青年发展规划实施过程中的政策转化路径——多源流理论视角下的地方青年发展政策制定分析

肖小平 郑金铃

党的十八大以来，在习近平总书记的亲自关怀、亲自部署、亲自推动下，中共中央、国务院于2017年印发实施新中国历史上首个中长期青年发展规划，明确了青年发展领域、发展举措和重点项目，提出“到2020 年，具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制初步形成，到2025年，具有中国特色的青年发展政策体系和工作机制更加完善”[1]的工作目标。当前，青年发展规划实施时间已过半，党委领导下的跨部门的综合性青年工作联席会议机制已实现全覆盖，省级青年发展规划已出台，青年发展规划实施工作重点已从“建机制”向“出政策”转变。为此，各省依托青年工作联席会议机制，围绕“构建青年发展政策体系”“出台青年发展政策”积极破题，积累了大量有益经验。如何将青年发展规划的“机制”效能转化为“政策”效能，释放地方乃至基层的政策创新活力，已经成为青年发展规划实践中亟需关注的热门话题。本文尝试在该方面作出探索。

一、青年发展政策转化创新的提出

（一）现实背景：基于青年发展政策体系构建的青年发展政策转化创新

1.自上而下的顶层设计视角

广义的青年发展政策，包含散落于各类政策文件中显著影响青年群体的相关规定，而狭义的青年发展政策则是指专门针对青年发展各方面或具体某一方面事务所制定的专门规定。青年发展规划就是阶段性的综合型青年发展政策，但作为具有指导意义的政策文件，其政策文本实操性还不强，强制性、威慑力和监督保障也有所欠缺。通常来说，高层级政策的执行，需要低层级的配套政策、具体政策，由众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化高层级政策的整体功能。[2]一项发展规划若要得以具体化、落实化和实效化，最重要的中介环节就是形成相关的政策体系、指标体系、工作机制和监测机制等。[3]青年发展规划的出台，为推动我国青年发展政策形成及其体系不断完善提供了契机。就政策目的导向而言，我国的青年政策开始由最初的“管理型”向“发展型”转变[4]，即政策价值取向从管理青年转变为促进青年发展；就政策形式而言，“从中央到地方的青年工作机制基本建成，具有中国特色的青年发展政策体系初步形成”[5]，我国的青年政策呈现出“青年发展规划—青年发展政策体系”的演变趋势，青年优先发展理念逐渐在公共政策领域递进和扩散。除了内涵和外延的日益丰富，从结构层次看，青年发展政策体系应该包括短期的举措目标任务，也包括中长期的发展规划，甚至包括相关政策立法，它既要回应青年生存、发展、沟通、参与、表达等多样诉求的具体政策，也在国土空间、财政、产业、交通、住房、公共服务、城市建设、投融资等各类资源分配制度中充分体现。因此，基于自上而下的政策传导逻辑，推动各层级各领域出台专门化、系统化、精细化的青年发展政策，对于完善青年发展政策体系、提升青年发展规划实施效能具有重要实践意义。

2.自下而上的基层探索视角

将青年工作以政策形式予以明确，是对青年工作的有效保障。[6]青年工作涉及面广，往往需要多个政府部门、群团组织在政策的议程设置、制定出台、执行落地等方面共同协商解决。共青团作为青年工作的主要力量，近年来，为推动青年发展规划纵深实施，加大政策倡导协商力度，要求“以纵深推动落实《中长期青年发展规划（2016—2025年）》为统揽，着力构建法治保障、政策协调、个案帮扶相结合的服务青年体系。”[7]长期以来，共青团的工作模式以活动项目实践为主，在公共政策的出台和执行过程中扮演着配合者的角色。在政策执行过程中，共青团积累了丰富的实践经验，但由于缺少行政资源，其服务青年的实践创新活动往往缺乏相关的政策跟进和转化。实践经验倘若不能充分地进一步上升为制度设计，就可能影响顶层设计的有效性、针对性和精准性[8]，此时，政策转化作为联结顶层设计和实践探索的桥梁纽带，起着承上启下的关键作用。基层实践是共青团的优势所在，如何转变工作思路，挖掘工作资源，加大政策倡导协商、提升政策转化能力，是新时代共青团提升服务力面临的重大议题。

