金融交易税收制度的价值定位及税制构建

郭 昊

（华东政法大学 经济法学院，上海 200333）

一、金融交易税的内涵

金融市场的全球化使得跨境资本流动相对容易，但金融市场的流动性容易使投资者将投资重点放在短期资本收益上，而且金融衍生品的快速发展产生负外部性。快速复杂的计算机算法使得高频交易通过短时间内大量交易的利润累加获取利益，这种投机性噪音交易（Noisetrade）在降低交易成本的同时，导致了过度波动性和系统性危机。

在学界，英国经济学家凯恩斯作为金融交易税最早的支持者，提出市场的波动在一定程度上并非取决于对金融资产的基本面评估，疯狂的短线投资对金融市场和社会的发展毫无裨益。征收金融交易税能够通过提高短期交易成本减少金融市场的投机行为，加强基本面因素对股价的影响，使得非理性投资无利可图。

布雷顿森林体系崩溃后，为了抵消不必要的短期交易和投机带来的市场波动，基于对限制跨境资本短期流动的需求，托宾提出了往飞速运转的国际金融市场这一车轮中掷沙子的理论。20世纪90年代的经济危机、债务危机引发了人们对抑制投机、抵制热钱的关注。

金融交易税（FinancialTransaction Tax，FTT）是在金融交易发生时对证券的买方或卖方征收的税，其本质是对交易本身征税，但不适用于涉及金融工具新发行和注销的交易，属于资本间接管制的形式[1]。该税的扣缴义务人主要是以银行和投资公司为代表的金融中介机构，按照交易或转让的价值进行征收。同时，按照管辖原则的规定，只要纳税义务人能够证明经济交易和成员国领土之间存在经济联系，则交易将受制于该国的税制规定[2]。

对金融交易征税的主要目的是规制市场上短期高频交易的投机行为，抑制金融市场“非理性繁荣”。此外，金融交易税能够在一定程度确保金融部门对国家的税收贡献，帮助政府支付最近金融危机的成本。

二、金融交易税的域外实践与我国的立法探索

（一）金融交易税的域外制度实践

美国从1914年到1966年，对证券的发行和随后的转让征收股票转让消费税，主要目的是确保金融部门的税收贡献，并阻止金融市场资源的无效配置[3]。

巴西把金融交易税用作“短期、间接的资本管制工具”，具有在经济特殊时期解决问题的导向性。巴西因融资需求导致了境外资本的大量流入，为应对国内的通货膨胀，实现对金融市场的调控并控制国际资本流入，巴西政府根据市场的变化对税率、税基和征税范围进行了灵活及时的调整。巴西对于金融交易税的征收，在逼退热钱的同时，也抑制了其他正常国际资本入境，对股市活跃程度、企业和银行融资均有一定的负面影响。

2011年欧盟金融交易税提案遭到了英国、瑞典等国的坚决反对，而后欧盟委员会通过“强化合作”程序在法国、西班牙等11个成员国之间创建了相互协调的“宽税基、广征税、低税率”的金融交易税体系，进行了率先尝试。例如，法国作为在全球开设金融交易税的急先锋，在欧盟的统一行动未达成之后，于2012年针对高频交易及欧盟主权债务的信用违约掉期（CDS）开征金融交易税，以弥补因应对危机而拨付的政府资金，并以此惩罚投机性交易，避免对股价和国家主权债务的影响。

英国并未加入欧盟的统一金融交易税，但英国作为最早开征印花税的主体，其对于印花税的征收似乎并没有受到显著的负面影响，对金融交易征税可以成为政府收入的可持续来源。英国征收的印花税作为一种注册税，适用于转让公司股份的合法所有权，与当事方是否居住在英国无关，且行政管理成本低、程序简单，有利于纳税人员遵守。

