河北省产业扶贫的可持续发展路径研究

贾江南 刘子夜 魏占杰

[摘要]河北省的产业扶贫虽然取得了良好成效，但是仍然存在一些问题和不足制约产业扶贫项目的可持续发展。通过提升项目优势、激发贫困户内生发展动力、健全金融支撑机制、完善生态保护机制、建立返贫机制等措施，研究和探索河北省产业扶贫的可持续发展路径，对于巩固扩大脱贫成果、建立健全防贫长效机制、夯实贫困地区乡村振兴和长远发展基础具有重要意义。

[关键词]乡村振兴;产业扶贫;可持续发展

[中国分类号]F323.8   [文献标识码]A   [文章编号]1009-0169（2022）02-0031-04

在党的十九届五中全会上，党中央做出了实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的战略部署。乡村振兴的首要任务是产业振兴，实现原贫困区的产业振兴依托的就是前期进行的产业扶贫项目，因此产业扶贫项目的可持续发展关系到原贫困区的发展根基和动力来源，提高其效益和市场竞争力成为未来政策规划的重点。

自开展脱贫攻坚以来，河北省实施各类产业扶贫项目5.3万个，累计带动324.1万贫困人口参与产业、分享收益、脱贫增收，取得了良好效果。但也必须看到，在产业扶贫中还存在一些问题，制约和影响着产业扶贫项目的可持续发展：一是存在“产业扎堆”现象，尤其在旅游项目的布局方面，很多景区具有很大的相似性和重合性，另外在脱贫后期，有的地区为了“赶任务”，发展了许多周期短但不符合长远规划的项目;二是现代化程度不高，多数产业扶贫项目链条短，大多以原始产品、初级产品为主，停留在小菜园、小作坊的层面，产业对抗市场风险、自然风险的能力较弱，不利于产业竞争优势的培育;三是贫困户发展空间受限，一方面表现在贫困人口大多只参与产业扶贫项目的低端环节，另一方面表现在部分贫困区存在精英俘获现象;四是贫困区金融环境发展不成熟，存在着信用评级难度大、过度依赖财政资金、缺乏金融人才的问题;五是生态规划欠缺，畜牧业、光伏产业等运行过程中产生的污染物处理不到位;六是产业发展依赖政府扶持，对抗市场风险能力弱。对于上述问题，我们必须尽快采取有效措施，巩固扩大脱贫成果，建立健全防贫长效机制，夯实贫困地区乡村振兴和长远发展基础。

一、提升产业项目优势

（一）产业发展规划长远化

全面脱贫的目标已经实现，但产业扶贫项目的使命还没有完成，作为乡村振兴的支撑，需要继续发展壮大。因此要针对“冲业绩”项目、脱离自身实际的盲目跟风项目、资源过度消耗项目等不适合长期发展的产业扶贫项目及时调整，立足产业的可持续发展要求，平衡好短期收益和长期增长的关系，做好短期、中期、长期的发展规划。首先要对贫困区的各项发展条件进行全面调研，选择真正适合的产业扶贫项目。调研考察时应充分考虑以下因素：一是客观条件因素，包括自然环境、资源优势、原材料、交通条件、生态影响等;二是主观能力因素，包括贫困区的精神文化面貌、项目承接主体的运营实力、基层政府工作人员的工作能力等;三是市场的因素，包括市场需求量、市场扩充潜力、项目运行风险、相关替代品等。其次，要对选择的产业进行合理规划，发挥政府的主导作用，引入多方机构参与，加强资金和相关技术方面的支持，推动产业发展的组织化、规模化和品牌化，培育本土优势产业发展壮大。

