中国共产党领导下的审计整改法制综述及思考

吴文瑾

审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定或提出的建议，对审计发现的问题进行纠正和改进的过程。在中国共产党领导下，新中国成立以后，特别是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视审计整改工作，有关审计整改法制建设逐渐完善，从法制上有效提高了审计整改的执行力与效果。本文以时代发展为轴，分阶段回顾中国共产党领导下的审计整改法制演进过程，并对如何完善法制建设进行了进一步的分析与研究。

一、革命战争时期：在法制中体现审计整改精神

1933年9月15日，苏区中央政府成立了中华苏维埃共和国中央审计委员会，并由其履行经济活动审计，出具书面审计报告，对审计发现的问题提出可行性建议，但未涉及审计整改。

1934年2月20日，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布了中国共产党领导下的首部审计法规——《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》，以法律形式确定了苏区审计工作规定，在第十四条及第十六条中提到“对审计过程中发现的问题应及时采取措施进行纠正”，在法制中开始体现了审计整改精神。

二、新中国成立后至党的十五大之前：将审计整改作为审计机关的权限

1950年财政部印发的《中华人民共和国暂行审计条例（草案）》，是新中国成立后由中央政府部门草拟的第一部有关审计工作的行政法规。但随后因学习苏联财政监察制度，该条例未能正式颁行，但其中关于审计发现的问题应如何纠正、整改，应以什么方式向审计机关反馈审计整改结果的规定对于当前审计整改工作研究仍具有很好的参考价值。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过“八二宪法”，确定国家审计监督制度。随后，国务院、审计署出台了一系列关于审计监督的规定，在这些规定中，开始涉及到审计整改理念。1983年8月20日国务院批转的《审计署关于开展审计工作几个问题的请示的通知》中的第二条第三款、1985年8月29日施行的《国务院关于审计工作的暂行规定》第七条、1989年1月1日起施行的《中华人民共和国审计条例》第十六条，均是将责令被审计单位纠正违反国家规定的收支列为审计机关职权。

1994年8月31日，第八届全国人大常委会第九次会议通过《中华人民共和国审计法》，这是新中国成立后的第一部审计法，在第四章“审计机关权限”第三十五条提到审计纠正，在第四十五条、第四十六条细化审计机关权限，进一步明确了审计纠正作为审计机关的职权范围，并在第四十七条规定被审计单位未落实审计决定或未采取纠正措施将受到相应处理。

这时期的法律法规对审计整改更侧重于审计机关如何去完成审计发现问题后的纠正，并均将其列为审计机关权限或审计程序，尚未涉及被审计单位审计整改职责。

三、党的十五大至十八大之前：在审计法规中体现被审计单位关于审计整改的要求

1997年10月21日，国务院公布《中华人民共和国审计法实施条例》，在第四十四条明确规定被审计单位职责，这是国家法律法规首次提到被审计单位职责，也是第一次提到被审计单位必须向审计机关报告审计决定落实情况；第四十五条还规定审计机关应及时跟进审计结果执行情况。在这份法律法规中，审计机关不仅要发现问题，还要督促整改问题；既要重视审计过程，还要跟进审计结果执行情况。

2006年2月28日，第十届全国人大常委会第二十次会议审议修订通过《中华人民共和国审计法》，在新增的第四十七条中强调被审计单位应当执行审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，在第四条中新增国务院和县级以上地方人民政府应向本级人民代表大会常务委员会报告审计发现问题的纠正及处理结果报告的条款。

2010年2月2日，国务院第100次常务会议修订通过《中华人民共和国审计法实施条例》，在第四十二条中将被审计单位的职责修订为“被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定”，在第五十四条中明确规定被审计单位要向审计机关报告审计结果执行情况，审计机关应跟进执行情况。新条例将原来的审计纠正仅限于审计机关权限延伸至被审计单位，审计整改不再是审计机关单方面的权限，更主要的是被审计单位作为整改主体应承担整改责任，审计机关作为监督主体掌握审计决定执行情况，这是审计整改法制的一大进步。

