后精准扶贫时期的成效考核机制及其优化

[摘要]自精准扶贫工作开展以来，我国已经初步形成了一套包括考核目标、考核内容、考核方式和考核结果在内的考核体系，在研判精准扶贫成效中发挥了重要作用。后精准扶贫时期的过渡阶段旨在巩固脱贫攻坚成果，乡村振兴阶段旨在拓展脱贫攻坚成果，这都对成效考核机制提出了更高的标准和更新的要求。应该在已有的经验基础上，对成效考核机制进一步规范化，建立长期的动态监测，借助新科技建立较为完备的管理平台，坚持考核的“随机性”原则，加强和高校智库的深度合作，并更注重对考核结果的合理使用。

[关键词]后精准扶贫;乡村振兴;成效考核;优化

[中图分类号]F323.8   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）02-0035-06

一、精准扶贫时期的成效考核机制

精准扶贫工作是贫困治理的复杂系统性工程的一个重要组成部分，具有重大的社会影响力。党和政府需要建立动态化的管理系统，为达成目标任务而进行严格的考核，对精准扶贫的成效作出研判，因此，成效考核是精准扶贫管理的关键性环节。

精准扶贫工作时间紧、任务重、覆盖面大、牵涉面广，尤其在我国西部地区，党和政府始终把精准扶贫工作放在重要位置，倾注了大量心血，对其成效寄予了很大希望。2012年1月，《扶贫开发工作考核办法（试行）》出台，对中央和国家机关相关部委、省、市、重点县等的考核框架基本形成。2015年11月，《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对考核的基本原则、主体责任、考核方式以及督查问责等方面作出了规定。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，对扶贫考核进一步作出了重要部署。2017年6月23日，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，要实施最严格的考核评估，坚持年度脱贫攻坚报告和督察制度，加强督查问责，对不严不实、弄虚作假的严肃问责[1]。“最严格”三个字明确表达了对考核评估的高标准、严要求，即要实行严格评估，按摘帽标准验收，确保脱贫质量。

成效考核是指对已完成或阶段性完成的工作进行信息收集、整理和分析的系统性过程，以评估该工作的价值和意义。扶贫工作绩效考核的核心是扶贫成效，在国际上牛津贫困和人类发展研究中心为联合国国际开发署设计了多维贫困（MPI）指数加以衡量;我国精准扶贫工作非常复杂，涉及扶贫主体、扶贫客体、扶贫手段（资金、物资、制度等），其成效考核也是多维度的。从具体的实践层面看，精准扶贫的成效考核机制是一个系统，主要包括考核目标、考核内容、考核方式和考核结果等几大部分。考核目标回答“为什么考核”，考核内容回答“考核什么”;考核方式回答“怎样考核”，即用什么具体的方式方法去完成考核;考核结果是前面的环节的目标，就是要得到一个考核的结果。但是考核的结果需要人们将考核过程中得到的数据资料进行整理和分析才能获得，之后还包含了这个获得的结果应该如何使用的问题。

在成效考核机制中，“考核内容”要根据扶贫工作的要求，坚持科学全面原则、可操作性原则，从实际出发，设计出易于理解、数据便于收集、操作方便，又能够反映事物本质和规律的具体、实用的指标。在中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中提出了绩效考评办法体系，根据不同的标准或维度，指标体系主要包含了一级指标、二级指标和三级指标。一级指标包括了减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金等维度，二级指标是每个一级指标之下所列出的基本方面，三级指标是更为详细的或可量化的指标。如精准识别、贫困户退出等就是二级指标，“精准识别”更具体的指标包含了最基本的“两不愁、三保障”，亦即查“吃饭、穿衣、教育、医疗、住房”等具体的指标;“贫困户退出”就要查脱贫户当年受扶持情况、收支情况等，查脱贫户退出程序是否符合规定等。

“考核方式”则最具有实践性、富有挑战性。从考核主体来看，主要有政府部门直接考核、第三方考核、省际交叉考核以及媒体暗访等几种方式，每一种方式包括了考核主体、客体、步骤、手段如资金等物质支持等具体内容。政府部门直接考核一般根据需要，于平时、年中或年底进行，以每年年底实施的居多，要求在规定的期限内，向上级部门以及中央提交贫困人口信息、扶贫手册等各种完备的数据资料，并接受核查或抽查。除了这种常规考核外，《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》中引入了富有创新性的“第三方评估”。所谓“第三方”既非扶贫攻坚任务的下达者，也非扶贫攻坚任务的执行者、完成者，它是政府组织和扶贫开发对象即贫困人口之外的特定机构或社会组织，本质上说即非利益相关者，具有独立的主体地位，因此它在一定程度上，能有效地规避考核者“既是运动员又是裁判员”的情况，使得考核结果更加符合客观实际，所获得的數据更加准确，具有更强的客观性、可信度。“第三方评估”是新时代客观评判省级党委和政府扶贫开发工作精准度、群众满意度的重要措施，是除了上级管理部门常规考核之外最重要的一种考核方式。

