雄安新区失地农民养老保险制度分析*

河北金融学院 刘欢

雄安新区自2017年起开始设立，至今已初具规模，雄安新区在未来将承接北京非首都功能，打造一座智慧之城、绿色之城，对于京津冀圈的发展十分重要。雄安新区的建立涉及原属于保定的雄县、容城、安新3个县及周边部分区域的多个乡镇，辖区面积2000平方公里。根据河北省第七次人口普查最新数据，新区涉及的常住人口达121万人。为了疏解北京非首都功能，雄安新区在建设中会征集大量的农村土地进行建设，然而在征地过程中相当一部分农民就失去了赖以生存的土地，这部分失地农民的养老保障问题能否妥善解决影响着新区环境的公平与稳定。

一、新区失地农民养老保障现状

（一）新区的土地补偿政策

依据《雄安新区集体土地征收补偿安置办法》和《雄安新区被征地群众民生保障实施办法》规定，集体土地补偿包括土地综合地价补偿、地上附着物和青苗的补偿等[1]。征收集体所有土地按照每亩12万元的标准支付土地综合地价补偿。被征地的农民或者成为失地农民可以在获得土地征收补偿的基础上享受房屋安置、社保安置等政策。享受安置政策的对象主要指的是自土地征收公告发布日起，户籍在该地，本人的户口有承包地或者宅基地，不包括机关事业单位的在职人员和离职退休人员。

（二）现有的养老保险政策

雄安新区在征收土地的过程中，根据新区总体改革方案，雄安新区党工委、管委会研究制定了《雄安新区被征地群众民生保障实施办法》。实施办法中提到在征迁安置补偿政策中，“被征地群众基本养老保险参保补贴”的相关政策。在养老待遇方面，只要是在雄安新区被征用土地的群众都可以享受新区政府的养老保费补贴，在我国养老保险制度条件下，失地群众可以根据实际情况自行选择参加企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险。构建失地群众社会保障费用预存制度，保障失地群众的社会保障费用能够足额缴纳。

雄安新区被征地群众基本养老保险参保补贴，简称“基本养老保险参保补贴”，在国家相关政策表述中又称“失地农民养老保险”或“被征地农民养老保险”，属于征迁安置补偿政策的一部分，专门为帮助被征地群众缴纳基本养老保险而给予的补贴。补贴的金额是在征迁时根据补贴标准和个人条件计算得出，虽然没有直接发放到群众手中，但实际上也是货币补偿，是固定数值。可以将基本养老保险参保补贴理解为被征地农民要缴纳到基本养老保险制度中的“保费”。

（三）关于雄安新区失地农民养老保险的补贴对象

2017年4月1日 新 区 成 立后被国家统一征收农村集体土地的整体征迁村，在征地时享有农村集体土地承包权,被征地后以户为单位完全失去土地、年满16周岁以上（不含县政府发布征地启动公告之日时的在校生）的农村集体经济组织成员纳入补贴范围。根据雄安新区实际情况，分步征迁村和新区成立前被征地的群众，待全村整体征迁时一并纳入补贴范围。

（四）关于雄安新区失地农民养老保险的参保补贴标准

目前雄安新区失地农民养老保险的参保补贴标准=补贴基数×12%×补贴年限。补贴基数为上年度省人社厅和省统计局统一发布的河北省全口径城镇单位就业人员年平均工资。2021年，全省城镇非私营单位就业人员平均工资82526元，为了保障被征地群众利益，当补贴基数低于82526元时，按82526元执行。补贴年限为5-15年：年满60周岁及以上人员的补贴年限为15年,年龄降低1岁,补贴年限减少1年,最低补贴5年。如果补贴对象曾经由用人单位为其按职工身份缴纳过城镇职工基本养老保险的，则补贴年限需在同等年龄应享受补贴年限基础上减去单位缴费年限（含视同缴费年限）。

二、雄安新区失地农民养老保险制度在运行中面临的问题

（一）政府面临较大的财政压力

雄安新区现行的失地农民养老保险制度中，明确规定年满60周岁的男性或55周岁的女性无须承担养老保险费用，全完由政府承担超龄人口养老保险的费用。随着我国社会逐步进入人口老龄化社会，雄安新区的老龄人口数量也在不断增加，第七次全国人口普查数据显示，2020年雄安新区常住人口数量约120万，其中60岁及以上人口占比达到18.07%，远超国际上公认的人口老龄化水平，即60岁及以上人口占比超过10%。人口老龄化的压力使得雄安新区政府不仅需要承担更多失地农民养老保险保费代缴的压力，还会使得政府支付养老保险保费的周期延长。

