加拿大BC省高等教育外部质量保障探析

司慧迎，陈 颖，赵素梅

(1.云南省教育科学研究院，云南 昆明 650092；2.云南农业大学 经济管理学院，云南 昆明 650201；3.大理大学 工程学院，云南 大理 671003)

加拿大被认为是一个拥有高入学率的高等教育系统(high Participation system of higher education)的国家。UNESCO(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization)2015年发布的《教育2030行动框架》，倡议为全民提供平等接受高等教育的机会。加拿大高等教育扩张始于20世纪60年代，在此之前，以德国、法国和英国为代表的高等教育模式统领西方高等教育。加拿大能在短短半个世纪内成为欧洲乃至世界高等教育的引领者之一，与其完善的高等教育质量保障体系是分不开的。早在19世纪，加拿大宪法就赋予了各省管理教育的合法权益，省政府拥有对教育的直接管制权，各省拥有制定符合省域发展需要的教育政策和颁布课程标准的权利与义务来保障教育质量。不列颠哥伦比亚省(British Colombia，以下简称“BC省”)作为加拿大历史上率先进行高等教育改革的省份之一，其高等教育质量取得了较为傲人的成果，这与其完备的外部质量保障体系建设密切相关。为更好检视BC省对我国特别是对省域高等教育外部质量保障体系建设的积极作用，云南省研修团通过实地考察，深入了解BC省通过哪些途径推进外部质量保障建设、这些途径之间如何联系以达目标、具有怎样的特征以实现正向作用。对于上述问题的探究有利于推进我国特别是省域高等教育外部质量保障体系建设的不断完善。

一、加拿大BC省高等教育外部质量保障的构成

加拿大在国家层面并未设置教育质量保障机构，但高等教育质量却能长期保持稳步增长，与其政府间协作模式密不可分。联邦政府以及BC省政府通过法律规制对高等教育外部质量保障活动进行倡议与检视；鼓励第三方评价机构参与高等教育质量审核当中，教育机构间通过转学分制度实现了传统学位与新学位之间的互认，保障了高等教育的质量。除此之外，还引入社会评价对高等教育质量进行监督。

(一)以法律法规为依托的认证机制

加拿大高等教育质量外部保障制度以认证机制的建设为前提，通过“办学认证-学位认证”从而实现高等教育的质量保障。BC省大学的设立较为严苛，在建立新大学过程中必须有议会通过的法律文本作为建校之本。一旦被认证成为大学的高等教育机构就可享受《大学法》(University Act)规定的学位、文凭和各类证书授予权以及内部组织系统各类人员的义务与权益的行使。大学在申请学位项目认证时，依据现实需要向加拿大BC省的学位质量主管机构学位质量评估委员会(The Degree Quality Assessment Board,DQAB)提交申请材料，其必须按照2007年加拿大省级教育局长(部长)委员会(Council of Education of Ministers,Canada，CEMC)颁布的《加拿大学位教育质量保障局长(部长)声明》中规定的学位标准进行第三方认证评估，声明中详细地划分了各级学位(本科、硕士、博士)及学位标准，为学位认证评估提供操作标准，也为学生获得等级学位提供了保障，在一定程度上使得学术实现统一性。值得一提的是，大学可以申请特定学位认证的豁免资格，取得豁免资格的学位项目不需要通过省级认证评估。该省有51所学位授予机构,其中12所仅有神学学位授予权。该省依据《学位授权法案》(The Degree Authorization Act)、《大学法案》(The University Act)和《学院与教育机构法案》(The College and Institute Act),对该省的公立机构、私立机构、省外机构和国际机构在本省范围内的办学情况进行分类管理。依据上述法案，教育部长授权建立了学位质量评估委员会 (Degree Quality Assessment Board,DQAB)，其成员也要由部长任命，人数小于等于9人，成员包括具有丰富经验的专家和至少3位代表政府机构的成员。作为独立的咨询机构，该委员会旨在为该省高等教育质量评估标准和程序的确定及其实施提供建议[1]。

基于新大学和新学位质量门槛的初始认证制度，从源头保障了高等教育质量的正向发展，后续加拿大高等教育质量的稳步发展有迹可循。但若仅建立入门标准没有毕业评估，只有严进而没有严出，高等教育的质量也将大打折扣。为此，BC省形成评建一体的周期性循环，在建立了较为完备的高等教育认证体系的同时，提出能持续保证和提升高等教育质量的评估制度，以实现高等教育质量的持续改进。