2011年施行的《中华人民共和国国家审计准则》在第一百六十三条第一次提出了“审计整改”一词，在第一百二十三条、第一百五十八条、第一百六十三条、第一百六十五条、第一百六十六条、第一百六十七条、第一百六十八条、第一百六十九条、第一百七十一条规定中分别对审计机关及被审计单位的职责、审计整改效果的检查及相应地处理措施、审计整改结果的汇报及公布进行明确规定，为审计整改实务提供了操作指引。

此外，2006年颁布的《审计署公告审计结果办法》第十二条也规定审计署在出具审计报告、审计决定书后，审计署有关部门应及时跟踪了解审计整改情况。2010年发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》同样对审计整改做出了明确的规定，在第三十八条中提到各级党委和政府要建立健全经济责任审计结果通报、运用机制及审计整改制度；在第三十九条提要有效运用经济责任审计结果，在考核、任免、奖惩被审计领导干部时将经济责任审计结果作为重要参考依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈给审计机关。紧接着，在2014年颁布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》第四十四条中，明确规定“被审计领导干部及其所在单位应当根据审计结果，采取整改措施。”

上述法律法规通过不同方式将审计整改要求列入审计程序或审计报告，至此，审计整改要求在审计法规中得以充分体现，其被提升为被审计单位必须完成的一项法定内容。

四、党的十八大以来：明确审计整改责任人，并赋予其法律责任

2014年10月9日，国务院颁布《关于加强审计工作的意见》，要求切实推进审计发现问题的整改落实，推进国家重大决策贯彻落实，其不仅要建立健全整改责任制度，还要强化整改督促检查机制，更要构建整改问责体制。该规定首次提出被审计单位主要负责人为单位整改第一责任人，并在国家层面授予审计部门在审计整改工作中独具督促检查权利，此举将审计功能从揭露问题延展至防止和杜绝错弊及问题的再发生。

2015年8月31日，中央全面深化改革领导小组第十五次会议审议通过全国人大常委会党组提交的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，要求审计署每年年底代表国务院向全国人大常委会报告审计查出突出问题的整改情况，标志着共产党领导下的审计整改机制及具体实施向更深层面发展，不再仅停留在条文上，更加侧重于执行力上。随后，2015年12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》等配套文件，对开展审计整改工作的要求、完善审计成果利用机制、加强审计整改的督促、对整改结果检查进行细化，使之具有一定的可操作性。至此，审计整改情况正式从审计报告中分离出来，审计整改被提升到一个十分重要的高度。

2018年1月12日，审计署发布《关于内部审计工作的规定》，不仅在内部审计职责权限和程序中提到应对审计发现问题进行整改，还在第十八条规定明确提出单位应当建立内部审计整改机制，规定整改第一责任人为被审计单位主要负责人，其有责任督促单位对审计发现问题及时进行整改并将整改结果报告给内部审计机构。随后，2018年3月，中共中央组建中央审计委员会，其对其他部门配合审计工作需要、自觉接受审计监督、完成审计发现问题的整改提出了非常明确的要求，并对被审计单位的责任进行清晰的界定，要求各地区各部门特别是各级领导干部除了要依法自觉接受审计监督，还要对审计查出的问题有针对性地整改，剖析、采用审计提出的意见建议，改进有关政策措施和制度规定。

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,在第六章审计结果运用第四十八条强调被审计领导干部及其所在单位的审计整改责任，规定其所在单位领导班子党风廉政建设责任制检查考核、领导班子民主生活会及成员述责述廉中，审计结果整改情况均是一项重要的考核内容。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，为审计整改工作实务提供了制度依据，进一步提高了审计整改的政治站位，压实了审计整改的责任，初步形成整改合力，有效推进了审计整改工作地开展。

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议修订《中华人民共和国审计法》，在新增的第五十二条中，专门针对审计整改对被审计单位和审计机关的责任进行了非常清晰的规定，这是第一次在法律中出现“审计整改”一词，彰显了国家对审计发现问题的整改和审计结果运用的重视；第一次明确了审计查出问题整改的责任主体，对于提高问题整改质量具有重要意义；第一次将问题整改与干部考核、任免、奖惩挂钩，对于落实领导干部责任、加强对问题整改工作的领导具有重要意义；第一次将现场审计与审后规范管理两大流有机连接起来，对于转化治理效能提升治理能力具有重要意义。

