应急越级行政的法治建构

●白云锋

《突发事件应对法》第7条第2款规定，突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即向上一级人民政府报告，“必要时可以越级上报”。根据这一规定，下级政府可在必要情况下，越过中间层级政府向更高层级政府履行行政职责。这显然是一种突破传统科层逐级上报制度的应急行政新机制。但相比于实践中对于越级行政的迫切需求，相关制度机制却面临“长期悬空”的实效困境。作为一项法律层面的机制，对这一尚显粗疏的应急新机制展开充分的法治化建构是破解实效困境的关键。沿着约束与保障两个维度展开则是法治建构的题中之义。由此，在对应急越级行政的考察中，本文旨在通过梳理发现越级行政的基本形态及其难以实施的深层原因，并在此基础上回答以下两个问题：作为一项科层体制下的例外制度，越级行政的行使应该满足哪些规范约束条件？作为一项应急行政中的必要制度，又应该如何保障越级行政制度的实效？

一、应急越级行政制度的实施困境

科层制是理解与发展现代行政组织的基本制度框架。越级行政制度作为科层制中的一项特殊制度，具有独特的结构机理，存在着诸多制度形态，但同时也面临实施上的困境。

（一）越级行政制度的基本形态

越级行政在科层化的行政组织体制中，虽然是一种例外的存在，但越级制度在我国的规范文本中并不少见。笔者以“越级”为全文关键词，于“北大法宝”法律法规数据库进行数据检索，得到内含越级制度的法律10部，国务院颁布的行政法规及规范性文件47件，部门规章743件（最后检索日期为2021年12月28日）。经过分析可以发现，越级行政制度存在多种形态，在常态行政领域和应急行政领域都有分布。

1.常态行政领域的越级行政。（1）越级晋升。如《公务员法》第45条规定：“公务员领导职务应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越级晋升。”在民用航空监察员管理、银行干部管理等领域也存在类似规定。（2）越级监督。如1980年《国务院批转财政部关于财政监察工作的几项规定的通知》在第三部分“财政监察机构的领导关系”中规定：“下级财政监察机构应当定期向上级财政监察机构报告工作；必要时，可以越级向上反映情况。”这是关于财政监督的越级行政。在电信服务质量监督、生物制品管理等领域也存在类似的越级监督制度。（3）越级提出申请。这一越级行政类型与其他越级行政的不同点在于，其不止于下级越过中级向上级传输信息或者说明理由，还在于向上级直接提出请求。〔1〕为叙述与阅读便利，除有更明确表述及其他语境外，本文将涉及越级行政的各级机关从下至上依次定义为：下级（政府或行政机关）、中级（政府或行政机关）和上级（政府或行政机关）。如《环境保护法规解释管理办法》第9条规定的下级越级申请上级行政机关进行规范解释的越级申请解释行为，再如《化工部关于化工科技人员合理流动暂行办法的补充规定》中规定的干部越级申请上级裁决纠纷的越级申请裁决行为，还包括财政部颁发的《支援欠发达地区财政周转金管理办法》第17条规定的下级越级直接向上级申请资金和项目的越级申请资助行为（规范一般对此作禁止性规定）等。（4）越级行文。越级行文主要是指下级行政机关的公文书直接越过中级行政机关呈递给上级行政机关的行为。如1981年《国务院办公厅关于发布国家行政机关公文处理暂行办法的通知》即规定：“一般不得越级行文请示问题。因特殊情况，必须越级行文时，应当抄报越过的机关。”其中，越级行政中的中级行政机关被称为“越过的机关”。观察可见，大量关于公文处理的行政法规与规章中均存在类似规定。

2.应急行政领域的越级行政。我国全面建立起“一案三制”格局的应急体系是“非典”之后的事，但应急越级行政制度在此之前也零星存在。1993年国家地震局发布《地震灾情上报暂行规定》，第5条规定：“地震部门负责地震灾情的汇总，并向上级政府和地震部门报告。特殊情况下，可越级上报。”1998年《国土资源部关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》等文件也有类似规定。不过，应急越级行政规定较为普遍出现则是在“非典”之后。2006年1月，国务院先后发布了《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发环境事件应急预案》等多个应急预案，此时应急意义上的越级行政才呈一定规模进入规范文本之中。如《国家突发环境事件应急预案》（国办函〔2014〕119号）规定：“事发地环境保护主管部门接到突发环境事件信息报告或监测到相关信息后……地方各级人民政府及其环境保护主管部门应当按照有关规定逐级上报，必要时可越级上报。”其后，随着应急法律体系的逐步建立，关于越级行政的规定被进一步写入相关法律法规之中。相关规定可见于《突发事件应对法》《防震减灾法》《特种设备安全法》《气象灾害防御条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规中。