(二)以质量审核为依托的第三方评估

在相关政策指导下，BC省十分注重院校的第三方机构评估，以此保障高等教育高质量和声誉。引入第三方评估，旨在通过对高等教育机构的整体认证和专业行业认证，为各方利益相关者提供行之有效的解决方案并赢得社会以及国际声望[2]。加拿大在对各个高等教育机构进行质量评估时主要根据其高校自身定位和发展规划制定评估方案，具有很强的针对性。BC省学位质量评估委员会(DQAB)以提升高等教育质量为目标，构建从质量认证到质量提升的完备的大学外部质量保障体系，设立质量保证审核委员会并依据2011年BC省颁布的学位批准过程审核政策对新学位和大学进行定期审核，部分省属大学开始按照2016年颁布的审核性评估制度质量保证过程审核(QAPA)试点实施，旨在维持和不断提高学术质量标准，至2018年已完成五所试点院校的审核，进一步规范了审核标准等，并在2018—2019年度对维多利亚大学、温哥华社区学院、不列颠哥伦比亚大学(温哥华校区UBC)进行正式审核。

BC省所有大学在具有高度自主权的前提下，引入第三方评估认证机构，对大学及其学位项目标准是否达成标准进行公正公开的评估。按照质量保证过程审核(QAPA)制度，第三方评估认证机构在保障各高校个性化基础上，实现了对高等教育质量的进一步监督以及完善。

(三)以学位互认为基石的协调机制

加拿大多样化高等教育机构及学位项目的出现使高等教育质量层次不齐，亟需统一的全国性认证机构对高等教育机构进行认证，以此保障高等教育质量稳步发展，实现各级各类学校的学位对接与互认。20世纪70年代后，为满足高等教育入学需要，加拿大的西部四省逐步抛弃“一所大学”的观念，将省立大学的其他校区独立出来，筹建新大学，计划发展新的高等教育形式满足入学需要的同时创立高等教育协调机构以保障高等教育质量。现BC省高等教育体系学院类型主要有四种形式，包括职业技术院校、技术院校、大学学院和大学，同时他们均建立有项目质量保障机构，分别提供不同层次的课程教学，且在加拿大大学和学院联合会(The Association of Universities and Colleges of Canada，AUCC)的统一标准下，各级各类高等教育机构实现了传统学位与新学位的互认。同时，BC省建立有完善的转学分制度，并成立独立于教育部和大学的中介机构，做好转学分衔接问题，高等教育机构之间秉承公正公开的原则，做到了各高等教育机构之间实现学分互认。高等教育质量得到保障，新学位毕业生或新学位授予机构在申请某些传统大学研究生学位时不再像高等教育机构改革初期被传统大学强硬、公开拒绝申请。

(四)以公众参与为基石的问责机制

教育的最终指向是为了人类自身的和谐发展，高等教育改革在价值取向上以社会公众的需求为导向，高等教育的质量不仅需要政府与高等教育机构的评估，它还应当接受社会受众的监督与质询。公众参与对于提升高等教育质量、对政府和高等教育机构的评估做出客观回应具有至关重要的作用，政府和高等教育机构的合法性以及可信度在此时或增或减。社会评价是教育问责机制的主要组成部分，是外部质量保障体系的重要组成部分，问卷调查和媒体评价是社会评价的重要标准之一。加拿大在校学生主要通过参与全国学生问卷调查(The National Survey of Student Eng,NSSE),旨在记录高等教育机构的教学质量问题，为高等教育机构提供数据支撑，帮助其不断提高教学质量，同样为公众了解本科教育实施现状提供平台。NSSE的主要内容包括学术挑战、同学互学、院系学习体验、校园环境、重要影响实践以及主题模式等六个模块，主要在互联网(nsse.iub.edu/links/surveys)进行，需要花费15分钟左右的时间完成。加拿大大学学生问卷联盟(The Canadian University Survey Consortium,CUSC)也是具有较大影响力的本科学生问卷调查组织,它主要是通过采集高等教育学生满意度与学习经历，为高等教育机构、政府与公众提供可信度报告，以此来了解高等教育存在的问题，进而提高学生学习效果凸显其为学生服务的能力。以时间为进程，加拿大学生问卷也在不断完善。作为加拿大唯一的全国性报刊，也是加拿大最大最具有影响力的新闻期刊《环球邮报》(The Globe and Mail)承担着为社会各类服务提供参考的作用，有专门针对大学生的问卷调查，问卷结果整理形成的加拿大大学报告，为社会各界人士提供高等教育现状参考。