上述法律法规明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，将审计整改要求列入法律条文，对不整改、敷衍整改或整改时不实事求是者依法追究相应责任。至此，审计整改涉及到的各方主体法律责任清晰明了，刚性约束了审计查出问题的整改，为发挥审计整改的效用、提升审计监督效能，提供了法律和制度上的支持。

五、对完善中国共产党领导下的审计整改法制建设的思考

被审计单位及相关职能部门是审计整改的责任主体单位，相对于被审计单位，审计机关属于外部条件，要有效落实审计查出问题的整改，关键在于被审计单位对审计决定和审计建议是否重视，重视度越高整改效能越好，越能发挥审计功能。纵观审计整改法规演进过程，不难发现，审计纠正或是审计整改的雏形在革命战争时期就已提出，但真正将审计整改的重心从由审计机关唱独角戏，转变成审计机关、被审计单位及相关职能部门共同任务，是在1997年公布《中华人民共和国审计法实施条例》之后，尤其是2021年对《中华人民共和国审计法》的修订，明确了被审计单位及其主要负责人审计整改的法律责任。不过，从目前审计整改实际业务来看，我国关于审计整改法制还需进一步完善。

审计法刚通过第二次修订，审计实施条例、国家审计准则等系列法规相应地也要进行修改。在修改的过程中，需要重点考虑以下问题：一是从审计机关与被审计单位的地位关系来看，法律规定审计机关与被审计单位隶属于本级政府，从法理上讲，审计机关与被审计单位的地位是同等的，从审计的独立性和权威性来看，这种体制设计容易导致被审计单位对审计发现的问题置之不理或是敷衍应付，出现屡审屡犯现象。二是从审计整改涉及的责任主体来看，审计整改不仅是审计机关权限，审计整改质量更重要的是取决于被审计单位对待审计整改的重视度和配合度，审计整改主体应为被审计单位等整改责任单位。而当前审计法及相应的准则对被审计单位等整改责任单位多为原则性规定，缺乏可操作的指引。三是从审计整改效果转化为治理效能来看，审计监督虽作为党和国家监督体系重要组成部分，但其更注重于经济方面的监督，如何将审计整改效果转化为治理效能，实现审计监督效能，很大程度上取决于审计机关在国家机构体系中的地位和其在监督系统内的设置,要从政治性和权威性上提高审计整改的地位，还要跟进审计整改结果，推动整改反馈问题的有效解决，真正发挥审计整改标本兼治的战略作用。四是从强化审计管理体制任务来看，虽然在新修订的审计法第二条中强调了坚持党对审计工作的全面的领导，并要求构建高度统一、全覆盖、权威高效的审计监督体系，但是关于建立各级审计委员会，目前只是在国家审计机关中比较普遍，由此有必要在审计领导体制上做出法律规定上的调整。五是从审计整改长效机制的建立健全来看，审计整改长效机制需完善的内容还很多，如审计整改的信息化、标准化建设，分阶段审计整改与持续整改限制因素的处理等，只有对其逐一完善，才有可能达到审计一个单位规范一个行业的效果。六是从监督合力来看，目前审计整改是自上而下的监督，监督形式单一，要将审计监督与人大监督、纪检监察监督等有效融合，形成整改落实合力，有效提升审计整改督促力度。

综上所述，中国共产党领导下的审计整改法制，从在法制中体现审计整改精神，到将审计整改作为审计机关的权限，再到在法制法规中展现对被审计单位的审计整改要求，最后到明确审计整改责任人，并赋予其法律责任，层层推进，不断完善。然而，审计整改实务在审计主体与审计整改主体之间的地位关系、审计监督体系与地位、审计整改长效机制和审计整改督促力度等方面的制度还需不断完善，任重而道远。