与法律规范相伴的是，实践中也生成了一些与规范中越级行政制度相同或类似的越级行政机制，如以传染病信息网络直报、生产安全事故统计信息直报等为代表的网络信息直报系统等。〔2〕直报系统中的信息上报主体既可能是私主体，也可能是行政机关与法律法规授权的组织等，在后者就信息进行上报时，行为即具有越级行政的结构特征。参见《卫生部关于印发〈2003—2004年度全国卫生系统传染性非典型肺炎防治工作方案〉和〈传染性非典型肺炎疫情监测报告实施方案〉的通知》（卫疾控发〔2003〕222号）、《全国不明原因肺炎病例监测实施方案（试行）》（卫办疾控发〔2004〕93号）、《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》（卫应急发〔2007〕158 号）、《国务院安委会办公室关于实行生产安全事故统计联网直报的紧急通知》（安委办明电〔2015〕28号）。应急越级行政结构的限定性在于越级行政之前与之后的状态，或者越级行政主体和接受越级行政的主体存在科层等级的级差。越级行政中间越过多少层级别，或中级是否知晓下级的越级行为，并不影响越级行政结构的存在。直报系统中的信息传到中级的时候也已经同时抵达上级。在上级收到信息的情况下，中级没有可以修改或者违背上级行为意志的权限。直报系统在法律效果上跨越了中级行政机关，内含越级行政的结构。

总结而言，关于法律文本中的越级行政，大体可以“非典”为分界线。在“非典”之前，越级行政主要表现为越级晋升、越级监督、越级申请与越级行文等常态社会背景下的越级行政内容。在“非典”之后，应急行政意义上的以越级上报信息为主的越级行政逐渐增多。从规范位阶上看，“非典”之前关于越级行政的规定，主要存在于行政法规与国务院其他规范性文件之中。在“非典”以后，随着应急行政法律体系的建立及人们对于应急行政认识的加深，关于越级行政的规定才逐步出现于法律之中。目前有5部法律的7个有效条文涉及越级行政的相关规定。除了1条是《公务员法》中关于越级晋升的规定之外，其余均为应急行政领域的越级行政规定。当然，关于越级行政的规范形态之所以呈现出上述的演变规律，既有基于“非典”之后我国应急行政法制不断完善的原因，也有信息通讯技术、设施普及的因素。〔3〕正是因为越级行政的发展与信息通讯技术、设施的普及有密切关联，当下的越级行政机制随着网络信息技术的普及在实践中呈现出多样化发展的趋势。在更广泛的意义上，目前流行的电子政务系统、数字政府等现象与趋势，总体上均使行政层级更加扁平化，其中蕴含着诸多的越级行政结构。

（二）越级行政制度的实施效果有待加强

在以科层制为基础的传统行政组织架构中，无论是行政职员等级的认定，监督要求的反映，申请需求的提出，行政文书的传达，还是应急信息的传导，一般均遵循逐层上传下达的严格等级模式，不得逾越层级，实质上是一种层级行政的机制。但规范与实践中，在特定情况下，为达成特定目的越级行政，无疑是一种有别于层级行政的行政组织内部跨级别的内部行为法新机制。作为一种例外的新机制，越级行政的适用无疑将对科层制的层级秩序造成冲击。规范之所以仍作此规定，乃在于特定的社会情景下，越级行政拥有科层制层级行政所不具备的功能。

