安溪县2个乡镇中的3个村和3个国有单位的9宗、1586.9亩土地为工程主体所在地，先行用地获批确立了工程建设用地的合法性，意味着以大坝为主体的枢纽工程可以全面开工建设。

2022年3月，泉州白濑水利枢纽工程项目用地获国务院正式批准，用地面积2089公顷。项目建设征地涉及安溪、永春两县6个乡镇的24个行政村。

4.1 征地移民工作情况

4.1.1安溪县征地补偿和移民安置

(1)明确工作职责，加强机构能力建设

水利水电工程移民是非自愿移民，移民工作是典型的社会管理，移民安置工作是政府行为。县级政府具体负责本行政区域内的移民搬迁安置工作的组织和领导，综合协调各行业部门各司其职又形成合力全力推进工作。泉州市政府设立泉州白濑水利枢纽工程建设指挥部，由市政府常务副市长任指挥长，分管副市长任常务副指挥长，负责具体工作，成员由政府相关部门组成。指挥部办公室挂靠在水利局，由水利局牵头组建工作专班，履行行业监管职责，协调解决实施过程出现的问题。安溪县成立了白濑水利枢纽工程项目移民安置领导组，由县委书记担任组长，领导组下设办公室，负责协调、指挥各项工作。

(2)强化引领，制定实施方案和工作方案

2020年7月，安溪县人民政府印发了《安溪县泉州白濑水利枢纽工程建设征地补偿和移民安置实施方案》，从组织领导、实物分解确权、移民安置人口核实确认、实物补偿、补助标准、企业征收处理、移民生产安置、移民搬迁安置、项目实施与管理、移民资金管理、移民档案管理、奖惩措施等方面，明确工作职责、工作依据，坚持“以人为本、依法依规、同库同策、公平公正”的原则，严格执行国家和地方相关政策规定，依法保障移民合法权益，满足移民生产生活与发展的需要。同时，安溪县按照《安溪县泉州白濑水利枢纽工程建设征地移民安置技施设计阶段工作方案》，根据泉州白濑水利枢纽工程用地报批要求和项目实施年度计划，全面推进枢纽工程建设区和淹没影响区建设征地补偿和移民安置工作。

(3)各级党委、政府高度重视，强化组织协调健全完善组织体系

安溪县移安办负责日常组织协调工作。抽调有关乡镇和县直有关单位工作人员，成立综合协调组、现场工作组、专项工作组和宣传维稳工作组、监督检查组等，联合设计单位、监督评估单位和项目法人，采取成建制的方式，进驻库区集中开展建设征地补偿和移民安置各项工作。工作组组成人员采取“1+1+10”形式，即每个现场工作组指定1名县领导挂钩指导，1名乡镇主要领导任组长，配备10名干部(其中2名以上副科级以上干部)。每个工作组配备设计单位、监督评估单位代表各2名，负责技术支持、监督评估和设计变更处理等工作。

(4)职责清晰，对口指导

以签订征地补偿协议为关键节点，明确工作步骤及流程。安溪县协调县内各行业部门对口指导，按照统一思想、服从大局、全面动员、全力以赴、统筹安排、节点推进、严把政策、讲究方法、严明纪律、兑现奖惩的工作要求，全力推进项目建设征地补偿和移民安置各项工作。

2020年10月，安溪县全面完成枢纽工程建设区、淹没影响区土地现状调查及征收补偿工作，完成泉州白濑水利枢纽工程建设征地影响区用地报批相关组卷材料收集整理工作。截至2022年8月份，共签订移民补偿安置协议8979户，签订财产户房屋征收补偿协议1069户，签订土地征收补偿协议32946亩。库区淹没房屋及土地征收协议签订基本完成，目前剩余少量未签订协议的正在进行扫尾工作；公、铁路复建及居民点占地影响房屋征收协议签订基本完成；土地征收亦基本完成。

4.1.2永春县征地补偿和移民安置

永春县成立了白濑水利枢纽工程项目移民安置领导组，由县长任组长，领导组主要职责为全面领导永春县白濑水利枢纽工程建设。领导组下设指挥部，由副县长任指挥长。领导小组下设指挥部，指挥部下设办公室，具体负责永春县征地补偿和移民安置工作。2020年7月，永春县人民政府印发了《永春县泉州白濑水利枢纽工程建设征地补偿和移民安置实施方案》，永春县白濑水利枢纽工程建设主要涉及横口乡。白濑水利枢纽技施设计阶段建设征地移民安置实物复核、土地征收等工作开展以来，2020年10月，永春县基本完成房屋及土地征收协议签订工作，移民搬迁尚未开展。

4.2 征地补偿和移民安置实施情况

(1)征迁情况

截至2022年8月份，枢纽主体C1标段已搬迁18户67人，拆除房屋4600m2；枢纽主体C2标段已搬迁61户249人，拆除房屋18011m2；安置区和复建区已搬迁106户503人，拆除房屋19289m2；一期导流回水区域已搬迁69户230人，拆除房屋17006.55m2，二期导流回水区域正在加快腾空搬迁进度，搬迁进度满足工程施工需求。