（二）产业项目运营专业化

贫困区依据自身资源禀赋发展特色产业，要注重深入挖掘该产业的优势，以提升产业发展的竞争力。就农业来说，其本身是一个弱质产业，除了生长周期长、对抗市场风险和自然风险能力弱之外，也难以产生高额的财富，因此农业产业扶贫要延伸农业产业链，实现生产、加工、销售的一体化发展。具体操作方面要充分利用政府的扶贫资金帮助贫困户形成集约式、科学化的生产方式，建立農业开发示范区和重要农产品加工基地[1]，邀请农业科技人员对农民进行种植技术培训，打造当地特色农产品品牌。就手工业来说，要结合当地产业结构特点，深入挖掘特色手工技艺，融入手工产品中，推进实施品牌化战略，探索形成具有区域特点的特色小镇。就旅游业来说，贫困区要全面深入挖掘自身的自然历史文化资源，精准定位，突出特色。构建协调有序的旅游景区建设体系，合理开发资源，契合市场需求，防止碎片化的杂乱发展;建立一个完整的乡村旅游评定体系，规范餐饮、民宿、商户的运营和服务，引导旅游业做精、做强。

（三）建立科技支撑机制

科技扶贫就是为产业扶贫项目提供技术、知识指导。这项工作有助于促进农产品标准化产业体系建设，提升农产品的附加值，实现产业高效保质发展;另外有助于为产业的持续发展培育人才。河北省可以推广河北农业大学与保定市政府共同创办的太行山农业创新驿站模式[2]，将高校充沛的科技与人才资源与扶贫实践结合起来，鼓励农业院校在贫困地区建立科研、教学、实践、生产相结合的基地，科研成果助推扶贫产业升级。在实施科技扶贫的过程中，需要采取一些激励政策，比如对高校建设基地提供一些补贴，对参与项目的高校教师给予职务晋升、津贴补助等丰厚待遇，以吸引人才。在进行生产技术推广的同时，也要注意培训贫困户参与市场竞争的能力，比如营销技巧、电子商务运营、管理组织方法等。

（四）增强产业抗风险能力

产业扶贫项目要靠市场机制运作，要靠市场发展壮大，必然会遭遇风险，当务之急是帮助扶贫产业项目增强抗风险能力，减少政府“家长式”的过度保护和兜底保障。政府要做扶贫的组织者、促进者和服务者，提供贫困治理的合作平台，通过政策引导鼓励多方经济主体参与，依靠全社会的智慧和力量培育贫困区产业发展壮大。可以采取的措施包括：一是组织相关部门在项目立项前充分进行市场调研和风险识别，制定对应风险防范措施，同时监督跟进产业运营，及时发现潜在风险，防患于未然;二是对贫困户、项目承接方、投资方、基层政府工作人员开展风险防范意识和知识培训;三是从扶贫财政资金中专门划拨出一部分购买相关保险;四是引入行业龙头企业合作，整合参与大型产业链[3]。

二、激发贫困户内生发展动力

（一）加大思想扶贫力度

要彻底防止脱贫人口返贫，首先要培育贫困群众的内生动力，改变贫困群众思想落后与固化的现象。政府要掌握扶贫对象的实时精神面貌，针对不同类型的贫困户制定合理的发展规划。基层扶贫干部要发挥加强贫困群众思想建设的主体作用，深入了解贫困群众的真正需求，开展多种形式的思想宣传活动，组织实用的技能学习和经验分享。此外，还要深入挖掘传统农耕文化的精华，培育文明乡风，形成自力更生、团结协作、积极向上的社会风气。

（二）完善利益联结机制

“利益共享、风险共担”的利益联结机制，有利于增强贫困户的主人翁意识，激发其奋斗动力。目前的产业利益联结机制需要进一步完善，要发挥政府在各利益主体之间的黏合剂作用，在基础设施建设、财政支持、政策倾向、土地流转等方面给扶贫经营主体以支持。要完善股权和红利分配方面的制度设计，促进产业扶贫项目的增值收益优先向贫困户以及带贫作用明显的经济组织倾斜。在扶贫经济主体方面，要考虑到贫困户实际能力和经济情况，为贫困户参与产业发展提供便利，比如允许贫困户赊购原料、为他们提供技术指导、收购时设立保护价、超额利润返还等形式，切实保障贫困户的利益[4]。