2010年，国际货币基金组织对金融交易的征税问题采取了双重做法：首先，建议对金融机构征税，以支付在未来发生破产和危机时解决问题机构的费用。其次，审查了从更广泛的部门活动中增加收入的可能性。虽然报告考虑了使用金融交易税的提议，但最终赞成对金融机构利润和工资总额征收“金融活动税”（FAT）。但现有的国家金融交易基金的基础并不广泛，只涵盖了相当狭窄的金融交易和金融市场部门。

（二）我国金融交易税收制度的立法探索

我国探索金融交易税的代表为证券交易印花税。1990年《深圳市人民政府关于对股权转让和个人持有股票收益征税的暂行规定》，是我国对金融交易征税的最早实践。印花税开征后，股价一度得到了有效抑制。借鉴深圳的经验，上海也开始对股票买卖双方征收0.3%的证券交易印花税①1990年至1994年的文件中将此税目称为“印花税”，从1995年国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》开始称为“证券交易印花税”，其本质是证券交易税，由于历史原因该名称一直沿用至今。。

1992年《国家税务局、国家体改委股份制试点企业有关税收问题的暂行规定》明确规定股权转让双方按3‰缴纳印花税。根据证券市场的发展和运行状况，我国已经前后八次调整证券交易印花税的征收方式，但整体表现为下行趋势。以金融信托基金为例，对该基金的交易不包括短期和高度投机性的交易，而是专注于证券交易所或场外证券的常规交易。可以推断，现有金融交易税的效率及其收入潜力相对有限。

《2013年中国跨境资金流动监测报告》提出要建立和完善跨境资金流动宏观审慎监管体系，并在专栏中引入了“金融交易税”，以发挥金融交易税在防范系统性风险和逆周期监管中的作用。

三、我国开征金融交易税的现实需要

（一）宏观经济与市场要求

“十四五”规划明确了进一步防范系统性金融风险的要求。开征金融交易税不仅能够发挥财政收入的功能，还可以将金融交易税作为抵御金融风险、进一步规范国内金融市场的重要工具。

市场经济环境下，法律对市场的干预保持谦抑性。相比之下，金融交易税自身存在适用的优越性，不仅能够维持金融市场的稳定性和效率，促进国际合作，还能够在投机者厌恶风险的情况下，减少投机回报率，减少资源浪费、市场波动和资产错误定价，提高交易成本的同时还能够延长证券的平均持有期，将金融市场转向更长期的融资模式。在过去的几十年里，资本市场经历了向短期主义的重大转变，例如在20世纪70年代，美国的投资者平均持有股票数年，但今天的平均持有期已经下降到只有几个月。而金融交易税可以兼顾保护市场的流动性，在市场自我调节机制的作用下一定程度抑制其他监管措施导致的效率低下、流动性贬损等负面影响。

（二）国际金融市场与金融监管需要

作为全球最大的新兴市场国家，我国在资本项目开放过程中，主要是通过数量控制和行政手段控制来抑制国际资本流动的影响，很少考虑采用市场化、价格化的管理手段。因此，开征交易税或许可以通过价格机制间接影响跨境金融市场的资本流动，从而抑制国际资本流动的影响。

建立一个开放的、国际化的金融市场势在必行。鉴于可能面对的逃避和搬迁效应，在全球范围内实施金融交易税已经存在目的上的必要性。我国作为推进国际协调与合作、推进建设人类命运共同体的负责任大国，需要积极参与到提供有效全球解决方案的行动中。由于金融交易税的基础非常广泛，低税率也将为全球公共产品融资带来可观的收入。

开征金融交易税能够实现对金融风险的创新型监管。从我国目前的实践情况来看，金融税收制度的发展明显滞后于金融创新实践，现行的单一税制显然不具备抵御多种风险和系统性风险爆发的危险，只有广泛的税基才能囊括多种金融交易，适应金融创新的需要。

