纪检监督融入高校治理的内在逻辑与路径构建

■蒋雪慧

（常州工业职业技术学院，江苏 常州 213164）

2019年2月，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，提出了“推进教育治理体系和治理能力现代化”“完善高校治理结构”的战略任务。近年来，国内一些学者从高校权力结构角度对内部监督融入高校治理进行了一系列研究：常亮、李成恩[1]围绕“‘权力要素—权力结构—权力运行’高校内部权力体系构建原则，提出了以‘三权（党委权力、行政权力、学术权力）—三层（学校层面、职能部处、学部院系）—三制约（权力对权力的制约、制度对权力的制约、民主对权力的制约）’为核心的大学内部治理架构”；汤俊雅[2]认为“认清高校内部不同权力角色之间的关系，建立规范这些权力关系的制度，营造学术文化氛围是解决高校监督存在问题的关键”。高校纪检监督是高校内部监督和党内监督的组成部分，在推动高校党组织建设中发挥着政治核心作用，不仅协同贯通了主体责任和监督责任，强化了对公权力和公职人员有效监督，而且在推进反腐败工作等方面发挥了重要作用，保障了师生权益。从当前高校推进治理体系现代化实践现实中发现,纪委监督已逐渐融入高校治理，但这些举措尚未被上升到理论层面。目前关于高校治理的研究侧重于高校权力监督层面，忽略了中国特色社会主义高校治理与内部监督的政治性特征，也没有厘清高校治理、内部监督、纪检监督内在关系。基于此，厘清高校治理、内部监督、纪检监督的内在关系，结合高校治理、内部监督的内在逻辑，通过创新纪检监督工作机制,使“正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来”，推进高校治理体系及治理能力现代化。

一、纪检监督融入高校治理的内在逻辑

高校管理（治理）离不开国家制度和环境。我国高校管理（治理）体系不仅与国家教育管理体制密切相关，而且会根据国家教育发展状况不断完善。我国高校从管理到治理转变过程中，越来越彰显出监督特别是纪检监督的重要性。

（一）监督在高校治理模式转变中的价值呈现

改革开放前，我国高校是政府下属的事业机构，高校治校与中央集权教育管理体制相适应。高校的主要权力主体由政府主管部门任命，治校呈现出由上自下、高度集中、统一管理的特点，强调的是集中控制。这种治校模式其实并不能称为治理，只能称作集中管理模式。

改革开放后，我国高校治校由单一主体管理向多元主体管理转变。高校内部政治权力、行政权力、学术权力、民主权力等多元主体在共同愿景和共同目标指引下协调运转，参与到校内事务管理之中。高校治校由改革开放前的集中管理逐渐向“多元权力、各司其职、合规合法、协调平衡”的治理方向发展。

高校集中管理模式，强调的是从上到下的命令执行，是单向的逐层传递。高校管理者以执行和完成任务为目的，向高校内部组织发号施令。高校建设经费由国家拨款，招生有统一规定，学生毕业国家按计划分配，高校自主权比较小。高校的监督也相对薄弱，监督重点在命令的执行上。

高校从集中管理向治理模式转变后，治理的主体由单一转向多元。职责不同、层级不同的多元主体在权力行使中出现权力界限不清晰、权力交叉、权力冲突等情况就在所难免了。另外，多元主体间缺乏沟通、协调、制约，也造成了权力执行不力、权力运行随意、甚至权力被滥用。高校从管理转向治理后，必须加强对权力的监督。监督可以督促权力主体落实职责、遵循规则、规范行使权力。监督可以促进高校构建制度、防范风险、实现治理体系和治理能力的自我完善、自我发展。

（二）纪检监督在高校监督中的重要地位

1.高校监督及特征

从以上论述可知，我国高校内部党委、行政、学术、民主组织是主要的权力要素。高校治理体系是以上述权力要素为根本架构起来的多元权力主体分工协作、协同治理的“治理同心圆”。其中，党委行使政治权力发挥领导核心作用；校长（行政组织）行使行政权力，负责行政管理；学术委员会行使学术权力；教代会、学生会参与学校民主管理和监督，行使民主权力；纪委“协助党委加强党风建设”“组织协调反腐败工作”“协助党委推进全面从严治党”[3]。必须指出的是，具有中国特色的社会主义高校的治理体系要“全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，加强党对高校的领导，扎根中国大地，遵循教育规律……”[1]这样的治理体系蕴含鲜明的“中国特色”：一是党组织拥有政治权力，即校、院两级党委及各级党组织拥有制定相应的组织发展战略、对相应组织影响、干预和管辖的权力；二是强调党的绝对领导，在中国特色高校治理体系命题下构建起来的高校内部监督也同样蕴含鲜明的“中国特色”，即坚持党的领导；以政治监督为统领；是党委、行政、教职工、学生的多元监督；多元监督有相对自主性，遵循各自的监督规则；多元监督是协调、整合的整体。