除了“第三方评估”，近几年在各地考核方式中还出现了省际交叉考核、媒体暗访等。交叉考核的主体为脱贫攻坚任务的承担者，对脱贫攻坚工作的重点、难点等更为敏感、更加了如指掌，到异地去执行考核任务时有独特优势，可以规避被考核者由于偏好导致自我评价评估结果偏高等情况，弥补“第三方”在实际评估当中的一些不足。“第三方评估”主要是由学者、科研工作者等构成，他们专业水平较高，但由于评估经验不足、协作能力不强以及基于对政策理解上的偏差和方法不当运用，有可能影响感知和判断，交叉考核则能弥补这一弱点。媒体本身具有监督的责任，媒体暗访是新闻采访的一种方式，是指媒体为了获取真实信息、把握事实真相，隐瞒身份获取新闻材料的调查方式，要求采访者在法律许可的范围内操作，不触及法律底线。将这种方式引入精准扶贫考核，能够借助新媒体的信息优势与技术优势，如实地探访、全程录音录像等，获取第一手接地气的关键性事实材料，能够增强考核的真实性和可信度，在一定意义上也保障了贫困群众的参与度和话语权。

以上几种考核方式相辅相成、相互补充、相互制衡，构建起了多元的考核方式体系。精准扶贫成效考核显然不是靠单一主体能够完成的，要推动中央政府、地方政府、“第三方”组织或机构、媒体、扶贫对象等多元主体协同努力，构建多元联动的、多层次的、立体化的考核体系，作为客观、全面地反映我国脱贫攻坚成果的有效“标尺”，对扶贫工作进行全面、精准的考核，更有利于发挥扶贫政策的实效。毋庸置疑，精准扶贫时期的成效考核机制在奋战脱贫攻坚的过程中发挥了重要的作用。

二、后精准扶贫时期对成效考核机制的新要求

2020年是脱贫攻坚的收官之战，到年底时现行标准下农村贫困人口已经全部脱贫，脱贫人口5575万，全国832个贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困，区域性整体贫困得到了一定程度的解决。这表明精准扶贫任务基本完成，同时意味着新生活、新奋斗的起点，换言之，2021年我国进入了后精准扶贫的新时期。

后精准扶贫时期包含两个相续的阶段，第一个阶段即过渡期。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上提出，可以考虑设个过渡期，时长约为5年。准确理解和把握设立脱贫攻坚过渡期的政策指向和多重意蕴，是高质量实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的认识基础，具有重要的理论实践意义。由于各省、市、县的基础条件、贫困程度等方面存在差异，各地的脱贫质量毫无疑问也会存在差异，扶贫工作也不可能达到同等效果。比如都是强调贫困地区的“造血”功能，有的产业或项目具有良好的发展前景，而有的产业或项目则呈现“短平快”的特点，在持续“造血”上有脆弱性。因此，完成了贫困村摘帽、贫困县退出的脱贫攻坚任务，还需要在巩固脱贫成果上下功夫。换言之，在脱贫攻坚的任务完成之后，存在着一个脱贫的可持续性问题，亦即脱贫的稳定性、持久性问题。中国进入绝对贫困消除、相对贫困长期存在的新阶段，贫困治理依然是中国政府、中国社会面临的重要任务，只不过从目标靶向上，由开发“造血”模式升级成巩固脱贫成果、防止返贫模式，让脱贫攻坚战取得彻底性胜利。

第二个阶段是乡村振兴阶段。乡村振兴战略是党的十九大报告提出的战略。实施乡村振兴战略立足于对城乡关系的深刻理解，是要消除城乡发展之间的鸿沟，解决“三农”问题，实现农村“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。从精准扶贫到乡村振兴，是我国“三农”工作重心的一个历史性转移。从逻辑上看，精准扶贫解决绝对贫困，实现全面小康;乡村振兴解决相对贫困，实现共同富裕;精准脱贫是乡村振兴的基本前提，乡村振兴是精准扶贫的提升和深化。按照既定的工作部署，没有精准扶贫迈开坚实的第一步，乡村振兴也就无从谈起，而“脱贫”之后就要走向“致富”，所以脱贫工作和乡村振兴的衔接具有内在的必然性。过渡期结束之后，精准扶贫和乡村振兴战略进行有机衔接，只有两者衔接，才能实现长短结合、标本兼治，向着共同富裕的目标继续前进。

