完善公共文化服务体系助力乡村文化治理现代化*——以S地区基层综合文化服务中心“建、管、用”情况为考察中心

上海第二工业大学马克思主义学院 金二威

党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村；要统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，繁荣兴盛农村文化，焕发乡村文明新气象；要推进基层综合性文化服务中心建设，实现乡村两级公共文化服务全覆盖，提升服务效能。可见，乡村文化作为乡村的重要场域，需要进行有效治理，加快推进乡村文化治理现代化是实现乡村振兴的重要途径；而完善农村公共文化体系建设则构成乡村振兴战略的核心内容之一，更是实现乡村文化治理现代化的重要抓手。本文在座谈交流、走访群众、问卷调查、调取材料的基础上，深入考察研究S地区基层综合文化服务中心的“建、管、用”情况及存在问题，并针对性提出切实可行对策建议，以期为各地以公共文化服务体系建设为抓手推动乡村文化治理现代化提供殷鉴。

一、发展现状

S地区是集“老、少、边、穷”于一体的区域，社会经济发展的薄弱环节始终在广大落后农村，基础公共文化体系建设的短板在农村；另一方面，不断实现文化繁荣发展，最雄厚广泛的根基在农村、最具潜力的后劲也在农村。党的十八大以来，S地区立足本地实际，认真贯彻落实党中央、国务院颁布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》等文件，成立由党委、政府分管领导担任召集人的公共文化服务体系建设协调组，坚持工作重心下移、公共文化资源向基层倾斜，大力推进现代公共文化服务体系建设，基层综合性文化服务中心“建、管、用”水平不断提高，乡村文化治理现代化水平不断提升。

（一）建设简况。

近年来，S地区基层公共文化服务建设突出打基础、补短板、填空白、提效能。以国家组织实施的国家公共文化服务体系建设示范区、边疆万里数字文化长廊建设、农家书屋、文化惠民示范村等文化惠民工程为突破口，充分整合财政一事一议奖补、“美丽乡村”建设、扶贫开发、党员活动场所建设、农业科技培训等资源，加快推进农村文化基础设施建设，涌现出“大喇叭小广场”建设、“四位一体”文化阵地建设等经验，将文化活动阵地建设向自然村延伸。如L县文化活动室已实现全县村民小组全覆盖；W区积极争取浦发银行基金加强贫困自然村文化活动室建设，实现全区自然村全覆盖。据统计，S地区通过各级财政投入和整合各种资金，已建设的乡镇综合文化站达标率达79.1%，村或社区级综合文化服务中心完成建设进度89.8%；农家书屋建设实现各行政村全覆盖，并向自然村延伸；边疆万里数字文化长廊建设已开始为边境一线乡镇基层点和驿站配发设备并积极开展工作；文化信息资源共享工程在乡镇或街道层面实现全覆盖，在村级层面为95%。基层公共文化服务网络的基本建立，极大改善了基层文化基础设施，党的文化惠民政策增强了基层群众的获得感、归属感和幸福感。

（二）管理简况

加强综合文化服务中心管理，着力解决有人管事、有钱办事、有章理事，不断强化“三个保障”。一是投入保障。加大文化惠民投入力度，S地区当年文化事业费占财政总支出比重与前一年相比增幅14.38%，人均文化事业费增幅13.72%，基本上保障了广大人民群众享受公共文化服务权益的必要经费。二是人才保障。为解决基层农村文化建设人才不足等问题，S地区不断加强对基层公共文化相关从业人员的业务培训力度，用两年时间完成对全区域1000余个乡（镇）文化站长的一遍轮训，受到了文化部主要领导的高度评价；组织开展专项人才培训研修班，培养早就农村文化工作者近1000人；近五年期间内，安排财政专项资金逾千万元，遴选数以千计贫困残疾人员参与农家书屋管理工作，初步搭建出一支专兼职为特色的农家书屋管理队伍。三是制度保障。为完善管理制度，制定下发《S地区乡镇综合文化站管理办法》《S地区文化惠农专项资金管理办法》《农家书屋管理制度》等一系列配套文件，力求把抽象的政策语言具体细化为翔实而富有创新性的办法措施，为基层综合文化服务中心的规范运行提供了基本制度保障。