（二）分析框架：多源流理论视角下的政策转化与创新

1.政策转化的概念提出

近年来，众多学者引入约翰·W·金登的多源流分析模型，对政策议程建立问题展开了丰富的讨论。金登指出，政策议程的确立受三条溪流影响：问题流、政策流、政治流。[9]问题流主要关注问题的界定，政策流是指各种政策建议、方案的产生、讨论、重新设计以及得到重视的过程，政治流主要是指影响政策方案或社会问题进入政策议程的政治因素。当问题流、政策流和政治流汇合到一起，或者产生强大的政治流时，“政策之窗”都将会被打开。对于这种“政策之窗”的开启，或者说政策议程设置、政策决策过程的研究，当前学界的注意力主要集中在宏观政策上，如“校园霸凌治理”[10]“网络教育”[11]等顶层设计政策的制定及创新，对地方乃至基层政策的创新机制关注较少。实际上，从政策议程开启到政策出台需要经历多方的协商决策才能实现政策输出和创新。一般来说，中央顶层制度形成的政治流，为基层政策创新开启“政策之窗”，基层在政策执行过程中，通过细化举措、整合资源、创新工具，进一步回应问题流，形成具有地方特色的政策流。对于地方政府政策制定的过程，学界从央地关系、府际关系等视角提出了政策创新、政策扩散、政策转移、政策扩展等概念，但这些概念的生成条件缺少自下而上的视角，具体形式也与地方乃至基层的政策制定方式不完全适配。从过程看，地方“政策企业家”往往需要将问题的变化“转化”为政策议程，或者将有关经验做法“转化”为可行的备选方案，并不断与利益共同体进行“软化”活动，才有可能推动政策产出；从结果看，既可能是从无到有的政策创新，也可能是调整既往政策的政策变迁，最终目标都是为了形成政策供给。因此，笔者认为“政策转化”更契合描述问题、实践、利益共同体与政策之间相互促进的过程，更适用于基层政策创新的生成路径。

2.青年发展政策转化路径与机制

实践探索是政策制定的孵化器，离开了扎实、稳妥、灵活、丰富的实践互动，政策制定就是无源之水、无本之木。基层是政策转化创新的源头活水，相对于中央政府而言，地方政府特别是基层政府与群众诉求有更为直接频繁的接触，在政策创新过程中也表现出相对的独立性和能动性。尽管有了中长期规划形式的元政策，但青年发展政策零碎、分散、内隐的情况依然普遍存在。围绕构建青年发展政策体系的目标要求，以及提升服务青年工作模式的现实需要，共青团迫切需要抢抓“政策窗口”机遇，寻求党政部门与青年群体诉求之间、上级政策目标与下级评估目标之间的平衡点，以探索青年发展政策的转化路径。

政治流方面，做好青年工作是事关党和国家前途命运的重大战略任务，“过去、现在、将来青年工作都是党的工作中一项战略性工作。[12]”在我国，研究和制定青年发展相关政策，理应是各级政府关心支持青年发展的集中体现。而青年发展事务的跨界性、青年发展工作的跨部门性和影响青年发展因素的多样性，也决定了青年发展事务需要协同治理[13]。因此，党委领导下的齐抓共管青年工作格局，为扩大青年发展政策的利益共同体提供了可能。问题流方面，青年发展问题是青年发展政策的逻辑起点，但并不是所有的青年问题都会转化为政策问题，进入政策议程，形成青年发展政策。[14]在实践过程中，需要通过挖掘和确认青年发展问题，适时合理回应青年群众的广大诉求，体现出各地推进青年发展政策生成的价值偏好，构建具有地方特色的青年发展政策体系。政策流方面，共青团不仅是政策倡导者，也是政策备选方案和政策建议的主要提供者。将政策服务导向作为各级团组织提升服务效能的改革方向，通过自上而下的考核评估压力，以及自下而上的工作创新需要，为政策出台提供更多的可行性方案，从而确保政策方案的顺利落地。

二、青年发展政策转化的实践探索

鉴于省级层面兼具“领会”“跟进”上级政策精神和“汲取”“汇总”基层经验的优势，本文将基于省级实践案例展开研究分析，并选取广东为案例，以此剖析青年发展政策转化创新的实践可能性。广东是全国常住人口第一大省，也是青年人口最多的省份。第七次全国人口普查数据显示，2020年广东14—35岁青年人口占全省常住人口总量的35.2%，同比全国青年人口高出6.8个百分点。广东是全国最早出台省级青年发展规划的地区之一，自2018年出台青年发展规划以来，按照团中央的部署要求，广东共青团立足本省青年工作实际和青年发展诉求，以纵深实施青年发展规划为统揽，持续加大政策倡导和协商力度，推出一批标志性的地方青年发展政策，在构建新时代青年政策体系中探索出一条独特的“政策转化”路径。