（二）养老形式单一，养老服务有待完善

养老保险制度的落实仅仅靠发放养老保险这种单一的经济补贴形式是远远不够的，雄安新区现有的养老途径主要是传统的“养儿防老”，而人口老龄化的到来使得以家庭为单位的养老模式面临较大的压力，需要养老院或者社区养老提供养老服务。目前雄安新区三县的养老机构数量有限，现有养老机构的设施陈旧急需更换。很多社区养老机构仍在建设中，大部分社区养老机构提供的服务多为棋牌室、活动室等，对于老年人急需的紧急救助、医疗保健、心理建设等深层次的养老服务缺失[2]。另外雄安新区的养老服务整体专业化程度较低，由于资金不足，从事养老服务业的人员大多学历水平较低，仅能提供照料服务，对于医护服务内容了解甚少，一些养老服务人员甚至没有取得“养老护理员职业资格国家标准”职业资格证书就上岗服务，这使得很多老年人得不到规范的养老服务。

（三）失地农民对养老保险政策存在认知差异

雄安新区失地农民养老保险政策的实施已经有五年时间，但是通过走访雄县、安新县、容城县三县的失地农民，发现他们大多数只关注征地补偿政策，比较关心自己被征收的土地能得到多少金额的补偿，住宅能得到多少金额的拆迁款，更多地关注眼前既得利益。当问及“被征地群众基本养老保险参保补贴”政策时，相当部分农民表示不知道或者了解很少，甚至很多人由于当前领到了征地补偿款，对于日后的养老问题并不关心。失地农民对养老保险政策存在认知差异主要有以下原因所致：第一，失地农民养老保险意识不足，雄安新区失地农民的受教育程度不高，对于失地养老保险的缴费及补贴等政策参与积极性低；第二，雄安新区三县政府对失地农民养老保险政策宣传度不够，很多农民对社会保障信息并不清楚，这就使得该项制度的推行困难重重。

（四）失地农民就业能力有待提高

征地政策落实前雄安新区三县农民收入主要是依靠农业生产、外出打工等方式，由于征地前农民主要居住在农村房屋中，日常开销比较少能维持生活，土地被征收后，失地农民的身份和生活方式都发生了变化，转为城市居民，居住、生活、育儿压力等都增加，这就需要有稳定的收入来源。但是雄安新区目前的常住人口受教育程度不高，拥有初中及初中以下文化程度的人口占比73.87%，并且接受过专业劳动技能培训的农民占比较少，更加剧了激烈的市场环境中再就业的难度。失地农民就业能力低，加之赖以生存的土地被征收，收入减少，很多农民对失去土地后的生活感到压力较大，如果失地农民没有良好的就业能力就难以提高收入，失地农民养老保险费的缴纳就变得困难重重，从而阻碍失地农民养老保险制度的贯彻执行。

三、雄安新区失地农民养老保险制度存在问题的原因分析

（一）失地农民养老保险制度资金来源渠道单一

雄安新区现处于开发建设初期阶段，在征收农民土地的同时，也向失地农民支付了大量征地补偿费用，大规模的基础设施建设缩减了雄安新区政府可用于安置失地农民的养老保险资金额度。雄安新区目前的失地农民养老保险制度实际上是向失地农民提供基本养老保险参保补贴，而这种补贴机制能否持续运行的关键就在于政府稳定的财政支出。雄安新区涉及的失地群众多，政府需要补偿巨额的养老保险费用，特别是对于达到法定退休年龄的人口，所有的缴费都由政府来承担，随着雄安新区人口老龄化的加剧，政府不仅需要支付规模庞大的超龄人口养老保险费用，还延长了政府的支付周期，政府将面临更大的财政压力。

（二）失地农民受传统观念影响较大

在接受文化教育方面，雄安新区的失地跟城市居民相比还存在着较大的差距，失地农民中很多都是高中学历，这使得他们理解失地农民养老保险制度存在偏差。在实际走访调查中发现，雄安新区的失地农民普遍认为政府开发建设将自己的土地征收后，养老保障问题就该由政府来承担，而当前的养老保险制度还需要自己缴费，这使得部分失地农民对养老保险制度有抵触心理。农村长期以来的养老模式主要是以家庭为单位来进行，儿女来承担赡养老人的传统观念影响颇深，受这种观念的影响使得部分失地农民认为自己没有参加失地农民养老保险制度的必要。失地农民由于没有稳定的经济来源，故在生活中都形成了储蓄习惯，失地农民在领到征地补偿款后，会选择将这笔收入用于储蓄保值来为自己的养老做打算，不愿意把钱交给政府来参加养老保险。