（三）使用简况

根据上级文件要求，S地区结合实际制定基层综合文化服务中心建设指导标准，成批量建成独立办公房、室外文体广场、小舞台，基层综合文化服务中心服务内容范围持续完善。基层综合文化服务中心按照“6+X”模式建设，“6”即设有图书阅览室、文化活动室、公共电子阅览室、文化体育广场、多功能厅等，“X”为自选项目，即非遗展览展示室、村史室、妇女之家、便民厅等；目标任务着眼于不断保障农民的基本文化权益、满足其精神文化需求，故而会力求合理设置服务项目，组织开展读书看报、文艺演出、电影放映、展览展示、广播电视、教育培训等活动和提供各种为民服务，并有效指导群众业余文化队开展活动。截至目前，所有乡镇文化站、村文化服务中心基本服务项目均实现向社会公众免费开放，乡镇综合文化站每周开放时间平均达30小时以上，村文化服务中心(农家书屋)每周开放时间平均16个小时以上，每个行政村平均每年组织群众文体活动4次，每个社区平均每年组织群众文体活动7次；几万个群众业余文艺队积极活跃在农村基层，每年组织文艺活动3万余场、参与观众达1600多万人次，一些文化干部还扎根群众中间，创做出一系列具有较强感染力的作品。在提高公共文化服务效能方面，S地区先后完成“社区文化沟通机制建设”“大喇叭小广场”建设、“四位一体”文化阵地建设、“送文化百千万工程”建设等国家公共文化服务体系示范项目，成功创建国家公共文化服务体系示范区，涌现出“公共文化服务包”“背箩图书馆”等一系列贴近基层、贴近群众、贴近生活的先进典型，对全国各地农村基层文化阵地建设起到示范引领作用。

二、问题表现及原因剖析

总体来看，随着基层综合文化服务中心“建、管、用”不断推进，S地区基层公共文化服务体系建设成效明显，乡村公共文化产品供给能力得到较大增强，公共文化设施网络不断改善，服务效能进一步提升。但另一方面不容否认，这仍与当地广大农民日益增长的美好文化生活需求不适应、与推动乡村文化振兴的要求不相适应，特别是和实现乡村文化治理现代化的目标存在差距，主要表现为基层综合文化服务中心空白明显、短板突出、弱项不少、效能偏低。

（一）设施短板突出，公共文化服务水平总体不高

对照国家基本公共文化服务指导标准以及综合文化服务中心的建设标准，S地区不少乡村在读书看报、数字文化、看电视、文艺鉴赏、听广播、文体活动、设施开放、硬件设施等各方面的服务水平总体上仍然不高，基础设施建设短板突出，还需新建和提升改造建乡（镇）综合文化站、村级综合文化服务中心。导致这些问题的主要原因：一是认识不到位。S地区有些基层主管单位对加强农村文化建设缺乏紧迫感，有摆一摆、放一放的思想，与同样为农村提供公共服务的教育、卫生部门相比，在经费投入、人员配置、设施设备等方面存在差距。部分地方甚至只把公共文化服务体系建设当作向上级争取资金项目的平台，没有上升到满足人民群众基本文化需求、保障公民基本文化权益、促进全面发展的高度来认识。二是投入不到位。S地区不少地方财政支出方向主要用于保运转保工资，基层文化建设的资金更多依靠中央、省级财政投入，这导致其文化事业费占财政总支出比重仅为0.44%、人均文化事业费低于全国平均水平。三是保障不力。中办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求“村（社区）公共服务中心设有由政府购买的公益文化岗位”。据初步统计，S地区共有政府购买的公益文化岗位仅占已建村（社区）综合文化服务中心的25.5%，离文件要求仍有较大差距，直接影响“建、管、用”的有效发挥。

（二）管理水平迟滞，没有形成科学高效管理运行机制

一些基层关注的重点是文化阵地建设的覆盖面，对后续管理运行重视不够。一方面，公共文化服务设施阵地数量不足；另一方面，现有公共文体场所和设施没有充分管好用好。有的地方设施设备老化严重，乡镇文化站、行政村（社区）文化信息资源共享工程早年配置的电脑、投影仪等设备，部分已无法使用。有的文化站、农家书屋缺乏规范管理制度，无专人管理，不能开展正常活动。出现这些问题的原因：一是管理体制不顺。公共文化服务存在条块分割、多头管理的问题，文化、体育、新闻出版广电、组织等各系统各管一块，导致各类文化资源不能充分整合使用。另一方面，当前基层综合文化服务中心推行“业务接受主管部门指导，人员经费编制使用隶属乡镇政府管理”的双重管理模式，事权、人权、财权不匹配，形成了基层公共文化工作“双管难管”的微妙局面。二是基层文化管理力量较为薄弱。基层各类公共文化从业者不专业、不专干的现象较为普遍。许多乡镇文化站工作队伍不稳定、流动性大，常被乡镇抽去搞中心工作，导致文化站工作运转不良。一些文化站站长半路出家，缺乏指导基层群众文化活动的职业素养和组织重大文化活动的实际经验。村级文化管理员多由村干部兼职，他们大多年龄偏大，待遇较低，积极性不高，很难保证村文化服务中心正常开放。三是管理制度不健全。很多地方的管理制度是照搬外地而来，并不契合本地发展实际，导致制度上了墙、但落不了地，不严格执行的情况普遍存在。

