民法典时代农村集体经济组织市场退出路径探究

四川农业大学 冯振，信羽芮彤

2022年的中央一号文件中提出到：乡村振兴要“坚持自下而上、村民自治、农民参与，”要“总结推广村民自治组织、农村集体经济组织、农民群众参与乡村建设项目。可是传统农业生产方式仍然占据相当大的比重。

2017年《民法总则》的出台，农村集体经济组织获得了特别法人的新身份，以全新的民事主体参与民事活动。但受制于泽被农村集体的公有属性，其在资金取得和撤出方面存在困难，在债务清偿方面的模糊规定使其在市场交易行为中常处于弱势地位，成为合作方的备用选择。因此，可以探索农村集体经济组织在运行过程中存在的问题，以此为契机提出适合的方案，并针对性地提出预防措施。

一、《民法典》视域下农村集体经济组织法律主体地位浅析

（一）厘清集体经济组织的界限

1.集体所有权属问题划分

权属问题在财产性法律关系中具有重要地位，研究伊始应当先对一个民事主体的地位进行确认，在我国现行的立法规范中农村集体所有权的主体并未得到充分说明，尚处于模糊不清的缺位状态。

要弄清权属问题，只有从法理价值的范畴进行洞察分析[1]。首先从公平价值取向来看，农村集体所有权法律制度的初衷是为了公平地保障本集体成员的生存和发展。因此，本集体的土地供本集体成员占有，使用，收益，分配，从而达到平等受益的法治格局[2]。

其次从法的体系来看，我国宪法第9条和第10条，以及民法典第261条和262条之文义解释方法可以得出集体经济组织仅是代表集体行使所有权的主体。

2.村委会与农村集体经济组织职权划分

从概念上来说，村委会是村民自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，而农村集体经济组织是指拥有一个自然村或者行政村名下的财产所有权，并享有对该财产占有、适用、处置的特别法人。

在乡村法治中，村委会和农村集体经济组织界限不够明晰，频频出现一套班子，两套人马的情况，经济政治双管齐下，内部管理混乱，职能分工不清晰[3]。虽然村民委员会和农村集体经济组织都有对集体资产产权代行的权利[4]，二者也同为特别法人，但二者间并非或然性的关系，从《宪法》第8条的法条文义理解来看，宪法的原初设计理念是将资产经营的权限交由农村集体经济组织的。

（二）揭开集体经济组织特别法人的“特殊性”面纱

特别法人的内涵具有不确定性，目前学界对于此种类型法人定位所采取的划分标准有营利法人说、准公法人说、特别法人完全重构说等诸多学说[3]。特别法人的特殊性无外乎有下列两点。

1.法人终止的差异性

农村集体经济组织不同于其他一般法人，它担负着集体土地所有权的法定行使职能，并且扮演着一定的社会公共服务角色[4]。这一特点决定了在设计终止制度时应当考虑农村集体经济组织的责任财产范围。与公司法人所不同，农村集体经济组织的契约性和自治性较弱，其成立并非基于发起人的意志，而是在公权力的引导下通过一系列政治运动演变而成，所以在解散或者终止方面不能照搬企业破产法的规定。其次终止后的财产处理方式不同，农村集体资产的复杂性决定了它在终止时不能将全部财产直接分配给成员或者任由债权人群起而啖之。

与机关法人相比，二者都具有履行公共职能的特点。但是机关法人的经费来源主要来自财政划拨，而农村集体经济组织的经费来源由政府补贴和自负盈亏共同组成。在程序上，机关法人一般是经过批准设立，具有更加严格的以公权力为主导的特点。相比之下，农村集体经济组织的私有性特点就更加明显，在终止时也需要办理注销登记。

2.责任财产的特殊性

《集体产权改革意见》前3条将集体资产划分为资源性资产、经营性资产和非经营性资产三类。在各集体经济组织合并成新的集体经济组织之后进行股份制改造，并对集体资产进行清产核资、折股量化。在经过核实三类财产的财产状态之后，将属于集体所有的部分移交给农村集体经济组织。

首先，对于资源性资产，即土地、森林、山岭、草原等法律对此进行了强制性规定是农民所有，无法转让，这类资产的所有权在所不问，但可以肯定的是农村集体经济组织对此无法进行财产交易，只能妥善经营作为重要效益产出的辅助性资源。非经营性资产的属性亦是以公益属性为主。最后是经营性资产，这类资产在组织的日常经营活动中占有重要地位，也是财产属性最为浓厚的一类资产。《集体产权改革意见》指出：“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。”经营性资产主要包含集体企业、厂房、集体设备、农业基础设施等，是集体经济组织进行生产经营、从事商事活动的主要财产，具有可流通性。