（一）广东青年发展政策现状

为摸查省内青年发展政策出台情况，笔者对2018年底以来广东省公开发布的规范性文件和政策文件进行了摸查。经梳理，2019—2021年间，省级层面出台主要惠及青年群体的青年发展政策有54项。其中，2019年10项、2020年11项、作为“十四五”规划开局之年的2021年33项。

从形式上看，主要有以下三种形式。一是综合性的中长期发展规划类。2018 年广东在全国率先出台省级青年发展规划，此后积极推动青年发展规划与地方经济社会发展整体规划衔接。其中，《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“深入实施《广东中长期青年发展规划（2018—2025年）》，促进青年全面发展”，从篇幅、形式上为青年发展规划实施赋权加能，带动各类专项规划进一步突显青年诉求，为青年发展事务逐步内嵌于广东经济社会发展大局提供了制度保障。二是针对社会问题或公众需要制定的显著影响青年或青少年群体的规范性文件。尽管在政策标题或文本中没有明显的“青年”或“青少年”字样，但这类文件在实施过程中将青年群体纳入主要的政策对象范畴，相应解决青年发展规划各发展领域下的具体问题。近年广东较有代表性的省级政策有：教育部门的《广东省中小学生减负工作实施方案》、人社部门的《广东省青年技能培训行动实施方案》、卫健部门的《广东省加强社会心理服务体系建设实施意见》等。这类文件通常由相关职能部门主导，共青团作为参与单位，主要发挥组织阵地优势，联系服务共青团员及青年群体配合落实相关工作。三是专门针对青年群体的规范性文件。这类文件由共青团主导、多个部门联合发文，如《关于开展“青年安居计划”高校应届毕业生住房保障服务行动的通知》《关于加强广东12355青少年综合服务平台建设的实施意见》等，但不包括共青团印发的各类常规性活动项目通知文件、工作方案。

从内容上看，参照青年发展规划明确的青年发展领域，省级政策集中在青年就业、教育、健康、社会融入、思想道德等领域。其中，就业方面，2020年以来，受新冠肺炎疫情等因素叠加影响，广东针对高校毕业生等重点群体加大帮扶力度，涌现出系列标志性青年就业创业专项政策。针对健身、体育、近视防控、心理健康、疫苗接种等社会高度关注的青少年身心健康问题，广东也密集出台了系列文件，初步建立了全方位的青年健康政策框架。值得注意的是，广东在婚育、文化、住房、权益维护等领域新出台的青年相关政策偏少，对体制外青年、新业态青年群体、特殊困难群体等新情况、新问题的政策储备不足，与青年发展政策体系的构建要求、与青年发展规划的实施目标、与广大青年的期盼诉求相比还有一定差距。

（二）广东青年发展规划政策转化及探索实践

总的来说，广东近年的省级青年发展政策数量大幅增长，与全国涉及青年群体的政策文本类似，呈现出发文主体多元、作用对象愈加广泛、文本内容渐趋复杂的特点[15]，但由于政策惯性的存在，前期青年群体或青年发展问题多数仍“内隐”于职能部门的功能性政策中，“外显”“独立”的青年发展政策少，政策协同共识还有待加强。此外，即便各地市陆续出台本级青年发展规划，但政策文本仍存在参照执行多、特色创新少的情况。近年来，地方出台青年发展政策的数量和质量，成为共青团考核评估的关键一环。在多源流框架下，政策转化及产出机制存在的问题可以看作问题流、政治流、政策流的汇聚受到阻滞。如何实现三者的有机结合，加大青年发展政策转化及创新的力度——“出政策”，是广东近年推进构建青年发展政策体系进程的重心所在。

1.整合资源：从单方到共同体

目前基于青年发展规划实施的跨部门协同，更多是基于政策指令的服从型互动。[16]因此，抓住重大战略部署的政策红利促进资源整合，往往能建立稳定而紧密的伙伴关系，实现资源的有效整合。建设粤港澳大湾区，是国家赋予广东的重大使命和机遇，在国家发展大局中具有重要战略地位。截至2021年底，围绕贯彻落实青年发展规划，广东已有12个地市提出建设青年发展型、青年友好型、青年创新型城市，基本覆盖了粤港澳大湾区内地的9个地市。为对接粤港澳大湾区建设高水平人才高地的战略需要，广东依托青年工作联席会议机制出台了《打造“青年湾区”粤港澳青年发展型大湾区的若干举措》文件，提出了“湾区对青年更友好”“青年在湾区更有为”的目标，得到相关职能部门的积极响应。在青年工作联席会议的机制安排下，团省委联合相关单位充分挖掘各类政策中有利于青年发展的政策内容，将鼓励创新的内容予以明确、将同类政策举措进行整合，青年发展型城市在省级政策文本中实现首次“出圈”，并陆续写入各级党代会报告或“十四五”规划，为青年发展事务融入党政中心工作提供了“窗口”“契机”，也为相关部门深度参与青年事务治理提供了制度支撑。这是团省委主动设置议程、推动政策产出的有益尝试，不仅契合党政重大战略方针，也顺应了政府部门发展需要。实践证明，依托跨部门协同机制打破资源和利益壁垒，寻找青年发展事务的“最大公约数”，能最大限度促进各类政策资源的碰撞、修正与结合，是推动青年发展议程“出线”的捷径。