四、金融交易税的制度探索困境

（一）风险与挑战

1.解决问题单一，产生资本逸出，实施效果存疑

金融市场的深化发展和金融部门规模的扩大具有对经济增长产生积极影响的作用和效果。而对金融交易征税的方式无疑会提高资本成本，减缓金融市场的发展和增长，其显著的风险在于纳税人会通过重新安排交易来规避税收。由于存在国际协调的困难，缺乏国际合作的可行性，因此单方面或在某些地区不协调地引入基础广泛的金融交易税，极易扭曲竞争。鉴于资本流动的便利性和金融机构的公司结构可能相当复杂，金融市场收缩、融资减少和税收资源损失的风险已经成为国际关切的重要问题。同时，征税带来的运行效率低下，融资成本、交易成本增加等市场扭曲效应，也会有导致资本逸出的风险。

金融市场风险因素众多，金融交易税只能从某一个角度抑制市场的噪声交易。仅针对交易进行简单征税，不能解决金融市场过度杠杆、过度投资等问题。尽管金融交易税对于补救经济危机具有积极的正向意义，但是导致金融危机的系统性危险漏洞并未从源头上得到解决，而更像具有期限性的缓兵之计。

不仅如此，面对高频短期交易带来的市场失灵问题，相比于通过设立税制树立的威慑力，金融体系的监管机制可能拥有更适合、更容易利用和掌握的工具或手段来达到整治的目的和效果。因此该税的可持续性和设立的必要性亦存疑。

2.市场实施效果不稳定，作用发挥不确定

即便基于开征金融交易税的作用导向分析，金融交易税是否增加收入的最佳选项、是否降低市场波动性的最佳路径，这一问题仍需要进一步的讨论和论证，并不能简单认定在任何国家和国情的基础上都会存在预计的积极效果。在既定的规模和税率的基础进行税收的预测[2]，往往建立在无避税情况的基础上，开征后若投资者转移到国外市场进行避税交易，非但不能取得税收收入，还可能导致本国金融市场低迷。此外，片面追求税收收入可能意味着在一定程度上放弃了减少投机性高频交易的能力，从而无法达到作用于市场和财政的双重作用，违背了金融交易税设立的初衷。

金融交易税的实施效果存在分歧，毁誉参半。证券交易税对流动性的影响可能是积极的，也可能是消极的，这取决于市场微观结构。市场的负面反应是个未知数，交易量的减少、金融交易的转移都是难以预测的因素。目前，没有决定性的证据表明金融交易税能够确保宏观经济的稳定，对其是否具备维护市场稳定的作用亦存在疑问。投机是一种主观判断，一刀切地征收金融交易税对于一些社会基金、福利基金和仅仅进行风险对冲的投资者也是一种伤害，不能简单地下结论。

交易税本身就具有降低回报率的功能，影响市场参与者的盈利目标和利润水平，既有可能通过提高未来消费的相对成本来鼓励当前消费，也有可能由于财富减少而缩减当前消费，而交易的减少同时具备减少和增加市场波动性的可能性，加剧股市低迷的程度和周期。现有的实证研究也表明，金融交易税具有创收的潜力和稳定市场的效能，但其作用的发挥仍存在相当大的不确定性，并不具有单向的利好作用。一旦税收交易阻碍了金融市场的价格发现功能，对于市场的稳定性则容易造成加倍的损害。税收可能导致资产价格的更大波动，因为交易者等待更大的波动来抵消金融交易税带来的更高交易成本。

3.税制设计和税收分配存在困难和挑战

如何将高频交易税纳入金融交易税及其适当性和有效性是需要解决的重要问题，这将在很大程度上决定该税是否响应惩罚虚假金融操作。本质上，困境在于将金融交易税转变为一种在金融部门具有监管作用的税收，旨在避免投机活动对金融市场和金融市场造成的压力。在过去十几年中，金融实体在影子银行系统转移了其大部分资产。如果公司和影子银行之间的交易被征收金融交易税，将在一定程度上阻止此类交易，只要影子银行被视为不透明、不受监管的风险主体，就始终会存在影子银行与公司维持内部交易，这也容易造成系统内的恶性循环。