2.纪检监督是高校监督的权威和主干

高校治理体系的“中国特色”意味着我国高校的治理必须把坚持党的领导、加强党的政治建设放在首位。政治监督是为保障党的全面领导,坚持“两个维护”,实现党的政治目标而对加强党的政治建设、落实党的重大决策部署而进行的检查、督促和改进过程,是党的自我革命的实践形态[4]。因此，我国高校治理，必须以政治监督为统领。以政治监督推动党的教育方针在学校全面贯彻，督促各级党组织落实全面从严治党政治责任，保证公权力在正确轨道上运行。从理论看，高校纪委作为专门的党内政治机构，强化党内监督、突出政治监督、发挥政治引领和政治保障作用是其职责所在。从实践看，高校纪检监督推动了高校各级党组织落实主体责任，使党的领导逐步加强、党的建设逐渐有力，使管党治党逐渐走向“严紧硬”。纪检监督坚持挺纪在前，充分利用监督执纪“四种形态”，有效维护了党纪的严肃性，促使学校政治生态向好发展。高校纪委在高校党内政治监督中发挥着主力作用。

我党“建立健全了党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”，形成了规范的“党内监督体系”的概念[5]。党内监督，党委把方向、控全局，各级党组织自上而下对下级组织特别是主要领导干部行使权力进行监督。同时，各级党组织坚持民主生活会制度，发挥普通党员的监督作用，不断改进自下而上的民主监督。但从高校党内监督现实看，自上而下的监督尚不能完全到位、自下而上的监督力度尚显不足，例如：高校党委不可能是“千里眼”“顺风耳”，对下级党组织“一把手”的监督会有疏漏。普通党员对党组织或领导干部的违纪违法行为由于各种顾虑不愿道实情、讲真话。2016年修订党内监督条例时，把纪委从监督的专门机关改为监督的专责机关，一字之变凸显了纪委监督的专责地位。另外，纪委的双重领导体制使纪检监督的独立性大大增强。高校党内监督中，纪检监督对党委决策可以提出不同建议，对基层党组织可以压实责任，对党员干部违纪违法问题可以开展调查。纪检监督推动党内监督体系的不断完善，促使党内监督效果不断增强，在高校党内监督中发挥着主导作用。

高校治理现代化，不能仅仅依靠单一的党内监督，要积极聚合行政监督、民主监督、群众监督、舆论监督。高校要构建起会计部门、审计等行政部门，民主党派的党员、广大教职工参与的内部监督共同体，形成监督合力。承担整合内部监督资源、贯通内部监督协作的任务，高校纪委责无旁贷。只有高校纪委可以组织协调各种监督力量，建立权责协同的监督工作机制，让监督全起来，效果实起来，效能活起来，实现“1+1＞2”。

纪检监督在高校政治监督、党内监督、监督贯通中发挥着主力、主导、主动的作用，是高校内部监督的权威和主干。

二、纪检监督融入高校治理的路径构建

我国高校治理、内部监督的中国特色是坚持党的领导。高校治理和内部监督又注重多元权力主体的协同共治和各类监督的协调贯通。高校纪委因其专责监督的定位，更易于在高校内部监督和治理中发挥作用。把握高校治理、内部监督的特征，理顺高校治理、内部监督、纪检监督的内在关系，才能明晰纪检监督融入高校治理的路径和载体，推进高校治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持一个原则——政治监督具体化常态化

把政治监督摆在首位，是实现党的全面领导的关键环节和战略抓手。高校纪委要围绕政治监督“保障制度执行，落实决策部署、落实政治纪律和政治规矩”根本任务，持续推进政治监督具体化、常态化。高校纪委一方面要强化对学校各级“一把手”和领导班子守初心担使命、践行“两个维护”的监督，强化对党员干部遵守政治纪律和政治规矩的监督；另一方面要推动党委和二级党组织明责知责，把管党治党责任落到立德树人、教书育人各环节。纪委监督不仅要贯穿于高校高质量发展、提质培优、教育评价等工作中，开展专项督查，从而保障党中央重大决策部署、关于教育的重要指示批示精神、学校重要决策落地见效，还要加强作风检查、构建师德师风监督机制、把廉政文化与校园文化融合，形成良好政治生态。

（二）落实“两个责任”——主体责任、监督责任

全面从严治党、强化党内监督，党委履行主体责任、纪委履行监督责任。高校纪委要正确认识“党委主体责任、纪委监督责任”，既要区分“两个责任”的不同，又要把握“两个责任”的联系。党委履行主体责任意味着党委担负全面领导的责任，要“选好勤政廉政干部，纠正不正之风；强化对权力运行的监督；支持查处违纪违法问题”[6]。纪委履行监督责任意味着纪委要“对党的组织和党员领导干部履行职责、行使权力进行再监督”[6]。党委和纪委虽然责任不同，但是目标相同，都是确保党组织和领导干部依纪依规履职，清廉务实为民。高校纪委在融入高校治理中，要树立与党委同台的理念，在不断提升纪检监督独立性、有效性的同时让“信任不能代替监督”的观点成为党委及班子成员的共识，告别以前的“内耗”效应，形成党内监督合力。