（三）运行效果欠佳，基层文化阵地功能作用发挥不明显

部分村社综合文化服务中心以及乡镇综合文化站的服务内容项目不够，服务效率不高。有些农家书屋的选址位置不当，图书匹配针对性错位，开放时间不足，重建轻管，使用效率低。究其原因：一是公共文化服务针对性不强。一些地方政府习惯按照自己想法“端菜”，基层群众不能遵循自身需求“点菜”，导致基层综合文化服务中心运转机制不活，服务内容方式单一。S地区是有许多世居少数民族，各民族有着不同风俗习惯和文化传统，少数民族群众的文化需求呈现多样、多元化特点。如有些少数民族群众反映，希望看到少数民族文字出版物及音像制品、图文并茂、通俗易懂的读物，但基层图书室（农家书屋）能够提供的书较少。二是活动场所布局不合理。活动场所建在远离群众集中居住区，有的文化站建在乡镇政府办公区，普通群众去得少，个别文化场所还存在被占用挪用的情况。三是服务功能重合。农家书屋选建与村社综合文化服务中心以及乡镇综合文化站的建设内容存在一定重叠，“数字农家书屋”建设更与现有的文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅读室建设工程在服务功能与资源建设等方面重合度较高；如果始终分开运行，势必造成公共财政重复投入和浪费。

（四）一定程度存在文化安全隐患

S地区有16个民族，自古以来就是我国通向东南亚、南亚的门户，这种特殊地缘政治使得其捍卫祖国文化安全的局面极为艰巨。特别近年，境外势力的文化渗透手段不断翻新花样，通过非政府组织活动、广播电视、捐资助学、项目合作、文化交流、宗教活动等形式进行渗透，与我争夺群众宣传文化阵地。据了解，S地区边境口岸出入境人数已逾4000万人次，各种宗教势力互相渗透，一些村寨最漂亮的建筑往往是佛教佛塔及奘房，出现了奘房热闹、教堂热闹，乡村文化活动室冷清的现象。同时，由于历史上同族同宗、文化融合等原因，周边国家的民族歌舞在边境非常流行，部分村寨民众举办红白喜事等活动也会邀请这些乐团乐队来表演；与此相对，S地区本土歌舞音乐文化的影响力、传播力稍显不足。另一方面尤应引起重视的是，S地区部分周边国家已加大对其边境地区的文化建设投入力度；比如，Y国在广播电视信号实现边境所有村寨全覆盖后，持续不断对边境农民提供廉价收音机、卫星接收器、电视机等，以方便他们有效收听收看本国电视电台。综上所述，边境地带情况复杂，我们对周边国家的文化政策掌握不多，加之官方文化交流不够；因此，全面掌握周边国家文化动态，加强边境文化安全分析研判，显得尤为重要。如果我们仍对宗教、文化渗透防范不力，势必会对我国社会主义核心价值观宣传教育产生冲击，导致民族精神、民族文化悄然流逝，催生严重马克思主义信仰危机以及国家认同危机，从而深刻损害民族团结、边疆稳定、社会和谐局面。

三、对策建议

S地区在基层综合文化服务中心“建、管、用”过程中存在的不少问题，实际上也是全国各地在实现乡村文化治理现代化过程中普遍存在的共性问题。习近平总书记指出，没有乡村文化的高度自信，没有乡村文化的繁荣发展，就难以实现乡村振兴的伟大使命；要加强农村公共文化建设，以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，培育挖掘乡土文化人才，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度。党的二十大报告也专门强调，实施国家文化数字化战略，健全现代公共文化服务体系，创新实施文化惠民工程。习近平总书记的重要讲话和我们党的二十大精神为基层公共文化服务体系建设指明了方向，也为乡村综合文化服务中心发展提供了根本遵循。具体而言，S地区要围绕“抓保障、补短板、强弱项、出特色、保安全”，聚精会神、矢志不渝助力乡村基层综合文化服务中心“建、管、用”同步推进、一体发展。