（三）加强“精英俘获”防范

产业扶贫项目受益主体应该是贫困户，由于“精英俘获”“搭便车”等现象的存在，贫困户群体本身处于弱势地位且能力有限，导致了项目运行中道德风险的增加。因此政府需要促使贫困户进行角色转变，强化贫困群体主人翁意识，发挥民主监督功能，最大程度降低道德风险。具体来说，可以采取以下举措：一是在选择“精英”时不仅要关注其工作能力，更要考察其社会评价、思想道德和政治素质;二是推动公共财政资产运营公开透明，加强监管并严惩财务造假行为，目前江苏省已经推出了“阳光扶贫系统”管理扶贫资产，可以向全国推广;三是推行问责制，对基层管理人员施压，由于监管不力造成项目资产流失要追究其责任;四是鼓励贫困户出资参与产业扶贫项目，增强其主人翁意识。

三、健全金融支撑机制

（一）创新金融扶贫路径

现有的典型扶贫模式在推广时，要注意考察应用地的实际情况，因地制宜实施创新。可以将贫困县作为金融创新的试点，激发金融机构开拓市场的积极性，持续探索既能有效保障贫困区金融需求，又能降低金融机构风险的扶贫模式。比如尝试推行“保险+期货+信贷”模式，引入多方金融机构参与，利用资本市场分散农产品价格风险，减轻政府财政压力。要持续探索符合贫困户特色需求的金融产品，比如针对不同地区贫困程度及项目特色设计不同贷款利率、贷款额度、还款周期的金融产品。政府要逐步摆脱对贫困区的全权包管，创新风险补偿机制，可以实施扶贫担保贷款熔断制度。另外，要积极吸纳金融人才提高金融服务效率，推进金融创新，尤其是通晓融资业务、风险分析、财务管理的多元化人才。政府可以制定相关的人才引进政策，疏导北京“金融民工”向河北省贫困县转移成为“金融人才”，支撑起贫困县金融业务的一片天。

（二）健全农村信用体系

在现阶段，一方面是降低现有信用评级的门槛，通过政府增信，降低确有需求的贫困主体获得信贷的难度，帮助贫困区起好步，为后续的发展积累资金和实力。另一方面要建立信用档案，注重培养信用资源，建立失信黑名单数据库，搭建信用信息共享平台，逐步建立完善的信用体系。政府要在贫困区大力开展金融知识培训，让群众对于金融的功能、国家的政策、信用的重要性以及金融风险防范有清晰的认识;设立一定的奖惩机制，建立信用积分制，配套相应的等级奖励，严厉打击非法集资、逃废债、老赖等行为。金融机构在贷款发放后，要加强对承贷主体的监管，实时跟进贷款用途、项目进度，及时发现资金使用中存在的问题，潜在的危险，完善信贷措施，降低壞账风险。通过政府、金融机构的共同努力，提升贫困区信用管理水平，规范金融秩序，优化金融生态环境。

（三）完善风险保障体系

要根据贫困区的具体情况，建立由信用担保、互助担保和商业担保相结合的风险担保体系，建立双重保险与双重担保的风险分担补偿机制，减轻扶贫金融机构的压力，从而吸引更多金融机构参与到产业扶贫中，形成良性循环。以保险公司为例，国家设立自然灾害农业保险基金，当发生自然灾害时，国家向农业保险公司提供保险补偿，降低农业保险公司的扶贫风险。另外，风险与收益应该对称，应综合贷款成本、相关风险因素和利润评估，适当调整产业扶贫贷款利率。

四、完善生态保护机制

（一）促进生态保护区产业结构优化

2018年，河北省划定了生态保护红线四个重点区，即承德市、张家口市、保定市以及南水北调水源地重点区，基本形成护佑京津、雄安新区和华北平原，优化京津冀区域生态空间安全格局。这些区域覆盖了许多贫困县，主要功能是水源涵养、土壤保持、防风固沙及生物多样性维护。要进行生态保护，就要限制某些产业的发展。在重点水源涵养区，就要限制水产养殖产业、畜牧业发展;在土壤保持以及防风固沙重点区，要限制土壤开发活动，实施退耕还林还草，主要发展林果产业。生态保护区的旅游业开发应将环境保护放在首位，建设和完善旅游景区污水、垃圾处理设施。