BC省作为加拿大在高等教育多元协作治理较为突出的省域，就如何平衡公众问责、政府与高等教育机构之间的矛盾，如何运用好社会评价为高等教育质量保障服务，如何把握好尺度不被社会舆论所左右，做出了一系列改革措施。建立公众问责机制，一定程度上使高等教育出现的质量问题能够被及时发现、及时解决，政府、高等教育机构在对待权责上，明确服务意识，正确对待社会评价，使高等教育成为人类进步的奠基石。

二、加拿大BC省高等教育外部质量保障的特征

BC省对高等教育的管理不同于加拿大的其他省域，将质量保障的责任全部下放到大学中去，它更多秉承的是协同治理的原则，多行动主体、多(政府或非政府)组织共同对高等教育质量进行监督，多行动主体相互牵制、相互依存，致力于公众对政府与大学的问责之需和尊重高等教育机构的学术自由之间的平衡。在新公共治理理论的指导下，高等教育形成了多元主体协同治理的格局，同时政府、高校以及第三方机构等在内的多元行动主体间联动，并且不同教育机构间共同为同一目的遵循统一原则，这种多样化的质量保障形式为BC省的高等教育质量提供保障。

(一)政府间协同治理

新公共治理理论认为，政府的角色应从划桨者向掌舵者转变，在公共行政中应该只是政策的制定者而不是执行者。21世纪不仅要求高等教育的现代化，也强调治理现代化，实现治理现代化的关键在于治理主体结构的优化，按照新公共主义理论，政府角色的转变是主体结构优化的关键所在。加拿大作为教育去中心化最明显的一个国家，在社会问题处理上始终秉承“协同治理、协同公共服务提供、协同管理和协同方法”[3]的治理原则。加拿大作为一个具有较为完备的高等教育政策体系的国家，并非是一个统一体系，是十三种体系共同构成了加拿大的教育治理体系。作为典型的协同联邦制，其显著特点在于多元主体分权，不仅在于内部的联邦政府向地方政府的分权，而且也在于政府向社会、市场和学校等组织的外部分权。联邦政府在教育问题上更多奉行的是无为而治的理念，以制度治教，而非人治。从国家利益与国民需求出发，不鼓吹某一特定的解决方案，从财政资助、人力资源开发、移民者教育等方面不断引导加拿大的教育正向发展。不同于其他省域，BC省政府并没有把高等教育质量保障的工作全权下放到大学，BC省政府与联邦政府往往还存在诸多责任重叠导致相互牵引，省政府试图通过宪法规定阻止联邦政府的过分参与，但这也决定了两级政府必须接纳彼此、相互依存，以联合行动的方式才能使各自责任得到落实。

(二)多元主体间联动

在共同动机的推动下，BC省的高等教育质量外部保障机制具有多元联动的特点，形成了多样化的高等教育质量保障形式为一体的格局。现代社会治理本质上是涉及多行动主体、多(政府或非政府)组织，且单一行动主体是没有足够的知识或行动力来完成某一任务[4]。BC省高等教育外部保障主体包括了政府、高校以及第三方机构等在内的多元行动主体，通过彼此联合，对BC省高等教育机构这一主体的某一方面或整个主体，通过不同的形式从不同方面发挥着质量保障的作用。不同于加拿大的其他省域，BC省政府并没有把质量保障的责任全权下放到大学，省政府通过制定法律政策，对高等教育机构或第三方认证评估机构进行监管，从宏观层面保障了多行动体的权利，也进一步明确了其责任。通过认证、审核、评估、标准核定和社会评价等形式来保障多行动体是否能在高等教育质量保障相关事宜中发挥作用。认证(Accreditation)机制为新大学或新学位申请提供了一个资格框架，用来保障最低准入门槛，如EQA；审核(Audit)是一个审计程序的过程，它更加注重质量评估的过程而非结果，它包括整体的机构审核以及内部单位审核和项目审核，但却没有一个量化的标准，如质量保证过程审核；评估(Assessment)是对影响高等教育机构教学活动的所有因素进行评价和论证，是判断投入、产出的水平，但同时面对评估带来的监管负担成为了制约质量保障的因素；标准核定(Standards Checking)类似于AUCC的资格准入，主要针对高等教育机构或第三方评估机构是否达到最低标准而具备某一资格进行的内部评估；社会评价(Social Assessment)也属于高等教育质量保障机制的重要组成部分，它包括问卷调查与媒体评价，旨在评价项目的社会可行性以及民众满意度，以此规避社会风险。多样化的质量保障形式构成了BC省的外部保障体系，为BC省的高等教育保驾护航。

