广东省属高校国有资产管理痛点及对策——基于G高校的实务经验

周沁馨

随着国家科教兴国战略的实施，教育制度的深化改革，国家对于教育的投入日益增加，高等教育学校的资产规模不断扩大，资产总量迅速增加，表现为基础设施日益完善、资产种类逐渐丰富、资产数量和金额迅速增大。其中，固定资产作为教学、科研活动的基本保障，是衡量高校办学条件的重要指标，在高校国有资产中占比较重，也是国有资产管理工作的重点领域。做好资产采购、核算、登记、处置等工作对优化资产配置、防止国有资产流失意义重大。但高校因资产种类多、数量大、生命周期长、使用人员广泛等特点，相较于其他行政事业单位，国有资产管理工作难度更大。如何做好国有资产管理也成为高校长期的、持续的重点课题。

一、高校国有资产管理的痛点

通过多年的探索和实践，高校国有资产管理取得了一定的成就，制度建设不断加强，逐步完善货币资金、低值易耗品、固定资产、无形资产等管理制度；管理机制逐步建立，“财政部门——主管部门——行政事业单位”的外部监管机制和“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的内部管理机制逐渐成型；监督力度不断加大，既有外部的巡视和审计，也有高校内部的监督和检查；信息化建设不断加快，利用信息化技术和大数据平台，逐步实现资产的精细化、数字化、动态化管理。

但高校因其资产种类多、数量大、周期长、涉面广等特点，国有资产管理仍然存在诸多问题，“重钱轻物”、“重使用轻管理”、“重固定资产轻无形资产”等思想依旧不止，管理体制运行不畅、内控制度落实不到位，内部监督力度不够等问题依然存在，资产登记不全面、资产账实不相符、资产处置不规范等痛点依然没有解决。

（一）管理体制运行不畅

国务院要求行政事业性资产实行“国家统一所有，政府分级监管，单位支配”的管理体制，广东省财政厅、教育厅要求各高校建立“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理体制。但是长期以来高校并未理顺“归口管理”、“分级负责”和“责任到人”的运行机制，未落实“决策责任-归口责任-管理责任-使用责任”的责任体系。在归口管理层面，高校未明确归口管理范围导致“多头管理”或“监管空白”，归口管理部门未针对具体管理的资产制定管理细则导致“归口”纸上谈兵。例如，房屋出租由后勤部门、资产管理部门、资产经营公司等多个部门管理，自动售卖机、宣传栏广告由其他部门收费却不受资产管理部门监管；又如房屋按不同用途由教学部门、科研部门和资产管理部门分别管理，但用途不明确的房屋存在监管空白，各归口管理部门未根据不同房屋的使用情况制定有针对性的管理细则。在分级负责层面，横向上，资产购建部门与归口管理部门衔接不顺，归口管理部门与财务部门沟通协调不畅，存在推诿现象，审计部门对归口管理部门监督不力；纵向上，“归口管理-具体管理-使用管理”三级职责落实不到位，归口部门对使用部门指导不够，使用人不配合本单位国有资产管理工作。在责任到人层面，各级人员的领导责任、管理责任和使用责任不明确，使用部门领导不重视国有资产管理工作，忽视了其承担本部门国有资产管理第一责任人的领导责任；国有资产管理业务人员业务不熟、管理意识不强、专业性不够，使得国有资产管理等基础工作不扎实；使用人的保管维护意识淡薄、责任心不强，“谁使用，谁管理，谁负责”形同虚设。

（二）内控制度落实不到位

1.资产登记不全面

资产登记不全面主要表现为大批同类物资登记不规范、固定资产后续支出处理不明确、科研经费购置的资产未登记入账。

（1）大批同类物资登记不规范。《政府会计准则第3号》规定，“单位价值虽未达到规定标准，但是使用年限超过1年（不含1年）的大批同类物资，如图书、家具、用具、装具等，应当确认为固定资产”，但未明确定义“大批”、“同类”。因此各高校对于大批量图书、家具等资产是否计入固定资产的做法不同，甚至同一高校不同时期、不同人员的做法也不统一。

