基层地方政府公共项目合作治理研究

上海交通大学国际与公共事务管理学院 朱艳枫

一、引言

中国改革开放四十年，我国社会经济短时间内取得了突飞猛进的发展，整个国家发生了翻天覆地的变化，固定资产投资成为拉动经济发展的三驾马车之一，地方政府公共项目投资是固定资产投资中不可或缺的组成部分。地方政府在公共项目管理上也在探索不同的管理模式，从建设单位直接管理的基建办式到代建制、PPP管理模式、指挥部模式、以及目前主推的代管制以适应项目管理的需要。但各种管理模式的改变并没有改变地方政府项目推进缓慢、重复建设、无效建设、资金浪费、权力寻租的现状，城市道路上每年都有不同的城市建设项目产生，上一年度刚刚完成的项目在下一年度被新的项目所取代，城市每年都有大量的公共项目施工，甚至还出现了上一个项目未完成即被拆除的现象。随着改革开放逐渐向纵深方向发展，我国当前面对的国际经济形势日益复杂，经济形势并不乐观，财政收支矛盾日益突出。经济高速发展被高质量发展所替代，任何制度以及管理模式都离不开所处的历史时期及政治环境，在我国经济已经从高速发展转为高质量发展的历史时期，高质量发展就需要把有限的资金发挥最大的绩效,在政府资金使用问效的大环境下，加强公共项目的治理，进一步提高资金的使用效率。“花钱问效，无效问责”是使用好每一笔政府财政资金的有力保障。

二、项目治理概述

“治理”一词来源于古典拉丁文或古代希腊语中“引领导航”一词，原本意思是指控制、引导和操纵，主要特指在一定范围内行使权威。“治理”概念流行自20世纪90年代，治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为治理指的是一系列活动里的管理机制。但全球治理委员给出的治理概念是指个人和公共或私人机构管理公共事务的各种方式的总和，是采取联合行动促使相互冲突的或调和不同的利益各方的持续过程。主要是多元主体基于市场原则、从公共利益出发，通过合作、协商来实现对公共事务的管理，构建“服务型政府”。项目治理研究的兴起为公共项目利益相关方在管理上提供了新的研究视角,并日益成为项目管理领域的研究热点。Keith Lambert认为所谓项目治理,就是指项目管理者设计项目管理的一系列系统、结构以及过程,进而确保项目成本、质量、进度和实现管理预期。Tuner指出项目治理不仅涉及项目管理层，同时还包括项目管理团队、项目指导委员会及客户、同时也包括其他利益相关各方之间的多种关系。张康之教授认为合作是在人类社会开始走上全球化、后工业化进程过程中建立在经验理性基础上，从互助开始到协作再到合作的逐步进化的过程中发展起来的一种共同行动模式。曹现强认为合作治理需要打破“要么垄断，要么竞争”造成的“二元对立”思维方式，体现出“均衡”的哲学思维，能够平衡规则制定者及规则受众、消费者等各方利益。如果单纯依靠地方政府内部各部门的力量，仅靠不断加大对市场主体的规制，或者只是单纯地依靠市场化，简单地倡导竞争，弱化地方政府的职能均会带来“失灵”问题。[1]合作治理被认为是继官僚制和市场之后重要的治理机制之一。耿亚东认为人类社会由工业化社会逐步进入后工业社会后，全球化、区域一体化、城市化、工业化、稳步推进。传统的依靠政府主体、囿于行政区划、各自为政的管控型治理模式在现阶段举步维艰。夏书章认为公共领域的事务纷繁、问题迭出，关系复杂、政府不可能面面俱到，需要与社会团体或第三部门、以及中介组织等进行合作治理。

随着社会的发展，全球化已深入到各国的政治、经济、社会领域，成为无法抗拒的时代潮流，各国学者都在对政府的治理模式进行研究以适应世界政治、经济环境的不断变化。近年来合作治理逐渐兴起绝非偶然，而是由于以政府或市场主体为主的一元治理模式已无法满足经济和社会的发展需求。满足不了日益复杂的治理需求，进而寻求政府主体之外的其他利益相关者共同合作治理，实现多元共赢局面，确保有效治理。

三、合作治理的先行和初始条件分析

不同的学者基于不同的理论，开发了非常复杂的合作理论框架，虽然这些理论框架基于不同的理论基础，但几乎所有的理论框架都将合作治理的内部机制和过程、合作治理的先行和初始条件以及合作治理的产出和影响纳入统一的理论模型之中。