（二）完善生态补偿机制

生态补偿机制是我国生态文明建设的一项重要政策，是“绿水青山”与“金山银山”之间进行转化的利益协调机制。对于贫困区而言，大多生态环境脆弱，是国家生态补偿的重点区域，这就要求产业扶贫与生态补偿有效对接，协同发展。一方面要从政策上引导贫困人口转向发展绿色产业，积极探索多元的生态补偿机制，从补偿途径和补偿模式等方面进行创新。比如设立退耕还林、林下经济产业发展专项基金，在因地制宜规划绿色产业时优先向贫困人口安排，根据生态贡献度确定生态补贴。另一方面要侧重可持续发展的绿色产业开发投入，不能仅仅依靠国家财政转移支付来维持生态功能保护区的运转，比如培育生态种植、生物医药、生态林业、生态旅游为核心的生态产业链，提升生态保护区的可持续“造血”能力[5]。

（三）改进污染处理机制

扶贫产业要实现环境友好型发展，就要贯彻“谁污染、谁治理”的原则，改进和健全污染处理机制。对于养殖业形成的畜禽粪便污染，可以与种植业联合形成一个闭合循环的产业链条，推进养殖—粪便—有机肥—有机农产品的农业生产模式。光伏产业是一项既不消耗资源，也不产生污染的环保产业，可以进行推广，但美中不足的是在生产光伏设备原材料多晶硅的过程中会产生有毒有害且具有腐蚀性的四氯化硅液体，因此企业要加强对光伏设备达到使用年限的回收利用，避免对土壤和水源造成污染。

五、建立返贫预警机制

（一）坚持政策过渡机制

在这个过渡期要继续贯彻“摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶”的原则，不能一刀切地断崖式退出。对于在扶贫过程中发挥了重大作用的企业，政策优惠应该有一个过渡时期，给其充分的缓冲时间建立起稳定的发展基石。另外，政策过渡不是维持现有政策不改变，尤其在扶贫财政资金的规划与分配方面，要向推动产业转型升级以及培育产业发展新业态方向倾斜，推进产业扶贫向产业兴旺的目标转变。

（二）完善防贫大数据平台建设

由相关部门牵头，统筹扶贫、教育、医疗、住房建设、银行、保险等部门，加强信息共享与沟通，共建一个全面完善的防贫大数据库。数据指标应针对致贫原因以及出现的返贫风险因素分类统计，涉及产业发展稳定性、人民居住环境建设的完善性、基础生活保障的完善性、内生动力与技能的接受情况等，分配到各个部门统筹管理，制定帮扶策略。对产业扶贫项目来说，可以设置“扶贫信息员”平台服务，对贫困户依托的产业项目的收支情况进行跟进统计，判断是否稳定。另外，要加强与气象管理部门、农业部门的联系，加强自然灾害风险预警，以便提前制定防范方案。数据库建成后，各级部门要共享监测对象的家庭信息、收入状况等数据，筛选出重点监测对象，划分返贫风险等级，加强数据跟踪与分析，及时发现风险，提前制定帮扶措施。

参考文献：

[1]吴九兴，杨钢桥.农民参与评价农地整理项目的意愿及其影响因素[J].中国农业大学学报，2013，18（6）：198-206.

[2]河北农业大学太行山农业创新驿站[J].河北农业大学学报，2019，42（5）：2+135.

[3]葛笑如，张亮亮.产业扶贫项目可持续发展的风险挑战及对策研究——基于苏北精准扶贫的面上调研[J].湖北社会科学，2018（4）：41-47.

[4]顧天翊. 产业扶贫的减贫实现：理论、现实与经验证据[D].吉林大学，2019.

[5]郑继承.中国生态扶贫理论与实践研究[J].生态经济，2021，37（8）：193-199.

[作者简介]贾江南（1997—），女，河北石家庄人，河北师范大学商学院硕士研究生，主要从事人口、资源与环境经济学研究;刘子夜（1995—），女，河北张家口人，河北师范大学商学院硕士研究生，主要从事内部控制研究;魏占杰（1968—），男，河北辛集人，河北师范大学商学院教授、硕士研究生导师，主要从事资源与环境经济学研究。