2.回应诉求：从泛化“漫灌”到精准“滴灌”

尽管现有政策的目标群体已覆盖了青年群体，但对于显著影响青年成长发展的突出问题，仍然需要制定针对性政策予以精准保障。长期以来，各大城市面向本市城镇户籍的低收入人群提供公租房、共有产权房，对刚流入城市的青年群体来说覆盖面和针对性相对不足。随着需求调研的不断深入，有研究发现青年人主要面临市场小户型供给不足的结构性住房困难问题，进而确定依靠租赁和剥离部分投资属性模式兜底居住属性解决城市青年住房问题的思路。[17]2020年底，中央经济工作会议将“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”作为重要议题进行讨论。广东紧跟政策导向，由团省委和省住建部门联合在全国率先推出“青年安居计划”高校应届毕业生住房保障服务行动，明确提出“力争到2022年基本实现珠三角地区每年新增的保障性租赁住房面向高校应届毕业生的比例不少于20%、非珠三角地区不少于10%”的工作目标，并创新模式搭建“青年驿站”，为求职应届毕业生提供最长7天免费住宿，搭建“青年安居”信息查询系统，为青年提供最新的住房政策和咨询，在解决青年“住房难”方面破题探路。如何厘清青年群体的具体问题，平衡群体间的利益分配，以实现公平正义，是青年发展问题从政策议程“转化”为政策产出的难点。当代青年发展需求丰富多元，并非所有的青年问题都能转化为政策问题。共青团作为政策倡导者，要充分厘清和明确青年发展问题，在政策覆盖、执行手段甚至评价方式等方面提出有利于增强青年获得感的政策建议，持续优化政策内容和工具，进而对青年发展诉求作出有效回应。

3.衔接法规：从模糊执行到精准执行

模糊性是公共政策的一般特征和不可忽视的变量，目的是留给执行者自由裁量权，及时解决社会问题。[18]一般来说，上级政策的指导性、原则性较强，需要进一步精准细化才能有效保证政策法规的操作性和执行性。但在实践过程中，下级部门对政策研究不够，疏于主动衔接政策法规，抑或是“部门利益”破除不力，出现落地难的情况。早在2010年，广东创全国之先河，颁布了《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》，对县级以上政府、有关部门、群团组织做好见习工作的职责作了规定，要求“国家机关、国有企业（含控股）、事业单位和社会团体应当按照在职职工的一定比例接收学生实习”，但并未对该比例作出具体规定。2020年底，为解决优质实习岗位挖掘难等问题，团省委推动落实《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》，对接党政机关和国有企事业单位，提出按“单位在职岗位10%”的标准提供实（见）习岗位，以此满足青年学生的实（见）习需求。作为群团组织，共青团长期以来“缺乏法律上的功能定位和制度上的职责安排”[19]“法律上的缺失，导致青年事务零星分散在政府部门的相关工作当中”[20]。因此，共青团要主动梳理教育、就业、婚育、社会保障、社会参与等领域现有政策法规，把握好政策法规的原则性和配套政策的灵活性，将相对宏观性与原则性的政策举措进一步细化，并提出科学可行的决策方案，对于出台可执行、可落地的青年发展政策大有裨益。

