费县小型农田水利工程建后管护问题研究

徐长征

(山东省临沂市费县水利局,山东 临沂 273400)

水利基础设施是社会经济发展的基础和重要保证，建立科学的水利基础设施投资结构，加强对水利工程的建后管理，是水利工程发挥其综合效益的内在要求。小型农田水利工程是农村水利基础设施的重要组成部分，对提高农民综合收入、促进农业生产稳步发展和保障国家粮食安全具有重要意义。近年来，我国各部门相继出台了一系列政策文件来落实小型农田水利工程建后管护工作。2016年1月，国务院发布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出要积极推进水利农田建设，吸引民间资本参与到小型农田水利工程建后管护中来。2017年1月，国务院印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出要大力实施节水工程，完善农业节水设施，落实地方政府管护责任。2018年1月，国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》指出要继续加强农田水利基础设施建设，推动农业现代化发展。可以看出，我国近年来对小型农田水利基础设施建设和管理非常重视。但是不可忽视的是我国各地区小农水利工程存在着很多问题，如老化失修等，而由于管护工作落实不到位，严重影响了其工程效益的发挥。

本文以费县为研究对象，对费县小型农田水利工程建后管护情况进行调研，希望能够探析出影响费县小型农田水利工程建后管护效率的原因，为费县及我国其他地区小型农田水利工程建后管理工作提供可行的对策建议。

1 费县小型农田水利工程建后管护现状

1.1 费县小型农田水利工程管护模式

目前，费县主要采用了4种模式对小型农田水利工程进行管护：第一，以村委会为主的管护模式，20世纪五十年代至七十年代建设的小型农田水利工程多数是由当地村民出劳出资建设而成的，如农田灌溉沟渠等，这类的农田水利工程由村集体负责管护；第二，以基层水管站为主的管护模式，该种模式适用于具有一定运行管理难度或技术含量的小型农田水利工程，如节水灌溉基础设施、小型水库等，一般由基层水管站负责管护工作。第三，以承包经营方式为主的管护模式，该模式适用于具备一定经营收益的项目，可以由私人承包，对于其工程管护工作也由私人负责，但是出于对成本的考虑，承包制往往对工程的管护工作落实不到位。第四，以社会组织为主体的管护模式，如农民用水协会等。近年来，由于对小型农田水利工程管护工作的不断重视，受益农户在相关管理部门的指导下成立了用水协会等组织，对小型农田水利工程进行管护。

1.2 费县小型农田水利工程管护体系

为了落实小型农田水利建后管护工作，费县水利局根据农田水利工程的大小和灌溉辐射范围，建立了“县水利局—镇(乡)水管站—村水管员”的三级管护体系。费县水利局负责对全县区域内的小型农田水利工程管护工作进行指导，制定有关水利管理的指导文件，对重要的水利工程组织实施管护工作，贯彻落实上级政策文件和相关法律法规。镇(乡)水管站负责落实、实施辖区范围内的小型农田水利工程管护工作，由镇(乡)政府进行管辖。村级水管员负责各村的水利基础设施管护工作，对本村内的小型农田水利工程进行管理、维修和养护，并定期向上级管理部门汇报工作情况。

2 费县小型农田水利工程建后管护存在的问题

2.1 管护资金方面存在的问题

费县小型农田水利工程建后管护资金存在以下问题：第一，建后管护资金不足。目前，费县小型农田水利工程的管护资金主要来源于地方政府财政拨款，引入社会资本和农田水利工程的运行收益等。其中，地方政府财政拨款为实际工程管护的主要资金来源，其次为水利工程的运行收益，社会资本投资占比最少。以费县现在的小型农田水利工程建设情况来看，每年用于工程建后管护的资金存在巨大的缺口，而完全依赖地方政府财政拨款，势必给地方财政带来沉重的负担，造成小型农田水利工程建后管护工作难以落实。第二，工程运行效益低于运行成本，水费收取困难。根据调研发现，费县现行小型农田水利工程运行收益普遍较低，无法覆盖工程运行成本，主要变现为水价较低，水费收取困难，造成水管单位无力顾及管护工作。

2.2 管护机制方面存在的问题

费县在小型农田水利工程产权确认方面按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则进行产权界定，但是实际情况却没有落实到位，主要表现为具备一定运行收益的水利工程往往引起大家的互相争抢，而不具备收益的水利工程却无人问津，互相推诿，造成小型农田水利工程产权主体不清晰，不利于小型农田水利工程的可持续运行。同时，费县的农田水利工程的管护工作主要是由基层水管站负责。近年来，随着乡镇基层政府服务机构的不断改革，费县政府将水管站并入到综合服务中心，但管理体制还未理顺，职责划分不明确，严重阻碍了管护工作的有序开展，并且基层水管站还存在管护人员人手不足、专业技术水平不高等问题，对管护工作落实不到位。