（一）抓保障：充分发挥公共文化服务建设协调组作用，总结推广基层“公共文化服务包”经验，探索公益文化岗位“县考乡聘村用”管理机制

《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》强调，县级人民政府在乡村基层综合文化服务中心建设工作中承担着主体责任，宣传部门要发挥牵头作用，公共文化机构要加强业务指导，其他相关部门要立足职责、分工协作。为此，一是省、州（市）、县（市、区）三级要全面成立公共文化服务体系建设协调组，完善统筹协调机制。省级协调组重在加强顶层设计，负责全区域性公共文化服务体系建设重大事项的协商部署及重大问题解决；州（市）协调组重在统筹各方，突出重点、以点带面、全面推进，解决本地区公共文化建设突出问题；县（市、区）协调组重在强化地方政府主体责任，整合基层文化资源、项目、服务，着力解决基层公共文化服务的短板问题。同时，要积极争取从国家层面将农家书屋纳入县级公共图书馆管理系统，由县级图书馆按照要求专款专用，提高农家书屋使用效能。二是提炼推广基层公共文化服务包做法，持续创新实施村社公共文化服务保障机制。要总结提升“公共文化服务包”经验，不断健全基层综合文化服务中心长远经费保障制度；始终依据国家标准要求，坚定以读书看报、文艺演出、广播电视、教育培训、文体活动、电影放映、展览展示等为内容中心出台翔实具体的基本公共文化服务目录，进而对各个不同机构的相关分散资金打包整合，在基层综合文化服务中心实现人、财、物等各类资源的有效统筹以及综合利用。三是持续加强对地方基层政府在公共文化服务体系建设工作方面的督查力度，探索完善公共文化服务评价考核机制。要将综合文化服务中心的有效建设、管理和使用情况纳入党委政府综合目标考核；引入第三方开展公众满意度测评，对综合文化服务中心“建、管、用”过程中广大民众普遍反映较差的地方或部门适度通报，对典型经验要注意及时凝练提升和有效推广。四是着力解决“有人管”的问题，探索公益性文化岗位“县考乡聘村用”的管理机制。要认真落实《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》中关于“落实每个乡（镇、街道）综合文化站编制配备不少于1至2名的要求，规模较大的乡（镇、街道）可适当增加。在村（社区）综合文化服务中心设有由县级政府购买的公益性文化岗位不少于1个”的规定，逐步建立健全起村社所在的公益文化岗位由县级相关管理机构培训考核、乡镇或街道部门聘用、村社具体使用的长效管理制度。

（二）补短板：实施公共文化服务体系建设补短板行动，建成“文化S云”公共文化大数据平台，实现“一部手机尽享公共文化服务”

《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》指出，各地要基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的公共文化服务体系；《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》进一步明确，全国范围内将普遍建成涉及宣传文化、体育健身、普法教育、科学普及、党员教育等功能，设备齐全、资源充足、服务规范、群众满意度较高、保障有力的基层公共文化设施及服务体系。为确保高质高效基本达成以上目标，针对S地区公共文化建设欠账多、补短板任务颇为艰巨的现状，建议S地区加快实施基层公共文化服务体系建设“补短板”行动计划，着力补齐项目发展短板，逐步实现基础设施建设覆盖到村、相关公共文化产品及其服务范围覆盖至个人的定位目标。一是加强各级各类图书馆、文化馆等的建设力度，特别要全面实施县级图书馆、文化馆的总分管制，有效推动县级文化机构对广大乡村基层综合文化服务中心的带动示范作用。二是强化综合文化服务中心建设，力争用一定时间新建新造、改造提升一批村社综合文化服务中心、乡镇街道综合文化站；同时，积极争取中央层面加快建设“基层综合性文化服务中心薄弱村服务效能提升工程”，对文化建设较为落后的村庄进行扶持。三是推进公共数字文化服务项目发展，在持续助力公共电子阅览室工程、中国文化网络电视、边疆万里数字文化长廊、数字图书馆文化馆等建设的同时，建成“文化S云”公共文化大数据平台，实现“一部手机尽享公共文化服务”目标，为各地为数众多的综合文化服务中心持续不断提供丰富优质的各类数字资源。