4.固化经验：从活动项目到政策举措

实践经验如果不能及时总结梳理，其效果可能只能限于一隅，甚至出现频繁“换频道”“人走茶凉”的情形，加大了社会治理创新的成本。近年来，为引导青年志愿者科学有序参与疫情防控，广东先后出台了《关于加强疫情防控应急志愿者管理服务的工作指引》《广东省新冠病毒大规模核酸检测、疫苗接种志愿服务工作指引》《广东共青团主管志愿服务组织直属队伍规范化建设指引》等政策，并组建了省市县三级团委疫情防控应急志愿服务储备队，制作了推广疫情防控培训课程，进一步提升防疫志愿者的响应速度、专业程度和组织效率。再比如，团省委自2003年起实施广东大学生志愿服务西部（山区）计划，招募选派应届大学毕业生和在读研究生分赴西藏、新疆等中西部省区和粤东西北开展志愿服务工作。得益于长期组织青年参与基层治理的经验，为进一步落实全面推进乡村振兴工作部署，2021年广东推出“山区计划”志愿服务乡村振兴行动，连续三年招募共计1万名志愿者到省内欠发达地区开展乡村振兴志愿服务。同时，争取省市财政9.7 亿元经费支持，着力破解以往行动资金缺口较大、激励性政策不足等问题，推动落实公务员、事业单位招聘定向考录等优惠政策，被纳入2022年广东省政府十件民生实事。实践是共青团工作的基层方式，也是共青团工作的独特优势。[21]通过丰富多彩的活动，把青年组织动员起来，寓教育于活动中，用活动引导启迪青年，是有效的有活力的。随着活动的深入和拓展，共青团组织服务青年的实践项目应迈向体系化科学化，理应设定有关政策议程、形成备选方案，将更加规范、更有保障、更可持续的经验上升为制度。

三、加快青年发展政策转化创新的建议

（一）政治流：坚持党管青年齐抓共管的工作格局，凝聚政策倡导合力

中长期青年发展规划首次旗帜鲜明提出“党管青年原则”，这是“坚持党对一切工作的领导”在青年事务领域的具体体现。当前，在青年发展规划的实施框架下，国家、省、市、县层面已建立党委领导、政府主责、共青团协调的青年工作联席会议机制。利益共同体的构建，是政策转化创新的关键所在。从这些年推动规划实施和部分地区先行先试的经验看，党政领导重视，青年工作的开展才有“底气”和“支撑力”。共青团要积极争取党政领导重视和支持，向党政领导阐释规划实施重大意义，高质量召开联席会议，谋划青年发展议题，为政策转化和出台提供“催化”环境，真正实现多元协同的治理格局，从而极大推动党管青年原则落地见效。要积极对接各职能部门，抓住政策征求意见等协商契机，论述青年发展与新型城镇化战略、县域经济发展、乡村振兴等战略部署的重大意义，推动青年发展诉求与党政综合、专项政策部署相衔接。要依托人大、政协制度化平台，聚焦青年发展政策，鼓励各级专职团干部、青年委员提交人大建议及政协提案，通过人大、政协等制度化渠道反映青年诉求、促进青年发展，引起社会各界广泛关注。

（二）问题流：健全青年发展政策执行的评估机制，提升政策问题精准度

对现行政策项目实施情况的反馈是政策问题的重要来源之一。[22]随着青年发展型城市建设的开展，各地正探索推出一批普惠性青年政策。政策的普惠性意味着涉众广、影响大，试点的探索意味着不确定性、风险性，再加上青年群体多元化多层次的利益诉求，亟须在青年发展政策的倡导协商进程中，建立切实有效的政策评估机制。要发挥评价指标体系的“风向标”和“指挥棒”作用，探索构建普适的、可持续性的青年发展指标体系，通过动态监测为形势评估、政策研判奠定数据支撑和保障。要健全青年参与政府决策的体制机制，提升青年人大代表、政协委员比例，拓展青年在公共政策制定的参与空间，就政策项目实施效果，充分听取普通青年群体意见建议，促进青年与青年发展政策的有效互动，提升青年发展政策的科学性和民主化水平。

（三）政策流：强化基层试点探索创新的配套保障，激活政策供给源头

好的政策设计往往发端于基层。试点就是上级政府充分尊重基层经验、智慧和首创精神的重要举措，在我国公共政策的制定与实施过程中历来发挥着至关重要的作用。2022年4月，团中央等17部委联合开展青年发展型城市建设试点工作，“城市对青年更友好，青年对城市更有为”首次上升为国家政策目标。随着全国青年发展型城市（县域）建设试点名单的发布，45个地级以上市和99个县（市、区）入选，更大规模、更多层次的基层试点，为青年发展政策探索提供了新契机。同级党委和上级团委要尽快出台具有针对性、差异化的配套支持举措，帮助破除试点地区配套制度不完善、经验复制推广不顺畅、指导反馈不及时等问题，进一步发挥好试点地区的示范、突破、带动作用。试点地区要找准青年和城市发展的需求结合点，防止“撒胡椒面”，探索符合当地实际和各具特色的青年发展型城市实践路径，通过在基层实践中暴露出来问题与不足，倒逼自身纵向改革和横向整合，从而推动政策顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。