税收分配是金融交易税成功实施的关键因素，欧盟内部就因为税金的分配出现过争议。若开征，由于我国也存在地域间税收分配的差异，存在潜在的双重征税的危险，因此对于合理设计税制提出了挑战。

从我国的税制立法实践来看，长久以来，我国证券印花税从开征之初定位于抑制投机交易[4]。证券交易印花税本身具有双重功能，但缺乏保障双重功能实现和协调的配套制度设计，使得金融监管功能被财政收入功能覆盖。此外，在没有国际协作的环境下独立开征金融交易税可能会带来外部资本疯狂流入，极容易造成我国金融市场的不稳定。即便从金融交易税的预期效果来看，开征金融交易税是一种理想化的选择，从当前的域外经验来看，仅在部分地区开征金融交易税，将导致当地金融竞争力下降和资本外逃。

从反避税的角度来看，开征金融交易税必然会有投资者转向国外市场实现避税目的，一旦开征金融交易税，政府就要面临如何应对避税行为的问题。

（二）开征前需要厘清的问题

1.明确金融交易税的功能定位

从国外经验可以看出，金融交易税的目标和功能定位必须明确、准确。调控工具或财政工具的选择是开征该税之前必须明晰的问题，不同的功能定位会影响到制度设计[5]。对于我国而言，证券交易印花税作为广义的金融交易税的一种，其初衷是为了调节股票的价格，但随着后续的适用，其主要承担的是财政功能。

效率与安全作为金融监管所追求的两大终极目标，单纯强调任何一方面都将不利于金融业的稳定发展，因此从金融交易税的本质和实现的效果来看，应当将金融交易税定位为复合功能，分别对应市场效应和政府财政收入，这两种功能并不冲突但是有主次：以金融监管和风险防范为重点，以增加财政收入、提高风险储备和实现税收公平为补充。复合型功能比起单一功能更能够抵御风险。此外，开征之前应重点关注并以近年来证券、外汇市场的“闪崩事件”为警钟，将高频交易作为开征金融交易税重点规制对象。

2.建立应对市场负面反应的对策机制

新的税收制度会对纳税人造成额外负担，必然会产生或长期或短期的市场负面效应。在美国，据估计0.02%的金融交易税可能足以消灭标准普尔500指数期货的交易量，不仅无法获得预想的税项收入，而且还会对基金经理和公司对冲股市风险的能力造成重大损害。一旦开征，独立的税制必定无法产生国际统一的税收效果，由此带来的市场负面效应也难以在短时间内消化瓦解，在不合理的税制安排下甚至产生加倍的损害。基于对征税效果的考量和预测的难题，税制的设立只是基础，若没有应对负面效应的机制和对策，不会存在长久作用的基础。建立有效的后方机制和对策是金融交易税能够在我国运行的重要保障。

3.纳税公平与税负承担

从前述金融交易税的制度来看，短期税负确实会由金融市场中的中介机构承担，然而金融市场上存在大量散户以及购买基金的中小投资者，在全面实施金融交易税之后的税负主体并不会是金融机构，这些税负最终可能会通过手续费等交易链条的形式转嫁到金融消费者身上，对金融机构的影响可能很小，因此容易演变成实施投机行为和税负承担并非同一主体。

五、我国开征金融交易税的制度设计思路

金融交易税的目标与功能定位必须清晰准确。金融交易税的主要功能包括抑制投机交易、增加财政收入与实现税收公平。目前，金融行业税制朝着减税的方向改革，对于金融交易税的功能定位重点不在于增加税收收入，而在于金融监管和风险防范。