（2）固定资产后续支出处理不明确。首先，《政府会计准则第3号》规定，“在原有固定资产基础上进行改建、扩建、修缮后的固定资产，其成本按照原固定资产账面价值加上改建、扩建、修缮发生的支出，再扣除固定资产被替代部分的账面价值后的金额确定”，但未明确定义“改建”、“扩建”、“修缮”，且操作性不强。以房屋为例，房屋扩建和改建往往存在交叉，改建、扩建不易区分；房屋被替代部分的账面价值难以确定。其次，《政府会计准则第3号》规定，“与固定资产相关的服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入会计主体，且成本或价值能够可靠计量时，后续支出应当资本化”，但如何界定服务潜力很可能实现或者经济利益很可能流入会计主体是个难题。以房屋修缮为例，房屋维修和装修都属于修缮，但维修只是恢复原有用途，装修涉及更改用途、提升舒适感，二者都能延长房屋使用年限，带来服务潜力。如果按照资本化条件，相关支出均应计入房屋成本，但如何扣除被替代部分账面价值很难操作，且维修项目费用资本化无实际意义。因此，各高校对于房屋修缮等后续支出的处理方式不统一。

（3）科研经费购置的资产未登记入账。用科研项目经费购置的资产因专供科研团队使用，常被误认为是私有财产而未登记入账，且科研项目周期短于资产使用期限，该类资产在科研项目结束后也未交回所在部门，因此该类资产难以监管，无法统筹使用，还可能存在账实不符，重复购置等问题。

2.资产账实不相符

资产实物与资产明细账无法一一对应是大多数高校都存在的痛点。一方面，资产数量大、种类多、使用人员杂、存放地方散等客观因素增加了管理难度；另一方面，管理人员责任意识欠缺、专业性不够、基础工作不扎实、队伍不稳定等主观原因导致实物管理浮于表面。

3.资产处置不规范

资产处置是资产生命周期的最后一个环节，资产处置不规范容易滋生腐败，引发廉政风险，造成国有资产流失。2017年7月以前，广东省属高校固定资产处置需经省财政厅、省教育厅审批，“放管服”改革后，达到或超过规定使用年限的固定资产报废由高校自行审批，处置收入归高校使用。这项改革措施扩大了高校自主处置固定资产的权限，但也提出了更高的要求。高校在资产处置方面容易出现以下问题：（1）审批不严格，处置未达到使用年限或虽达到使用年限但尚能使用的资产，导致国有资产流失；（2）未经批准擅自处置未达到报废条件的资产，导致处置程序不规范；（3）残值评估不规范，残值确定方式随意，既可能因低估残值导致资产低价处置，又可能因高估残值导致资产无法处置；（4）处置方式不公开，未采取竞价或公开招标等方式，容易滋生腐败，引发廉政风险；（5）处置收入未及时上缴，未执行“收支两条线”的规定。

（三）内部监督力度不够

虽然巡视组、财政部门、教育部门等外部监督力度持续加大，但高校内部监督力度不够，财务、审计、纪委监察等部门未能在国有资产管理工作中充分发挥监督作用。财务部门在资产是否应纳入资产登记的问题上完全依照资产管理部门意见，对科研经费购置资产的报销审查不严；审计部门未针对资产出租、对外投资、资产清查、资产处置等行为开展专项审计，在资产归口管理、使用单位具体管理等方面参与度不高、覆盖面不广；纪委监察部门未能深入资产采购、资产处置环节进行监督。

二、高校国有资产管理的对策

（一）健全国有资产管理制度体系

高校在构建国有资产管理制度体系时，可以在横向、纵向上完善“总体＋具体”、“办法＋细则”的管理制度体系。横向上，根据不同类型的资产制定相应的管理制度，国有资产管理制度覆盖流动资产、固定资产、无形资产等各类资产，并且针对大型设备、教学辅助用房、行政办公用房、生活保障用房等具体资产制定管理实施细则，形成“总体+具体”的制度体系。纵向上，在资产生命周期的重要节点制定具体的实施细则，加强资产采购、使用、处置环节监管。采购环节可根据不同采购项目、采购形式制定相应的实施细则，使用环节可以单独就资产出租出借、对外投资出台政策，处置环节则要明确处置审批权限、流程、残值评估方式和处置方式，形成“办法＋细则”的制度体系。

（二）理顺国有资产管理运行机制

1.明确归口管理范围，制定归口管理细则

资产按照不同类别由不同部门归口管理，明确各部门管理范围，如财务部门管流动资产，教务部门管教室，后勤部门管生活保障用房（学生宿舍、教工宿舍、食堂等）及低值易耗品，实验室管理部门管实验室用房、实验仪器设备及耗材，图书馆管图书，档案馆管档案，科研部门管专利权、非专利技术、著作权等知识成果，资产管理部门管行政办公用房、教学辅助用房（图书馆、体育场馆、会堂等）、除实验用的其他仪器设备、家具、文物和陈列品、软件等。归口管理部门应针对不同类型资产制定具体的管理实施细则，将归口管理落实到细节。