协助党委推进全面从严治党、强化党内监督，是纪委职能的拓展和深化。高校纪委在融入高校治理中要摆正自己的定位，既不能推卸自身的责任，也不能干扰党委的领导。高校纪委要树立为党委补台的理念，发挥组织协调作用，推进党委决策部署落实。同时，高校纪委也要协助党委抓好党风廉政建设和反腐败工作，对走到叉路口的党员干部多提领子、扯袖子，当好党委的“助手”和“帮手”。

（三）实现“三个转变”——从参与、单一、单纯到嵌入、体系、机制的转变

1.实现从“参与式监督”到“嵌入式监督”的转变

“三转”前，纪检监督是对具体业务的现场监督、一线监督。“三转”后，纪检监督是对“权力行使再监督”。高校纪委在融入高校治理中，要抓住组织、制度、方式等嵌入要素，把监督嵌入到学校权力运行的各个方面。纪委可以派督查组嵌入到被监督组织中，更方便地掌握被监督对象的“内幕”情况。党规、法纪、制度是刚性的约束。纪委可以督促学校完善制度，强化党规、党纪、制度的学习；把外在的约束内化为教职工的行为准则，把制度嵌入教职工内心。纪委还可以通过“专项+检查”“防控+排查”“整改+督查”“联系+谈话”等方式，对“权力行使再监督”，以多样化的嵌入方式对被监督对象履职用权进行监督。

2.实现从“单一监督”到“监督体系”的转变

纪检监督挺纪在前，监督触角触及党员干部苗头性问题、作风问题、违纪违规行为、师生切身利益领域，及时扭转了学校中的不良倾向。但高校治理需要各类监督的相互补充、有机贯通、全面覆盖。首先，高校纪委要坚持系统思维，推动构建以纪检监督为灵魂，以党内监督为主体，以行政监督为抓手，以民主监督、群众监督为补充的高校内部大监督体系，从而呈现“党组织及党员干部有党内的监督；校内经济活动、风险管理有审计、财务等部门的职能监督；党务、政务是否公正公开有民主监督、群众监督的监督多层次、全覆盖”的局面。其次，纪委要定期召集纪检、审计、会计、人事、组织等部门召开联席会议，形成信息互通、成果共享、力量共用的“大监督”协同运转工作机制。一个部门因职责权限、专业制约带来的短板，通过其他部门的优势给予支持，多部门联动，激活监督体系活力。

3.实现从“单纯监督”到“监执问一体推进”的转变

纪检监督多是抓早抓小、防微杜渐的预警监督。然而，随着高校内部权力集中、资金密集、资源富集的领域增多，因疏忽、侥幸、自我约束松弛，党员干部违纪甚至违法不可避免。“监督、执纪、问责三者一直统一于全面从严治党、强化党内监督的实践中”[7]，监督发现的问题需要执纪去查处，需要问责去落实。监执问一体推进，才能标本兼治、形成震慑。高校纪委在监督中发现一个问题，就要跟进调查一个问题，充分运用谈话、检查等“第一种”形态，抓苗头，早纠正。对工作中党员干部的失职失责，纪委要敢于问责，按照规定给予相应的处分或组织处理，以问责倒逼党员干部作分内之事、尽应尽之责。

三、纪检监督信息化、智慧化赋能高校治理现代化

大数据、云计算、智能监管等信息手段的发展，打破了高校各部门的“信息孤岛”状况，实现了数据互动、资源共享，给高校纪检及内部监督带来了变革。“信息化、智慧化”是高校纪检及内部监督的发展方向，也是赋能高校治理现代化的最优路径。高校纪委一是要推进纪检监督信息化、智慧化，整合纪检工作涉及的履责纪实、监督、举报、审查、办案、巡察、党风廉政等多个工作平台，形成纪检业务“一张网”，通过一体化的纪检工作平台，全方位掌握监督对象的个人情况、重大事项、履责情况、信访投诉、线索处置、违法处理等情况；二是要推动内部监督信息化、智慧化，努力推动财务、审计、科研、招投标等各专项监督平台的数据共享，在经费预算、财务报销、物资采购、科研管理等“云办公”平台中切入预警模块，应对高校经济活动、领导干部权力运用、党务校务信息等数据异动情况，及时堵住易发生问题的漏洞。通过数据化、信息化、智慧化为纪检监督融入高校治理提供保障，让高校内部活动实现数据可查、过程可溯、绩效可测，从而赋能高校治理现代化。