在后精准扶贫时期，无论处于哪一个阶段，成效考核都是必不可少的工作，都不能缺位，否則很难把握这两个阶段的目标任务是否完成，以及完成的质量如何。当然，阶段不同，对成效考核的要求也会有所不同。

从考核目标来看，过渡阶段的目标任务是巩固脱贫攻坚的成果。虽然绝对贫困已经“见底摘零”，但是相对贫困的情况还是不容乐观的，返贫的风险依然存在，因此，这个阶段考核目标从是否脱贫转换成了是否巩固了脱贫攻坚的成果。在过渡期内，工作的重点是确保脱贫群众不返贫，防止发生新贫困，确保不发生系统性返贫风险。习近平总书记指出，“在过渡期内，要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤”，还要求“要加快建立防止返贫监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因疫情或其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测”[2]。可见，2021年开始是朝巩固脱贫攻坚成果的方向努力，确保脱贫人口不返贫，保证此前的脱贫工作扎实稳固。

和上述考核目标相应，考核内容要围绕脱贫的稳定性、脱贫效果的可持续性进行调整，扶贫效果的可持续性考核指标应成为过渡期考核体系的重要内容。要对是否有返贫现象进行监测，考核重点也相应地放在返贫率、新贫困发生率上。如果贫困人口的脱贫能力真正得到了提升，贫困地区具有持续性的“造血”功能，返贫率很低，说明脱贫成效是可持续的，责任主体的工作应该得到肯定。相反，除了疫情等不可抗因素外，如果还有较高的返贫率，那就说明脱贫成效不可持续。对于返贫率，在考核体系中应该包括返贫的比例、返贫的反复性、返贫的原因等方面的考核内容。新贫困发生率是指在精准扶贫时期并未被核准为贫困人口或贫困家庭的，由于某个或某些因素，在过渡时期陷入贫困，同样的，在考核体系中应该包括新贫困发生的原因、采取的帮扶措施等具体方面。

乡村振兴阶段的目标任务是拓展脱贫攻坚的成果。“拓展”当然意味着下一步应往更高水平的方向努力，但这个方向不是主观任意的，而是和我国新的历史节点结合在一起的，即乡村振兴是要从“两个一百年”的高度着眼和努力。党的十九大提出了决胜全面建成小康社会和分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，即到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。如果乡村的发展不尽人意，那么社会主义现代化强国也会大打折扣。因此，中央农村工作会议作出了新的战略部署，明确了实施乡村振兴战略的目标任务，这个目标任务是和我国“两个一百年”奋斗目标同频共振的：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，“完善扶贫督查巡查、考核评估办法”[3]，这实际上是围绕乡村振兴提出了更高的考核要求。

基于目标靶向的变化，成效考核的目标也转换成脱贫攻坚的成果是否有所拓展。和乡村振兴的“两个十五年”相应，在第一个十五年考核农业现代化是否基本实现。农业现代化是国家治理现代化过程中的逐步探索，如果说精准脱贫主要考核的是最基本的“两不愁三保障”，那么在“第一个十五年”，首先考察的就是农户的“两不愁三保障”，即吃饭、穿衣、教育、医疗、住房是否在“量”和“质”上有了提升，以及有多大幅度的提升，其中最重要的是教育的“质”和“量”是否有了提升，因为教育才是防止贫困现象世代延续以及乡村振兴的根本因素。然后考察的是延展性指标，即农户家庭及所在地区的公共服务，如通信条件、网络条件、交通条件、公共文化条件、社会保障体系等方面的改善程度，即现代化所要求达到的程度。在“第二个十五年”，因为目标是乡村全面振兴，重点放在与城市的比较上，因此应该主要考核农村和城市的比较性指标，如果农村和城市在各项指标上差距很小了，或者说没有差距了，甚至某些指标超过城市了，那么就表明乡村实现了全面振兴。

在考核方式方面，后精准扶贫时期的考核方式依然可以借助多元考核体系来进行。换言之，无论是在过渡阶段，还是在乡村振兴阶段，考核方式上的“第三方评估”、省际交叉考核等都是可以继续适用的。当然，这些方式使用的时间还不是太长，2015年扶贫第三方评估才实施，2016年增加了省际交叉考核，因此步入后精准扶贫时期后应该优化和完善。总之，在后精准扶贫时期，绩效考核指标体系是大量人力、物力、财力的凝结，要根据系统论和层次结构论的观点和方法，科学地设计、构建好绩效考核体系机制，预先评估考核体系本身，并在实际工作中及时改进。