二、农村集体经济组织法人治理模式与风险性可能

（一）治理结构模式

与农村集体经济组织法人相比，企业法人的治理结构模式已在多年的改革与实践中不断完善发展，具有较强的参考价值，故多地借鉴企业法人的治理结构，基本形成了与其相类似的农村集体经济组织成员大会、理事会、监事会，“三会合一”的治理结构[5]。然而，农村集体经济组织作为特别法人，在人员构成、行为能力要求等方面皆有不同于一般企业法人的特殊性。

农村集体经济组织法人权力机构的人员构成、成员行为能力要求方面具有与一般企业法人不同的特点。农村集体经济组织成员的身份认定具有严格的限制标准，有观点认为，集体经济组织成员身份的取得应通过集体资产评估、缴纳入社金、成员大会集体决议这“三重关卡”后予以认定[6]。而集体经济组织法人的权力机构的成员身份性要求与其相比，须更为严格，即成员大会的成员只能从本集体经济组织成员中选任。还需强调的是，《公司法》中并没有相关规定对企业法人的行为能力做出具体要求，原因在于企业法人的股东大会中，不具备完全民事行为能力的股东，可以委托他人为其进行代理表决。而农村集体经济组织成员大会则要求，只有具备完全民事行为能力的成员才能做出符合自己真实意思表示的行为并因此享有表决权，而对于股东出资比例的多少则在所不问。因此在“一人一票”的表决机制下[7]，一个人的民事行为能力水平是决定其能否有机会成为权力机构成员的关键性因素。

（二）农村集体经济组织资产风险评估

产权界定不明确、归属不清晰是我国农村集体产权制度改革现存的重要问题，没有明确的界定、产权归属对于推动以产权为对象的交易活动有效开展产生了强大的阻力。产权界定不清晰，主、客体归属不明确等问题导致双方不得不在交易进行前，对可能存在的交易纠纷、失败等多种情况进行预设并规避相应风险[12]。因此，产权受让人通常为减少交易时间成本、降低前期投入落空等风险，不愿参与以产权为客体的交易，致使农村集体产权交易制度的建构难以完成。

三、农村集体经济组织终止情形之实证考察

（一）资产界定情况不够明晰

《民法典》260条规定了集体所有的动产和不动产范围，大体包括不同类型的土地和村集体的农业设施和建筑物。可是在实务中的情况却远不止法律规定中的那么理想化，乡镇行政区划下的土地就有集体承包地，四荒地，农村集体建设用地，宅基地以及部分国有土地等多种类型。交易现状也比较复杂：部分村民法治意识淡薄，擅自将自己的宅基地使用权转让给他人；部分村民长期在外，于是通过订立合同的形式将自己承包地的经营权转让给他人。

有学者认为农村集体资源清查的难点主要在于资源底数不清，资源发包仅有口头合同，历史遗留问题等原因。姚素仁提到有的村居集体存在很多盐碱地、荒地，没纳入村组集体机动地管理范畴，被少数农户长期无偿侵占耕种，在经过土地改良后品质提升，这一类土地权属如何定性界定，群众意见很大[8]。

（二）缺乏融资借贷的途径

农村集体经济组织在农村集体产权制度改革下有了农业农村部授权的统一社会信用代码，但这始终与工商行政管理局所授权的有所区别，也会限制农村集体经济组织独立融资的能力。为了能够更好地确保集体经济组织的再生产能力，笔者认为赋予农村集体经济组织与普通企业法人相同的融资借贷机制。

四、农村集体经济组织法人退出机制之建构

（一）财产清算范围界定

根据《民法典》68条规定，法人终止的两大主要原因是解散和宣告破产。在终止事由发生后，其中一个关键环节便是确定财产清算的范围。农村集体经济组织以集体土地所有权为基础，连同集体资源型资产，如山林，滩涂，农田，矿产等，以及村民共同出资的资产为基础开展经营活动。