（一）治理环境分析

随着我国社会结构越来越复杂，我国经济已从高速发展向高质量发展转变，国家治理向法制化转型，常规科层治理因其低效，高成本已经逐渐失去其存在的土壤。李克强总理在2014年《政府工作报告》中首次提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。把多元主体参与的合作治理作为政府治理的首选，在公共项目管理中，合作治理同样是解决政府主导的自上而下的政府一元治理困境的方法。“合作型治理模式把政府置于共生共在的社会共同体当中，个体的诉求将会在共同体中得到及时有效的回应，从而把科学、生存道德、代际公平甚至文明礼仪等多种因素整合进来，把道德考量、情绪克制、代际公平和个人尊严放在重要位置。”[2]随着中国改革开放向纵深方向发展，社会结构进一步复杂，人们的利益诉求日趋多元化，社会各要素之间的联系进一步紧密化，这样的社会形态再继续采用传统的由政府发起的从上至下的治理方式推进项目建设面临的治理危机日益增多。

（二）技术条件分析

信息严重不公开是阻碍政府各部门以及政府与社会主体无法实现合作治理的重要原因。透明公开是社会实现公平治理的基础，在目前互联网逐渐发展的今天，政府的城市建设信息在平台进行公示已经成为可能。政府在公共项目管理的全过程中均可以同时征求政府各部门以及社会主体的意见建议。规划、立项、招投标信息，参与公共项目建设的市场主体和个人以及其成果亦可在网络息平台中公示接受各方的监督。正如美国学者约瑟夫·奈所说：“网络时代的速度意味着政府对社会控制的减弱，政府必须与更多的主体参与者共同解决社会公共事务。以互联网为核心的信息革命改变了权力的本质，快速分散了政府的权力。政府权力的分散是20世纪最重大的政治转折之一。”[3]大数据时代的到来使公众参与治理成为可能，地方政府通过构筑城市项目管理部门与公众互动的网络平台，通过整合互联网与智能终端推送等利于公民参与公共项目的治理。因此，网络和大数据满足了政府各部门间合作以及政府与社会主体的合作的技术条件。

（三）合作主体分析

能够和政府形成异质性合作的是代表公众利益的社会主体，因其发源于社会，其内生的“自下而上”的特征与地方政府“自上而下”的管理特征有着典型的差异性，为合作治理提供了治理成功的基础。在公共项目管理中社会组织由于其角色不同，功能不同，故而能够和地方政府形成效果良好的互补型合作，以多元治理主体的不断互动和协同来推动社会善治的实现。

随着市场经济的发展带来的政府管理体制改革，原来由地方政府依靠行政权力垄断的社会资源开始逐渐让渡于市场主体、社会公众等组织，使多元社会主体在制度变迁中有了不同的利益诉求。政府不再是单一的权力中心，市场主体已经成为公共项目建设的真正控制者。因此地方政府的作用已经不再是控制和管理，而是主要通过协调、组织和监督实现公共项目建设的治理。随着公众知识水平的逐年提高，公众参与到公共项目管理工作成为可能，公众通过公开的信息平台，不仅可以对政府组织机构进行监督，而且还可以对市场主体的进行监督，即构建与社会公众之间的合作治理体系。社会公众参与公共项目治理不仅可以提升社会公众参与社会管理的主动性和积极性，还能够不断提高社会公众参与社会治理的能力，从而对反对官僚主义有着重要的作用。“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利。”[4]

四、构建公共项目合作治理体系

（一）构建政府部门间合作治理体系

我国政府内部严格按照科层式制度建设，其目的是各司其职，互相制约，但随着社会的快速发展，经济体量逐年增加，政府投资建设的公共项目成倍增章，政府部门受人员编制限制，无法成倍增加工作人员数量。且公共项目投资涉及专业较多，与之相关的建设单位包括政府多个部门，既包括项目权属单位，还包括项目建设单位、项目投资审批单位等，因此，做好公共项目的管理仅仅依靠政府内部个别单位的努力根本无法实现项目管理的目标。且由于政府内部不同部门各自为政，各个部门领导只注重本部门的目标和利益，各部门之间的工作协调困难，政府行政效率不高，从而造成政府投资项目推进缓慢，管理质量不高。因此需要地方政府打破科层限制，破除部门壁垒，整合政府内部不同部门的专业力量，利用地方政府的大数据网络平台的逐步完善，各地方政府正在推动 “一网通办”“联审联批”“大部制改革”及智慧城市大数据平台建设，建立政府部门间良好的合作机制提升项目的建设质量和建设速度，共同努力实现公共项目管理的目标。