综上，加拿大BC省高等教育管理更突出多元主体协同治理的理念，它符合教育为人类服务的本质，符合教育改革的根本方向。尽管加拿大是一个没有全国性统一的大学法和联邦教育部的国家，但却拥有完备的高等教育体制以及高等教育保障体系，高等教育自治权也给予了各省充分发挥地区优势的权利，同时联邦政府也通过法令宏观调控把握着高等教育改革的整体方向，在保障高等教育质量的同时充分发挥区域优势。从认证到评估制度的制定与实施，都考虑到多行动体的利益，致力于多元联动，以多样化的质量保障形式为BC省高等教育建设添砖加瓦。

(三)机构间统一标准

各级各类教育机构之间实现联结，必须拥有一个统一的标准，按照此标准各级各类教育机构才能构建属于自己的教育体系，而这标准是否达成需要一个组织来进行评估。对于一个缺乏国家层面的教育机制的国家来说，一个能够客观准确反映参与主体的工作流程并准确表达参与结果的质量保障机制尤其重要。BC省高等教育保障机构有两部分构成：联邦层面的高等教育质量保障机构、省级层面的高等教育质量保障机构。这里所指的联邦层面的机构并非指由联邦政府直接任命建立的机构，但却得到了联邦政府的认可，并将其合法化。联邦层面影响力较为深远的高等教育质量保障机构包括：①加拿大教育部长理事会(Council of Ministers of Education，Canada，CMEC)；②1967年，由“十省三区域”教育部部长组成的政府间机构，旨在综合协调省域间存在的教育问题，协调省域与国际之间的关系；③加拿大大学和学院联合会(Association of Universities and Colleges of Canada,AUCC)，2015年已更名为加拿大大学(University Canada，UC),为加强信息的交流和共享于1911年成立，代表着满足UC(AUCC)会员准入标准且具有学位办法资格的大学，而不是一个认证机构，“实际上它就是在扮演这一种角色”[5];④加拿大社区联合会(ACCC),创建于1972年包含加拿大全区域的社区学院，旨在加强社区学院与多方利益主体的关系沟通，加强国际交流；⑤加拿大大学教师联合会(CAUT)，创建于1951年，由大学教师、教授、图书管管理者以及其他学术研究者组成，旨在捍卫学术自由，提高加拿大教育质量。这些机构在共同愿景的指导下，使得加拿大高等教育缺乏集中管理、缺乏省域间间信息交流与合作的弊端得以缓解。

BC省教育部部长通过参照联邦层面的非政府性质高等教育质量保障机构制定的相关标准以及省《学位授权法案》(The Degree Authorization Act)、《大学法案》(The University Act)等法案对该省高等教育机构进行分类管理并授权成立学位质量评估委员会(The Degree Quality Assessment Board,DQAB)来监督调控高等教育机构的质量，其评估方法、标准、专家委任一般参照AUCC(AU)提出的相关准则即AUCC(AU)的会员资格被视为高质量高等教育的标志，其连同各省级法规替代了正规的院校认证，在无形中发挥着质量保障的作用。作为省政府专门建造的第三方高等教育质量保障机构，一方面它却不完全受制于政府，拥有一定独立性；另一方面政府法律法规给予了其合法地位，权责明晰。此外，还有诸多政府性非政府性的第三方组织机构，参与到了整个BC省乃至是整个加拿大国家的高等教育的运作治理中，作为教育去中心化的国家，政府给予了第三方组织机构合法化地位，并将其纳入国家治理体系中，使其根基牢牢扎在BC省乃至整个加拿大国家的土地上。

三、加拿大BC省高等教育外部质量保障对我国的启示

自19世纪《英属北美法》颁布以来，加拿大正式进入高等教育法制化国家的行列，BC省作为高等教育改革中第一批吃螃蟹的人，其高等教育质量也取得了可喜的成果。即使作为去中心化最明显的国家，但与世界上的所有国家一样教育法令依然是调控和发展教育的理性选择，使加拿大教育事业得以有序化、科学化发展。加拿大联邦政府在高等教育改革、质量提升中实施一系列宏观调控，但同时允许地方存在差异，给予地方政府足够的自治权，在这一进程中运用的诸多手段既保障了高等教育的质量，又体现了人文关怀，使高等教育为人类发展提供服务。