2.明确分级管理责权，强化责任意识

明确决策机构、职能部门和使用部门的职责和权限，加强财务部门、资产归口管理部门、使用部门、使用人之间的有效沟通，将决策责任、归口责任、管理责任和使用责任层层落实到决策机构、归口管理部门、使用部门和使用人。国有资产管理不仅是对物的管理，也是对人的管理。国有资产管理工作重心应该从“管物”逐渐转移到“管人”。强化分管领导的领导意识，从上至下加强资产管理责任心，提高全员参与度；加强专职人员的管理意识，提高业务人员专业技能和业务素质；提升使用人员的保管意识，针对大型、贵重仪器要制定操作手册，对使用人员进行技术培训和安全教育。

3.加强国有资产管理队伍建设

国有资产管理是一项专业、细致、持续的工作，需要稳定的管理队伍。高校在教学、科研方面引进了大量的人才，在财务、审计、基本建设等方面配置了专业技术人员，但是在国有资产管理方面还不够重视队伍的专业性、稳定性。高校应通过配置专人管理，引入专业技术人员，加强业务培训和交流，畅通晋级渠道，提高工作待遇等途径稳定国有资产管理队伍。

（三）落实国有资产管理内控制度

1.落实资产登记制度

《政府会计准则第3号》没有明确定义“大批同类物资”，建议高校从单张发票或单个合同中同种物资的数量、金额等量化指标进行规定，明确资产登记范围、流程和方法等，做到有物必登、登记到人、不重不漏。

《政府会计准则第3号》没有明确“改建”、“扩建”、“修缮”的定义和后续支出资本化的条件，未区分房屋维修和房屋装修的处理方式，建议高校对于大型的、多部件组装的固定资产详细登记整体和构成部件的账面价值，便于后续维修时获取被替换部分的账面价值。确实无法获取被替换部分的账面价值的，将后续的维修费用金额视同为被替换部分资产的账面价值。建议高校资产管理部门协同基建、后勤、财务等部门，结合学校基建项目管理制度、财务管理制度，从用途、性质、金额等维度确定房屋的改建、扩建、维修、装修定义，明确不同后续支出的资本化或费用化标准，在校内统一固定资产后续支出处理方式。

建议高校在财务管理制度、科研经费管理制度中明确科研经费购置的资产的国有属性，严格执行登记、领用、交回手续，加强对科研经费购置的资产的监督，同时加大宣传力度，帮助科研项目团队建立国有资产管理意识，遵守国有资产管理制度。

2.落实资产清查管理制度

财政部门、教育部门已明确规定每年至少开展一次资产清查工作，高校也在国有资产管理制度中规定定期或不定期开展资产清查，但该项制度通常执行不到位。建议高校：（1）制定资产清查实施细则，由资产管理部门牵头，每季度或每半年组织一次资产清查工作，将资产清查责任落实到各使用部门第一负责人。各使用部门自查结合资产管理部门抽查，财务部门、审计部门、纪委监察部门等内部监督结合第三方审计外部监督；（2）实行资产清查报告制度，将资产清查结果向上（国有资产管理委员会或校长办公会）报告、向下（归口管理部门、使用部门）公布；（3）运用清查结果落实奖惩，对国有资产管理规范的使用单位予以奖励，如增加适当购置经费、维修经费等；对账实不符、国有资产管理混乱的使用单位追究责任人，要求赔偿。

3.落实资产处置管理制度

在“放管服”的宽松政策下，健全资产处置各环节的制度、从细节上严格管控才能规范资产处置行为。建议高校细化适合本校固定资产使用年限标准，梳理资产处置流程，分级授予审批权限，制定资产残值评估和处置方式确定标准，明确处置收入上缴路径，利用信息化系统记录资产从处置申报到处置收入上缴的全过程，建立资产处置台账，并且整理、归档各项资料。

（四）加强国有资产管理内部监督

高校财务、审计、纪委监察部门要加强资产采购、登记、使用、处置等环节的内部监督。财务部门主要通过账务处理加强对资产登记、资产销账的监督，确保账账相符；审计部门主要通过专项审计加强对资产采购、出租、对外投资、清查、处置的监督，且审计范围应覆盖资产归口管理部门和使用部门[7]；纪委监察部门主要通过深入资产采购和处置的各环节工作，加强监察力度，降低廉政风险。

高校国有资产管理是一项长期、艰巨的工作，做好国有资产管理是对教学、科研、生活后勤的基本保障。只有健全制度体系，理顺管理体制，落实内控制度，加强责任心，提高资产管理全员参与度才能保证国有资产发挥最大效用。