金融交易税的实施效果取决于具体制度设计，金融交易税制的优化设计应遵循以下思路。

（一）调整税率，增加反避税条款，防范税负转嫁

由于征收金融交易税会增加避税行为，对资源的公平配置产生负面影响，因此应该设置反避税条款，以应对避税的可能性，加强内部管理和国际合作，避免对规则漏洞的操纵和利用，这是实现收益权与税负公平的必要保障。

为了增强金融交易税的实施效果，需要适当调整税率。区分正常交易和投机交易是税制建设的关键，也是调整税率的基础和前提。针对不同交易行为及对象采取不同税率，对正常交易征收低税率，对获得资本利得的高收入群体征收资本利得税，对短期持有的交易征收比长期持有的交易更高的税率。

因为相比于对所有交易适用同一个税率，采用对正常交易适用较低税率，对投机性质的交易适用较高税率更加合适，金融交易税从低税率开始能够防止打击过度造成的市场低效。税率的设计应该与金融市场的当前表现保持一致，保障潜在的有益交易和良性金融行为的发生。

在税负的承担方面，应当对金融消费者采取保护措施。建议在征收金融交易税时，对各金融机构的手续费用等规定最高限额，防止税负随意转嫁的风险。

（二）促进部门协调和税制作用发挥

金融交易税的规则制定、调整具有很强的专业性，需要金融监管机构与税务机关协作安排各自的职权配置、协调问题。税收法定原则要求与税收相关的全部事项均由法律规定，因此上述问题需要在税收法定原则的框架之下进行，务必保持税法的稳定性和持续性，但如何进行调整、授权仍需进一步研究。

反避税需要强调金融监管职能，加强金融监管机构和税务机关的合作。开征金融交易税并不是化解高频交易风险的唯一手段，改善金融市场运作可以通过与其他机制的合作来实现，在推行金融交易税的同时，促进外汇管理局、央行和税务部门的协调，改革衍生品和高频交易运作的监管环境，建立避税的风险测试和报警系统，抑制市场的风险传导机制，规范我国的金融交易秩序。

健全的金融交易税制度需要建立完善的制度，即便没有国际协调和统一的先决条件，但如果应税证券的范围能够最大化地覆盖，也能避免豁免对金融市场造成的潜在扭曲，将金融市场的风险化解到最小。因此我国可以参考欧盟金融交易税的税基设置，采纳欧盟金融交易税的“三全”（triple A）原则，即该税适用于全部金融市场（包括场内市场和场外市场），全部金融交易工具（股票、债券、金融衍生品等等），包括出售或者购买、贷款和借款、所有权转让、订立或者修改衍生工具合约等。

（三）优化税制设计和税权分配

优化税制设计，实现制度设计的合理性，向着“轻税率、简税制、宽税基”的方向进行设计和建设[6]，在现有体系框架内逐步开征。我国现已初步具备开征金融交易税的市场条件，但畸轻畸重的政府干预都会造成损害。所以要通过市场这只“看不见的手”进行调节，由国家在市场失灵时进行干预，保持总体的税收中性。

在应用层面，应该首先确认在国际资本大规模非正常流动的情况下使用金融交易税。对于税收增加的财政收入，要有针对性地严格控制税收收入，将税收收入纳入财政总预算，以避免针对特定风险领域的公共资金分配不当。

税制的设计可以在我国证券交易印花税的基础上，以避免市场经济中低效的替代效应和大幅减少税基的可能性为目的，其征税范围应涵盖在有组织的交易所或场外（OTC）交易，并适时开征外汇交易税，在税制中设置宽免额、豁免制度、对冲识别机制，鼓励市场的中长期持有。

还可以对现行的证券交易印花税进行调整。我国先前通过印花税进行的金融交易征税已经得到广泛使用。鉴于我国不同地区经济发展水平差异及金融高度集中的属性，税负公平的衡量并非易事。不仅如此，考虑到对特定投机交易的识别，可以遵照收益分配原则，按照对公共服务的贡献比例进行税负的分配，区分普通交易行为与重大风险交易行为，让税负由产生更多金融风险的主体来承担。