笔者认为能够作为清算依据的财产主要有农村集体承包地的经营权，农村享有的无形资产，如农业知识产权专利，农业商标专利等；最后是集体性质的建设用地使用权和经营性的物资、器械等。2018年《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》中指出：土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式。这是第一次明确规定土地经营权入股的规定，在此之前能够作为财产入股出资的只有土地的使用权。土地经营权抵押担保或者是当作清算财产可以盘活农村资源，也可以给集体经济组织一个清偿缓冲期。

（二）解散之适用可能性

民法典中有关法人解散的相关规定是适用于通用法人的，具体的情形主要包括法人内部权力机关决议或约定解散，由于被行政机关吊销或者撤销相关证件而导致的解散，最后是法人合并、分立导致的解散[15]。具体的操作办法便是在章程中约定解散事由或者发生期限，期限届满后解散；农村集体经济组织成员大会作为权力机关和意志形成机关，可以通过民主决议的方式决定解散。根据《民法典》第67条：农村集体经济组织合并或分立的，其债权债务由合并或分立后的新组织承担，这隐含了集体经济组织因解散而终止。

（三）破产能力考量

在讨论具体的法人破产事宜之前，可以先考察农村集体经济组织的身份是股东还是法人。现实情况中会存在一些村资企业是由农村集体经济组织全资控股的，在存在资不抵债的情形时应当依照法定程序以出资范围为限承担有限责任抑或是承担无限责任。

但是当农村集体经济组织以一个独立的法人主体存在资金流转困难事实之时，运用破产的手段解决问题是一大方法。破产的法律意义并不在于让一个法人消亡，而是在于让企业清偿债务之后获得一次重焕生机的机会。

在经营活动中，买卖行为或招投标项目的事实行为都会产生债权债务这一法律结果，那么如果农村集体经济组织作为债务人一方，对于所产生的债务清偿不能，那么债权人的权益保护何从谈起。如果存在资不抵债的事实情形，那么就是制定一套专门适用于农村集体经济组织特别法人的破产程序，对债权人进行平等地受偿，具体内容在所不问，但这一制度的建构能够很好地维护债权人的合法权益。

五、农村集体经济组织法人终止应对性方案建议

（一）加快“政经分离”，专注组织经济权能

过多的政治管理职能分散了农村集体经济组织从事经济事业的重心。从现行立法来看[9]，目前地方有权机关仍然保留将党政手段介入农村集体经济组织发展中的思想。在乡村振兴的改革背景下，应当重构农村集体经济组织的职能，不仅要加强其原有经济领域的职能，更应将原有的公共服务职能进行剥离，将原本属于村委会的职责回归。

（二）限制行为能力，防范重大风险

对集体经济组织经营行为进行规范化。在一般事项方面可以进行自主决定，而在一些重大经营行为上应当采取表决权前置的方式，同时禁止一部分风险行为。一般经营行为可以通过村集体经济组织条例进行罗列确认，也可以经过对重大交易额度的限制为参考。例如：投资或参股企业经营，数额较大的，应当进行可行性分析和风险评估，分析评估可以通过外聘的形式进行，但是该环节不可或缺。重要经营事项可以由理事会进行提出，经过成员大会进行多数决，应给予每一位到会成员平等表达的机会，说明该事项可能带来的风险以及目的。监事会应当对此进行全程监督，以防权利滥用和多数人施压致使目的无法达成的情况。

（三）重生再造，重整入市

笔者认为，农村集体经济组织不宜适用破产清算的方式，更应当参照公司破产法当中破产重整的方式实现新旧转变。由于其不是完全的私营化形式，政府部分也有一些税收优惠和补助，对农村集体经济组织会进行定期指导和安排专业人士进行扶持，组织的自我造血能力是很强的，即使出现了短暂的资不抵债情况也不会从此一蹶不振。在进行机制建构的过程中应该充分考虑这一点，提供一段时间让集体经济组织提交重整规划。通过引入战略投资人，进行营业重组和债务清理，盘活企业，轻装上阵。

六、结语

尽管学术界对农村集体经济组织的法人地位莫衷一是，辩论激烈，民法典对此也仅做出了抽象性、概括性和原则性的规定。但是这也更能说明农村集体产权制度存在很大的改革空间。相信在历经更多的司法实践和司法体系借鉴之后，立法者会给出更为明确的答复。本文提到通过清算、破产、再入市的农村集体经济组织法人退出路径立足债权人利益和农村集体成员利益，以温和的方式“结束”组织的一生，在合适的时机浴火重生。