（三）强弱项：创新乡村文化治理，探索“一会两所”发展模式，推动基层综合文化服务中心不断转型升级

《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对传承农村优秀传统文化、加强基层公共文化建设、推动乡村思想道德建设以及开展移风易俗行动等都作了具体要求、进行了全面战略部署，这为新时代各地综合文化服务中心的建设赋予了新使命新任务。S地区要紧密围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总体要求，创新乡村文化治理结构，积极探索村级综合文化服务中心“一会两所”建设发展模式，以基层公共文化的迅猛发展势头有效引领乡村振兴历程。“一会”，就是依托村级综合文化服务中心，成立村“两委”领导下的农村文化理事会，吸纳当地新乡贤、乡土文化人才、民间文艺团体、热心群众文化的企事业单位、群众代表参与，对村级综合文化服务中心行使决策权和监督权，促进管办分离、供需对接，进而不断升级综合文化服务中心服务水平及效能。“两所”，就是依托村级综合文化服务中心，成立农民文化讲习所、组建乡村文化传习所（含民俗、非遗传习所）。具体而言，一是组建农民文化讲习所，讲思想、讲政策、讲知识、讲技术、讲道德，讲出干部群众的“精气神”；联合本土相关企业，建立实习实训基地，帮助农民群众习练农村实用技术和致富技能，做到“讲”“习”结合，知行合一；据此充分发挥文化“双扶”（扶志、扶智）作用，为农民群众致富强精神、添动力、长能力。二是组建乡村文化传习所，有效发挥新乡贤、非遗传承人、乡土文化能人影响，深入挖掘传统优秀农耕文化所蕴藏的丰沛人文精神、道德规范在淳化民风、教化群众、凝聚人心等方面的引领作用，进而推动乡风文明提升至新高度。

（四）突特色：因地制宜、分类指导，建设农耕文化主题博物馆，打造生产性、开放型基层综合文化服务中心

《关于推进基层综合性文化服务中心建设的指导意见》指出，要考虑各地在经济发展水平、自然条件、文化特点以及人口变化等方面存在的差异，推动不同地区形成既具共性又不失特色的发展模式。S地区各地经济社会发展水平不一、文化资源不同、自然条件各异，在推进文化服务中心建设过程中务必要因地制宜、分类指导、突出特色、实用管用。一是在一些传统村落和文化生态保护区，可以适度以综合文化服务中心为平台搭建起乡村记忆和民族民俗博物馆，扶持有条件的村庄建设世居民族农耕文化主题博物馆。二是在文化产业发展上，可凭借乡村综合文化服务中心建构起特色文化产品对内对外宣介平台，高频次开展民族民间传统工艺生产性保护，努力培育出“针尖上”“指尖上”“舌尖上”的特色乡村文化产业，为各族群众拓宽致富渠道、为地方经济发展培育新增长点。三是在民族聚居地区，可以探索搭建文化交流长廊或公共服务平台、组建起跨国文艺演出团队、建设开放型的乡村基层综合文化服务中心，进而在边境地区打造出一系列特色鲜明的对外文化交流窗口，不断打牢“一带一路”建设过程中不同国家民心相通的文化心理根基。

（五）保安全：大力推进“国门文化”建设，发挥文化稳边、固边、兴边和睦邻、安邻、和邻积极作用

S地区与南亚东南亚国家地缘相近、人缘相亲、文缘相通，经济往来密切，文化交锋、文化交融、文化交流异常频繁，是祖国面向南亚东南亚文化交流的窗口基地，更是捍卫我国文化安全的首道屏障和前沿阵地，因此加强边境地区文化建设具有特殊意义。为此，S地区可以在前期实践探索基础上大力推进“国门文化”工程建设。比如，可以考虑先期启动“国门文化”示范项目建设工程，依托乡镇综合文化站在边境口岸建设“国门文化”交流中心，依托村级综合性文化服务中心在一些边民互市点陆续建成一批“国门文化”广场，将其打造成文化交流窗口、文化合作基地和维护国家文化安全的前哨；在边境口岸开展“文化睦邻示范区”创建试点工作，将其打造成区域性对外文化交流中心、文化贸易基地。同时，积极争取国家支持，推动“国门文化”建设工程纳入国家五年发展规划纲要并全面实施。通过这些途径，力争经几年努力，推动延边区域的基本公共文化服务总体水平有效提升、公共文化服务的均等化标准化程度进一步提高，文化产业发展质量明显提升，文化发展总体水平达到全国平均水平，最终发展成展示和传播中华文化重要窗口，文化安全得到有效维护。