（二）构建以信息公开为基础的与社会主体之间的合作治理体系

公众参与是我国治理现代化的方向，也是社会发展的必然选择，因此在公共项目的管理上需要引入公共利益的代表者。在各方都要求利益最大化的需求之下，需要通过合作治理达到各方利益的平衡。从地方政府主导的“自上而下”的一元治理到地方政府、市场主体、社会公众等齐参与、共治理、同分享的合作治理推进项目建设并不是一个一蹴而就的过程。[5]因此地方政府要做的是需要培育社会组织，激发社会内生活力。地方政府首先需要构建一个各方能够共同合作的平台，通过构建的平台，将利益相关方纳入到治理的进程中来。其次，政府要促进多方治理主体能够有条件和意愿参与和互动，通过各种媒体宣传、以及网络互动等多种方式，快速及时地更新和发布有关公共项目建设的最新动态，对公共项目的建设进行社会征询，逐渐搭建起地方政府与社会公众有效沟通的桥梁，减少信息不对称，保证公众对公共项目建设的知情权、参与权，确保多元治理主体形成有效的参与和互动；再次，政府应重视不同项目不同主体的多元治理方式，从而丰富治理工具的选择性，不断创新治理方式；最后，政府应致力于推动多元主体形成良性合作，推动治理主体在参与和互动中达成共识、形成政府、社会与市场等三方之间的合作治理，推动治理决策科学化，符合社会公众的要求。

（三）构建以诚信为基础的与市场主体之间的合作治理体系

公共项目涉及各种行业、多种专业、项目施工技术复杂，地方政府治理受治理资源限制，项目治理离不开市场主体的参与与合作。如著名学者吴敬琏所提出的：“在市场经济环境中，市场可以办的事由市场去办；政府仅仅作为“发包方”和“元治理者”的身份出现在项目管理中，使得政府在与市场主体的合作中各自承担责任。”在与市场主体的合作过程中，法律法规是合作的基础，但仅靠法律法规无法解决政府治理中存在的问题。由于公共项目涉及的市场主体众多，因此问题完全按法律法规解决不仅存在地方政府部门没有充足的人力问题，同时也存在政府部门人员主观上也不愿通过法律法规途径解决与自身利益无关的政府问题，因此在与市场主体的合作中，诚信体系的构建显得至关重要。

在很多国家，工程项目发包人与承包人之间的关系普遍被视为一种缺乏效率的、对立的契约关系，双方普遍存在对抗思维，合同参与双方互相不信任成为一种常态，严重制约着风险合理分担方案的形成。政府管理者需要转变思维，将与市场主体的对立思维转变为合作思维，将市场主体作为合作者，并充分考虑市场主体的经济利益。诚信是合作之本，任何合作都需要以诚信为基础，地方政府需要建立完备的诚信体系。在以社会信用为基础的合作治理模式下，可通过综合运用互联网技术建立城市建设领域各市场主体的信用数据，开展基于信用数据的联合奖惩机制及信用评价机制以及基于多元渠道的市场主体信用公示机制等措施手段，有效应对合同实施过程中存在的各种诚信问题。信用体系需要建立完善的诚信量化标准，包括评估、考核、公示、失信惩戒等全过程，信用体系的使用是确保合作各方公平、公正履行各方职责的基础。没有信用体系做依托，各合作参与方很容易被利益所左右，最后造成合作治理的失败。因此，地方政府应建立针对合作各方的信用考评体系，实行动态管理，不仅对市场主体机构，同时对市场主体中的专业人员进行约束至关重要，因为影响城市改造项目投资的关键是市场主体中真正从事具体工作的专业技术人员，也就是说市场主体中的专业技术人员的职业道德和专业水平是影响项目投资至关重要的因素。对在项目实施过程中诚信度较差的单位和个人给予警告、停业整顿，直至清出政府投资城市更新改造项目市场。使市场主体在诚信体制约束之下开展工作，在代表政府履行权力的同时承担起相应的责任。既要保证市场主体获得合理的投资收益,也不能损害地方政府利益。

五、结语

伴随着我国经济高速发展的是我国面临的经济形势日益复杂，社会结构日益多元化。在公共项目管理上由地方政府一元主导的从上至下的治理模式已经无法满足现阶段经济高质量发展的需要。地方政府各部门领导尤其是地方主要领导需要改变思维，从思想上完成从“管制者”到“协调者”的转变，树立为公众服务的思维，逐步建立合作治理机制。变政府单一治理主体为地方政府、市场主体、社会公众等在法制和信用体系约束下齐参与、共治理、同分享的合作治理模式。通过合作增加常规治理的治理资源和治理能力，提高政府的治理能力。不仅需要整合现有政府机构组织部门内部的资源，加强各部门之间的合作治理，更多的是提供服务而不是推动变革，逐步向服务型政府转变。同时要建立对市场主体的诚信约束机制，减少地方政府与市场主体之间的对抗思维，引导市场主体追求合理的利润，达到地方政府与市场主体之间的合作共赢。同时也需要引导并鼓励公众参与到城市建设领域的治理工作中来，通过完善制度建设、强化多元治理主体参与的合作治理对地方政府行为进行监督以推动公共项目的管理。使公共项目真正满足公民的需要，极好地保障公民的公共利益，使地方政府的经济逐渐走到高质量发展的轨道上来。