2.3 管护主体方面的问题

首先，用水协会发挥效果不理想。根据统计数据显示，费县的用水协会等组织超过50%是在政府的指导下成立的，参与协会的成员一般为当地农户，综合素质不高，缺乏相关的专业知识，用水协会运行效果不理想，并且费县水利管理部门在调动农户积极性方面的工作也不到位。其次，农户实际参与程度较低，缺乏专业的维修管护能力。根据笔者走访调查，发现费县的大多数农户都想参与到小型农田水利工程管护中来，但是实际上农户的参与程度很低。究其原因，主要是由于村子中青壮年流失严重，留守人口多为中老年，他们虽然有参与小型农田水利工程管护的意愿，但是没有能力进行投工投劳，造成农户无法参与小型农田水利工程管护工作。

2.4 管护条件方面存在的问题

首先，相关配套基础设施不健全。费县农户对小型农田水利工程的配套设施满意度较低，根据实地考察发现费县农田灌溉配套设施薄弱，农田灌溉效率较低。由于用水不能准确进行计量，水费按照土地面积收费，导致农户节水意识薄弱，同样的土地面积，用水多少收费没有差别，不仅浪费水资源，也使得农户对收取水费产生严重的抵触心理。其次，小型农田水利工程老化失修问题严重。除去近几年修建的农田水利项目，费县大多数农田水利项目修建于上世纪五六十年代，建设标准低，工程质量不高，并且经过多年使用已经出现了不同程度的毁损，如输水管道漏水，泵站部分设备丢失等，严重影响了小型农田水利工程效益的正常发挥。

3 存在问题的原因分析

3.1 管护资金方面存在问题的原因分析

管护资金方向存在的问题主要是由于三个方面原因导致的：第一，政府不够重视，财政资金投入有限。费县在水利工程方面的财政资金投入重点主要为工程建设方面，而对于建后管护问题，缺乏相应的资金计划。地方政府管理部门没有充分意识到小农水利工程管护的重要性，投入的管护资金不足。第二，管护资金筹集渠道过于单一。费县小型农田水利工程管护资金主要来源于地方政府财政投资，农户和社会资本参与为辅。然而限于地方财政压力，地方政府在工小型农田水利工程管护方面投入的资金有限，第三，水费收取机制不科学，农业水价应包含工程折旧和其余供水成本，农业水价过低，难以发挥水价的杠杆作用对用水行为进行调控，不利于水资源的节约。同时，用水计量设施的缺失导致无法实现用水计量收费。

3.2 管护机制方面存在问题的原因分析

费县多数水利工程建设于上个世纪五六十年代，由于当时投入主体混乱，造成产权厘定不清。而现阶段的水利工程一般由地方政府各管理部门、民间资本以及集体等多方投入建设，导致了产权界定存在一定困难，并且费县政府在对工程产权的划分和界定上也缺乏有效的手段。在队伍建设方面，专业技术人员缺乏。费县的基层水利管理部门属于事业编制，待遇相比其他部门较低，小型农田水利工程的管护经费来源得不到保障，导致管理人员工作积极性差，人才流失严重。最后，农户的水权意识较为淡薄，对水权问题的关注度较低。

3.3 管护主体方面存在问题的原因分析

首先，用水协会流于形式，农户用水意识较差。虽然在费县政府的指导下成立了很多用水协会，但是由于会员综合素质不高，管理能力较差，难以按照既定的规制制度运行管理，导致运行效果较差。同时，农户作为小型农田水利工程的收益方，应主动承担起水利工程的管护工作，但是由于农户用水意识较差，简单的认为小型农田水利工程管护是政府的事情，与自己无关，没有做到真正的用水者管水。其次，随着农村青壮年人口的不断流失，人口结构发生变化，留守人员无力负责水利工程管护工作，这在很大程度上影响了农户实际参与度。而留守人员多为中老年和儿童，劳动能力较弱，综合素质不高，难以真正参与到小型农田水利工程的管护中来。