（三）城乡二元结构差异

我国经济发展过程中长期存在的城乡二元结构，对很多地区在统筹城乡发展建设中都造成一定的影响。雄安新区现阶段的建设要与国内大城市接轨，但开发前都是县域经济和村镇经济的发展，无论是教育程度、就业水平还是养老、医疗、失业保障等方面都和城市存在较大的差距，而这些差距短时间内很难完全弥补。失地农民长期以来的生活方式、就业方式、养老方式都是以土地作为基础的，当土地被征用后，不仅是身份上由农民向市民转变，还需要失地农民调整心理状态以适应即将到来的城市生活。失地农民不具备高学历，缺乏就业经验，选择工作岗位的种类受限，大多数都在从事稳定性差、劳动强度高、工作环境差等收入不高的行业，这使得他们与城市居民的收入存在很大的差距，参加失地农民养老保险对部分农民来说是一笔缴费负担。受城乡二元结构体制的影响，雄安新区失地农民没有享受到健全的养老、医疗、失业、工伤等社会保障，由于土地征收而推行的一系列安置补偿政策中的社会保障水平跟城市保障水平相比较低，这直接导致部分失地农民养老保险制度保障层次低，很难带动失地农民参加养老保险的积极性。

四、关于雄安新区失地农民养老保险制度的建议

（一）完善失地农民养老保险专项基金管理，规范资金使用

新安新区失地农民养老保障的资金是由失地农民和新区政府共同承担的，在养老保险缴纳过程中，如果失地农民由于没有稳定的收入来源无法保障养老保障资金的支付，那么这无疑会使得政府面临较大的财政压力，影响养老保障基金的可持续性，进而会影响到雄安新区失地农民的养老保障。所以有必要加强失地农民养老保险专项基金的动态管理制度，加强对专项基金运营的监督[3]。随着人口老龄化程度的加深，养老保障资金不仅要增加来源渠道还要保值增值，这要求新区政府除了对失地农民养老保险制度进行财政补贴外，还应尝试养老保障基金的投资运营，必要时可引入商业保险公司，增加养老保障资金的收益率，减轻失地农民养老保险基金的支付压力，从而更好地保障新区失地农民养老保险权益的实现。为了更好地接受民众监督，政府应加强失地养老保障基金的独立核算，做到专款专用，开发专栏网址用于公开养老保障基金的运行情况[4]。

（二）丰富养老保险体系，完善养老保险配套服务

雄安新区的建设涉及新区120多万人的利益，随着新区建设的进行，征地面积也在增多，这使得新区失地农民的数量上升。大量失地农民不同阶段的养老需求对当前单一的养老保险制度提出新要求，仅仅依靠失地农民养老保障制度只能保障失地农民的基本生活，随着社会经济的发展变化必然要加快建立多层次的养老保险体系才能满足新区大量失地农民的养老保障需求[5]。政府要引导商业保险公司开发适合该地居民的养老保险产品，并给予政策和必要的财政支持，发挥商业养老保险的补充作用，提高失地农民的养老保障水平。政府要加快建设新区养老资源配套设施，完善相关的配套服务，增加养老院、社区养老服务机构的数量，不断推进智慧养老服务平台建设，给新区失地农民提供智能、便捷的养老环境。政府要加强对养老服务人员的系统培训，要求服务人员必须持证上岗，出台养老服务行业的规则标准，使得雄安新区农民都能享受到健全的养老服务。

（三）积极宣传养老保险政策，提高失地农民养老保险意识

雄安新区的农民对征地补偿拆迁款政策的关注度要远高于失地农民养老保险补贴政策，这使得很多失地农民对养老保险的参与程度积极性不高，甚至对养老保险政策存在很多的误解，这需要政府积极地宣传失地农民养老的相关政策，并对商业养老保险进行知识普及。政府可通过定期宣讲、微信公众号、录制通俗易懂的视频等形式加大宣传力度。面对严峻的人口老龄化问题，政府有义务加大对养老保险的宣传，让更多的农民意识到人口结构及家庭结构的变化，依赖子女养老不仅会增加子女负担还会产生新的家庭矛盾，要转变观念由单一的家庭养老向社会养老保险、商业养老保险、社区养老等多种方式转变。失地农民只有消除了对养老保险的认识误区以后，才会积极地参与失地农民养老保险的保费缴纳，并且会逐渐地提高养老保险意识，主动地购买商业养老保险来补充基本养老保障的不足。政府积极地宣传养老保险政策有助于满足失地农民养老保障需求[6]。

（四）加强对失地农民职业技能培训，提供创业环境

当土地拆迁补偿完成后，农民的身份也完成了向市民的转化，但是长期以来大部分的失地农民以前并没有稳定的收入来源，相当一部分收入依然依靠土地，对于市民的生活方式和就业情况都不太适应。提高失地农民的就业能力不仅关系到其自身生活保障，也对养老保险的稳定推行至关重要。政府要多渠道向失地农民提供就业信息，减少再就业中信息不对称的问题，对于再就业困难的农民要进行帮扶。失地农民再就业难主要归咎于文化水平和劳动技能有待提高，政府要定期向失地农民提供多种形式的技能培训班，在激烈的市场竞争中获取一技之长，拓展失地农民的再就业领域。对于创业的失地农民除了要提供技术指导还要从政策、优惠贷款等方面营造良好的创业环境。