三、后精准扶贫时期成效考核机制的优化

精准扶贫时期的成效考核机制是一种创新，并在实践中逐步完善，确保了脱贫成果经得起检验，在取得显著效果的同时，也要看到这种机制还存在需要进一步完善的地方。为了更好地发挥作用，精准扶贫的多元考核体系需要不断优化，在已经积累的先进、有效的经验的基础上，逐步调整成后精准扶贫时期的成效考核机制。

（一）结合实际需要，将现有多元考核体系进一步规范化

精准扶贫的成效考核体系刚刚实行了几年，属于先行先试积累经验，还存在着考核指标设计不够合理、内容笼统、操作性不强、适用范围有限、地区标准不统一等情况。要深刻认识和领会党和国家的乡村振兴政策，抓紧出台制度规范，对考核的指标设定、运作机理、模式流程、责权落实、人员安排、技术应用、实施进展等方面做出明文规定，出台实施的细则方案，建立统一规范的评估指标体系，完善全数据采集系统、标准化统计分析系统，执行统一的评估标准和专业化的评估方法。规范流程管理，确保评估客观高效必须紧盯评估目标，并以评估核心指标为中心开展评估工作，同时实现评估过程的连续性、系统性和规范化，在此基础上就要严格程序、规范评估，这样才能实现客观、公正、科学、全面的检验。

虽然尽可能要实现“标准化”“规范化”，但也可以给出一些自由度，各地可以根据自身的实际情况，灵活地设置一些指标项，比如，有的地方在生态移民、金融扶贫、产业扶贫或社会扶贫等某个方面有亮点或存在问题，可以在规范性考核之外，确立少量专项考核作为补充。有些地方考核指标有些机械、呆板，甚至太过于苛刻死板， 如有的要求每年驻村时间不得少于200天，有的要求每月走访贫困户不得少于10户，有的要求每月驻村时间不得少于22天，有的在村里安装摄像头查岗，这样会束缚扶贫干部的干事手脚，打击他们外出争取资金、申报项目、引进企业、外出考察等工作的热情。简言之，不同区域之间存在差异性，同一个指标设计要考虑区域性差异，要具有一定的弹性和灵活性，在程式化的考核之余，也允许灵活地针对某个内容安排蹲点调研、实地回访等具体做法，对具体过程中可能会暴露出的一些新情况、新问题，要及时改進。

（二）细致统筹安排，建立长期的动态监测机制

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调，“除党中央、国务院统一部署外，各部门一律不准再组织其他检查考评”，“严格控制各地开展增加一线扶贫干部负担的各类检查考评，切实给基层减轻工作负担”[3]，要简化考核过程，减少不必要的考核环节。全局性的统筹特别需要科学技术的支撑，条件较好的地区应该利用互联网、大数据、云计算等现代技术手段，搭建评估数字化管理平台，实现对评估过程中人、财、物的系统调配、调研进度的精准把控和复杂问题的及时处理，降低评估成本投入，提高组织管理效率。

相关领导部门在部署考核工作时，要将常规考核、省际交叉考核、“第三方评估”、媒体暗访考核进行细致的统筹安排，因为扶贫工作任务非常繁重，如果从年初到年终，不分轻重、不断加码、重重考核，势必给基层带来极大的压力，也冲淡了巩固脱贫和乡村振兴工作本身。常规考核当然频次最高，是平时考核、年中考核和年终考核相结合;媒体暗访比较灵活，在一年中可以随机地进行;省级交叉考核可以上半年、下半年各一次;“第三方评估”可以只安排年终考核。这样穿插地进行，避免重复评估，减少评估人员、相关组织和机构的工作量，提高考核效率。主管部门在一些细节上也要加以考虑，比如有些受考核地交通不便，走村入户经济上和时间上成本高，有些民族地区语言不通、交流困难，主管部门要在资金、时间进度、人员配备等方面做好保障，以使成效考核评估工作有序地推进。

（三）坚持考核的“随机性”原则，保证考核评估客观公正

独立性是保证考核评估客观、公正开展的前提，但在实际工作中也会出现问题，比如“第三方评估”的存在是一种有效、必要的外部制衡机制，也是内部评估的一种重要补充形式，但也不可避免地受到外部环境的干扰，第三方评估机构由于对当地人事、地理环境不熟悉，有赖于地方政府的配合，就存在着工作受地方政府阻碍的可能性，影响评估结果的真实与准确。其实，无论哪种考核主体，都是在一定属地被管辖的，这样就可能与考核任务的委托方有了某种利益关系，形成利益共同体，会做出某些妥协退让，不能保证考核的独立性和客观性。主管部门在安排考核时，要对种种可能作出预判，尽量减少或避免行政力量干预，为考核主体创造相对独立的考核环境。