(2)安置区建设

参内移民安置工程全线开工；官桥安置点进行地基基础、上部主体结构、砌体、室内外装饰和水电预埋的施工；剑斗新集镇核心区除剑斗新镇区自来水厂项目外，剑斗中学、小学、幼儿园、卫生院、派出所、集中安置房主体工程建设(C06-02地块、E03-01地块)等已基本完工，非核心区进行修编、建筑方案初步设计和论证等；感德镇岐阳安置点成片开发方案已获审批，征地和土地报批也同步进行；仙荣、云溪、三角洋安置点进行乡村规划修编、建筑方案初步设计以及土地报批等前期工作；寨坂安置点成片开发方案已获审批，同时现场勘探、土地报批和水保编制已基本完成；永春县正在对横口新集镇安置点用地规模和容量作出变更及调整，目前，先行工程横口幼儿园、小学和安置区05地块、06地块分别进行三通一平工程的公开招标；安置区01、04地块三通一平工程完成定标；横口乡卫生院进行主体结构和装饰等施工。

(3)工业企业处理

安溪县涉及工业企业征迁21家，已完成20家工业企业的一次性征迁部分补偿费发放工作，对1家企业进行拆除、1家企业腾空验收，完成剩余的1家企业的实物补充调查、土地测量和初步资产评估等前期工作，完成7家企业由迁建变更为一次性补偿的基础工作。

(4)专业项目处理

铁路迁建工程于2022年3月10日开工建设，目前同时开工3段路基工程、2个车站、2座桥梁、5座隧道，其中控制性工程吴田坂隧道已开挖支护256m；公路复建迁移工程已提交施工图修编文件，340县道迁复建(剑斗至湖上段)进行道路主体和桥梁桩基施工；安溪县17座水电站(含新增1家)和1家抽水机站已签订协议，并完成8家水电站和1家电灌站的拆除；永春县4座水电站已签订协议。

4.3 经验总结

(1)较好落实了“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制

地方各级党委、政府高度重视，明确各级移民管理工作职责，强化主体责任，建立健全移民安置工作责任制，抽调了有干劲、素质高的干部成立专门工作组，分村分片包干任务、明确责任。同时，制定详细的工作方案，明确任务、工作程序，抓重点、按步骤，层层推进,按照分级负责的原则，分解落实目标任务并督促抓好落实。

(2)以规划为引领，确保移民安置工作有纲可循

结合批复的移民安置规划，及时出台地方移民安置实施方案。出台实施方案之前深入研究了安置中可能出现的各种问题，提前谋划，确保实施过程中可能碰到的所有问题都能在实施方案中找到答案，促使移民安置工作有章可循。

(3)充分尊重移民的知情权、参与权、监督权和表达权

加大宣传力度，营造“全域覆盖、全民动员”的氛围。宣传发动到位，逐户宣讲移民政策，分析利弊，帮助移民群众算好经济账、做个明白人，做到移民政策家喻户晓，人人皆知，让移民吃上“定心丸”。对移民进行深入、细致的政策宣传，形成正确的舆论导向，让广大移民群众充分知晓、理解移民政策，打消不合理的诉求和抵触心理，为积极签订补偿协议营造良好的工作环境。

(4)把握政策标准，执行政策不走样

统筹县、乡、村全部力量，广大干部充分熟悉各项相关政策后进村入户，走街串巷，明确口子不乱开、红线不踩、底线不破、原则必守。广大移民党员、干部带头签订安置协议，发挥先锋模范作用，强调示范引领，确保过程阳光、透明、公正，做到和谐征迁、和谐移民。

(5)各方联动，发挥技术优势

评估单位、设计单位配合地方政府和项目法人做好实施准备工作。以批复的初步设计为基础和依据签订补偿协议，充分发挥监督评估单位、设计单位的技术优势，配合地方实施机构准备相关资料，协调现场各方配合的人员，进村入户时及时提供签订补偿协议所需的实物清单、补偿单价等表格，全面系统的完成补偿协议签订工作。

5 结语

新的《土地法》及《土地管理法实施条例》以维护被征地农民合法权益为核心，用地报批由原来的“先批后征”，变为了“先征后批”。用地组卷报批按时序推进是白濑水利枢纽工程用地获国务院批准的基础，而移民安置补偿协议是办理用地手续的前提和关键。无论是“先征后批”，还是“先批后征”，做好征地补偿和移民安置工作对工程建设都是十分重要的。征地补偿和移民安置涉及面广，牵涉单位繁多，理顺各参与单位之间的关系，充分发挥县级政府移民工作的责任主体、实施主体和工作主体作用，从组织上保证移民工作的顺利开展。依法搬迁，充分尊重移民的知情权、参与权、监督权和表达权，形成正确的舆论导向，营造积极向上的环境氛围。和谐安置，各级移民管理机构分工明确、责任分解、加强沟通、形成合力，构建决策果断、执行有力、协调及时的有效工作机制，围绕移民“搬得出、稳得住、可发展、能致富”的整体目标合力开展移民工作，真正做到移民安居乐业，社会和谐稳定，促进工程建设顺利进行。