(一)强化地方政府的主导作用

目前我国的外部质量保障机构主要是教育行政部门、专业性评估机构、社会性相关机构,且专业性评估机构近半数是国家事业单位。中介组织或与行政机构存有从属关系,或物质条件、专业水平薄弱,加之我国高等教育质量保障偏向于“政府主导模式”[6]，这使我国外部高等教育质量保障仍旧呈现出中央教育行政部门主导,地方教育行政部门、专业组织及社会参与度不够的现状,这一突出问题恰好与加拿大相反。通过对比我国与加拿大(BC省)高等教育质量保障体系建设发现，加拿大联邦政府在保障高等教育自然发展的状态下，形成了符合其分权教育行政传统的高等教育质量保障体系，从多种层面、环节努力实现高等教育质量的提升。对比我国高等教育质量保障体系，以政府主导模式为主，偏向于中央教育行政部门主导，地方教育行政部门、(政府与非政府)组织及社会参与度不够，且评价组织单一，权利集中化，无法满足多元行动主体的利益需求。首先，考虑到地方发展差异性及高等教育机构的教学特点，中央教育主管部门应当把更多教育管理权下放到地方，地方政府根据区域特色制定符合高等教育发展需求的教育制度，加强宏观调控能力，在充分调研的基础上做好需求预测；其次，健全权责划分机制，要考虑到多行动主体，多(政府及非政府)组织的利益诉求，以地方政府为主导，让教学自主权真正落实到高等院校手上，办好区域特色教育,还要把经费投入比例纳入其中；最后，要制定合理的质量评估制度，做到管办评分离，防止权利的集中化，同时要考虑到不同类型高校的办学特色，灵活评估。

(二)引导第三方评估机构改革

加拿大的第三方机构包括政府及非政府组织机构两种形式，无论何种形式的第三方评估机构在加拿大都能够得到政府的承认，并将其合法化，同时又不完全受制于政府，拥有独立法人代表，有权在其认为的合适时间对任何专业进行评估，并且有权提出改进建议等，具有相对独立性。主要以专业评估为主，遵循依法建立、依法评价原则[7]，在进行评估过程中更多的是根据高等教育机构办学特色开展评估工作。相对于我国而言，国内的诸多评估机构具有很强的行政依附性，评估自主性不足且独立性不强，非政府组织的评估机构权威性不足且社会评价不高。在评估过程中，处处显露出单一标准取向，失去第三方评估机构应该具备的中介性和公平公开原则。为此，政府部门应首先明确(政府及非政府组织)第三方评估机构在评估中的独立性、权威性及平等性地位，不应带着有色眼镜看待不同组织形式的评估机构；其次，评估机构要树立独立性及中介性的思维模式，找准发展定位，提高公信度；最后，评估机构要坚持专业性、灵活性原则，在评估过程根据高校特色灵活评估。

(三)推动高校间的互联互监督

加拿大高等教育质量保障以立法和高等教育机构自我保障为基础，政府通过立法保障高等教育机构的办学自主权，其自我保障工作遵循制度化、规范化原则，有章可循，有法可依，这也是加拿大高等教育质量保障的突出特色。第三方机构或组织在对高等教育机构进行质量审核及质量评估过程中，需要基于BC省大学豁免资格和学位项目认证标准以及高等教育机构自身内部保障过程进行质量审核及评估，强调高等教育机构本身才是质量保障的主体，承认大学的多样性、个性化发展[8]。近年来，我国高等院校自治权和办学自主权的逐步回归，民众已经逐渐意识到高校作为步入世俗社会的轴心，是教学质量保障以及学生素质培养的主要责任主体，作为责任主体的高校开始关注自身特色化、多元化和高质量化发展。但在实践过程中，我国的高校内部质量保障却是为外部评估做准备，遵照统一模板进行内部质量保障必要程序的复制粘贴，还未形成规范化、特色化的体系。似乎政府才是高等教育质量的责任主体，而高等院校成为被问责对象。高等教育质量提升取决于高等教育机构自身内部建设，外部质量保障工作要以高校内部质量保障为前提，高校才是质量提升和质量监控的主体。加拿大省级教育局长(部长)委员会(Council of Education of Ministers,Canada，CEMC)等类似的大学联合组织在质量保障中起到了搭桥牵线的作用，为高等教育机构之间相互督促、合作提供平台，这恰巧是我们的薄弱之处。因此，如何推进高校间沟通交流，鼓励高校之间相互督促、合作，协同发展，是我们应该思考和推进的方向。