因此，除了常规考核外，其他考核方式要遵循随机性原则，要让考核主体在属地之外开展工作，随机地通过电脑抽调或接受考核任务。换言之，媒体暗访应该是随机异地暗访，省际交叉考核不能自选关系较好方或者帮扶方进行考核，“第三方评估”也是随机抽到异地某处作为考核对象。总之，就是要通过随机操作，将利益相关变为利益弱相关或利益不相关，这样才能保证考核的客观有效。

（四）加强和高校、科研院所智库的深度合作

在各种考核方式中，除了常规考核，“第三方评估”以其独立性、专业性、科学性和权威性很受推崇。“第三方评估”需要具备专业的知识，比如对财政涉农资金、扶贫资金管理核算，就需要非常专业的知识和方法，不是一般性机构能完成的。在西方国家，多数情况下承担评估的是非政府组织（NGO），在我国的现行“第三方评估”实践中，从中央到地方，由省到市县，委托的主要是高等院校、科研机构或社会组织等，目前大致以高校和科研院所为主。高校和科研院所自身也有繁重的教学科研任务，属于松散的半自发状态，需要时临时组建评估队伍，队员挑选一般以本科生、研究生为主，进行临时培训，具有一定的随意性，素质良莠不齐，对政策的执行过程及出现的具体问题把握程度有限，与委托任务存在一定冲突，不能完全保证评估的质量。

但是，近年来各大高校、科研机构正在建立中国特色的智库，数量规模正在壮大。成效考核可以和智库进行合作，因为智库人员一般而言都由专家组成，具备专业性条件、层次与资质，和智库合作，既可以保证“第三方評估”的质量，又能提高智库的社会贡献度。当然，智库在一些高校、科研机构中还属于新生事物，也会存在人员不足的情况，但是可以从高校、科研院所的其他部门抽调，进行理论政策学习，通过举办项目培训班、经验交流会等多种形式，进行评估流程、社会调研方法以及经济学、政治学、管理学等多学科知识专业培训，这样既具有可操作性，也能保证智库作为第三方评估主体的连续性、稳定性。

（五）注重对考核结果的合理使用

考核工作比较复杂，耗费大量人力、物力和财力，如果其结果不能充分使用，十分可惜。考核完成后，应适时安排汇总会，对各种考核结果进行讨论，作出分析与总结，找出扶贫工作中的特色亮点、行之有效的经验方法，加强成效考核的正向激励作用，“以评促改”“以改促优”，对好经验、好典型要予以通报嘉奖，使其发挥较大借鉴价值和示范意义，对存在的问题要限期整改、强短板补弱项，适时巡查回访，严肃问责，对于违法违规问题，坚决从严惩处。考核结果也可以为扶贫干部和人员的奖励激励、追责问责提供重要参考依据，使扶贫工作者有压力更有动力。此外还要借助网络的力量，向广大民众及时公开考核结果，确保成效考核的权威和公信力，自觉接受人民的监督，畅通反馈渠道，让民众包括贫困人口行使话语权，通过有效互动赢得民众的支持与拥护。

成效考核的结果除了了解情况、发现问题以及作为奖惩的依据之外，更重要的是挖掘考核信息本身建设性的价值，各考核主体应该和各级脱贫攻坚、乡村振兴工作的部门之间充分互动和交流，共同发现当前工作中存在的不足，寻找解决问题的办法。同时要为下一轮工作的战略部署群策群力、建言献策，将考核结果中可靠可用的信息融入科学决策的过程，为工作政策的调整和未来走向提供决策参考，提升决策的科学性及其对实践工作的指导价值。总而言之，绩效考核本身不是目的，更好地巩固脱贫成果、推进乡村振兴工作，满足人民对美好生活的向往才是成效考核真正的落脚点。

参考文献：

[1]习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话[N].人民日报，2017-09-01（2）.

[2]习近平.在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话.[EB/OL].（2020-03-06）[2021-09-12].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-03/06/content_5488151.htm.

[3]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.

[基金项目]本文为中国青年政治学院2020年度重大项目“摆脱贫困与新时代青年责任” （666160301）的阶级性研究成果。

[作者简介]黄皖毅（1975—），女，壮族，广西河池人，中国青年政治学院马克思主义学院教授、哲学博士，主要从事马克思主义哲学与当代社会研究。