3.4 管护条件方面存在问题的原因分析

首先，在小型农田水利工程进行设计的时候，为进行科学长远的规划，设计方案不合理，忽略了小型农田水利工程相关的配套基础设施建设，这给小型农田水利工程建后管护工作造成了极大的阻碍。小型农田水利工程在设计时没有考虑农户的实际需要和具体情况，也造成了工程利用效率不高。其次，原有小型农田水利工程建设标准不高，设计使用年限较短。受限于施工条件和技术水平等因素，当时的小型农田水利工程建设标准较低，设计年限普遍为20年，工程质量良莠不齐，在运行多年后，毁损严重。

4 完善费县小型农田水利工程建后管护工作对策

4.1 管护资金方面对策建议

首先，要明确政府的主导地位，增加管护资金投入。在小型农田水利工程管护资金投入方面，必须坚持以政府为主导，加大政府对小型农田水利工程管护资金的投入力度，将管护资金纳入政府财政预算。同时，在以政府投资为主的基础上，吸引农户和社会资本投入。其次，拓宽管护资金筹集渠道。制定优惠政策吸引社会资本方参加到小型农田水利工程管护中来，逐渐形成以政府为主导，农户在能力范围内投工投劳，民间资方积极参与的管护资金投入体系。同时，当地政府可制定奖惩措施，对于管护工作落实到位，管护效率高的单位或者个人进行奖励，形成良好的管护激励制度。最后，完善农业水价形成机制。小型农田水利工程供水水价要将运行成本和工程折旧考虑到其中，可根据用水时期和当地实际情况对水价进行适当的调整，经过物价局、水利局以及当地农户协商哥论证后，确定可操作性的执行水价。

4.2 管护机制方面对策建议

首先，费县政府要对已经建设完成的小型农田水利工程进行统计，明确产权改革的范围。同时，制定配套政策，对改革目标、任务以及实施方案进行确定。确定产权和管护主体后，要管护主体签署管护责任书，明确管护责任。其次，建立健全水利技术服务体系，建立起“县水利局-乡镇水管站-村级水管员”三级水利管理体系，对各级管理机构的职责进行明确，提高管理人员工资待遇，建立稳定的工程管护队伍。同时，定期组织管护工作人员开展业务培训，提高管护工作人员的综合水平。最后，合理分配水权，对水资源进行严格管理。根据农作物种植结构和农户用水实际情况来制定用水总量目标。

4.3 管护主体方面对策建议

在管护主体方面，对相关用水协会进行规范管理，进行技术指导，提高用水协会运行效率。在用水协会组建过程中，要征求农户的意见，让农户具备协会的自治权，由农户自发参与协会事宜。在此基础上，根据各地区不用情况，制定符合当地情况的《用水协会管理章程》，定期组织会员参与专业培训，学习管理知识和出台的水利工程方面的政策文件，提高自身综合素质。同时，费县水利局要加强对用水协会的监督和指导，定期开展考核，确保用水协会充分发挥应有的管理作用。在此基础上，费县政府还可制定激励政策，提高农户的综合收入水平，如加大农业生产补贴力度，优化农业种植结构，提高农户参与农业生产的积极性，以此提高农户参与小型农田水利工程管护的意愿。

4.4 管护条件方面对策建议

首先，完善配套设施，安装用水计量设备。费县政府要对管辖区域内已建设完成的小型农田水利工程进行统计，结合农户的实际需求，完善相关配套设施，促进小型农田水利工程的整体协调发展。同时，在供水管道中安全相应的用水计量设备，对部分无法正常使用的灌溉设备及配套设施进行更新替换和维修，以此提高农业用水效率。其次，要加强小型农田水利工程建设的监督管理，要从工程建设源头保障工程质量。费县政府应严格做好小型农田水利工程的规划工作，定期对区域内的建设项目情况进行公示，选择信誉良好，实力雄厚的施工单位参与小型农田水利工程建设，严把工程质量关，为建后管护工作奠定基础。

5 结论

针对费县小型农田水利工程建后管护存在的问题，本文分别在管护资金、管护主体、管护机制和管护条件4个方面提出了对策建议，这些对策建议不仅对落实费县小型农田水利工程建后管护工作具有重要促进作用，对我国其他地区的小型农田水利工程建后管护来说也具有一定借鉴意义。同时，本文研究也存在不足之处，由于时间和精力所限，在实地调研过程中未对基层管护人员进行深入的了解，提出的对策建议具有一定的主观性。基层管护人员是落实水利工程管护的关键所在，在未来的工作和学习中，会继续深入进行调查，充分考虑基层管护人员在工程管护工作中的重要作用。