具体而言，在人事行政领域，越级行政蕴含着对符合条件的职员进行越级提拔的激励功能。在行政监督领域，越级行政蕴含着及时有效监督违法违规行为的功能。在越级申请领域，越级行政意味着下级可直接向更有权力和资源的上级进行陈述、表达需求，提高越级行政主体获得帮助的可能性。在应急行政领域，越级行政则具有节约行政时间，提高应对效率，减少信息传输损耗，提升信息准确性，弥补科层制中上下级政府权责失衡弊端等多重功能。〔4〕参见王旭：《重大传染病危机应对的行政组织法调控》，载《法学》2020年第3期，第88页。而在行政文书领域，由于行政文书主要是一种信息传递的载体，因此分别具有其所在具体领域越级行政的相关作用。可以说，越级行政是行政系统力图通过行为机制的变革改善行政科层组织分化、行为僵化与低效问题的行政举措，蕴含着行政科层扁平化重构的新形态。

问题在于，虽然越级行政具备层级行政不具备的众多制度优势，在现实中迟报、瞒报等现象也催生了对越级行政的需求，但在实践运作中，相关制度机制却面临“长期悬空”的实效困境。法律等规范文本中虽然明确规定了下级行政机关在特定情况下可以“越级”行政，但无论是常态行政领域的越级行政，还是应急行政领域的越级行政，实施效果均不尽如人意。虽然越级行政作为一项科层制下例外制度的属性限缩了其自身适用的范围与频次，但在常态行政仅有的一些越级行政实践中，因为越级行政程序不尽规范等因素，越级行为也遭到一些质疑。〔5〕参见叶铁桥、雷宇、郑燕峰：《年轻干部选拔程序三大争议》，载中青在线网，http://zqb.cyol.com/content/2201-03/01/content_3105291.htm，2022年1月9日访问。

相较于常态行政领域的越级行政而言，应急行政领域的越级行政又更为鲜见。从规范上看，根据前述检索结果，中央层面的应急越级行政制度普遍可见于防汛抗旱应急、地震应急、突发环境事件应急、气象灾害防御、水上安全事故报告和调查处理、药品不良反应报告和监测、城市地铁事故灾难应急、生产安全事故报告和调查处理、公共卫生事件应急、社会安全事件应急、民用航空安全信息管理、特种设备安全监察等应急领域。在地方层面，几乎所有省级行政区的地方性法规、地方政府规章或地方其他规范性文件都建立了应急越级行政制度。相关制度进一步分布于金融突发事件、反恐怖主义、大面积停电事件、海上搜寻救助、电梯安全管理、农民负担监督、学生校外集体活动安全、房屋安全突发事件、公共供水与供热突发事件等更具体的应急领域。但反观实践，在我国的应急行政中，有据可查的应急越级行政行为并不常见。普遍存在的制度与鲜有发生的实践之间的巨大张力无疑表明，应急领域越级行政制度的实施效果亟待加强。

二、应急越级行政实施困境的结构与规范缘由

对于上述应急越级行政制度实施困境产生的原因，不同视角可以得出不同结论，但从法学角度看，应急越级行政制度缺乏实效，主要有以下两方面的原因。

（一）应急越级行政受到科层行政结构的制约

前文已述，现代行政组织的基本架构以科层制为基础。科层制是一种行政和生产管理组织结构形态及行为模式。在权力关系上，科层制实行职务等级制原则，形成了“高级职务监督低级职务的上下级隶属体系”。〔6〕［德］马克斯•韦伯：《经济与社会（第二卷）》（上册），阎克文译，上海人民出版社2020年版，第1322页。理性科层制具有效率、平等与稳定等价值，既体现了剥离阶级性、民族性的工具理性，也体现了非人格化的价值理性。以往论者们在探讨应急行政机制的优化问题时，也涉及科层制结构这一影响因素，但往往止于整体视角的一般化论述，〔7〕参见任喜荣、樊英：《突发事件信息机制碎片化的多元整合》，载《广西社会科学》2021年第4期，第115-116、118页。或在整体央地关系、纵向权力关系的框架下展开。〔8〕参见燕继荣、梁贞情：《合理强化垂直机制以提高传染病防治反应速度》，载《探索与争鸣》2020年第4期，第175-183页。

在以往央地关系、纵向权力关系的框架下，地方往往作为一个整体被置于中央的对应面考察，但事实上，地方政府内部（如武汉市政府与湖北省政府之间）也存在不同层级及相对应的法律关系。这些层级之间的具体关系状态才是影响前述紧急情况下越级行政无法实施的主要原因。具言之，紧急情况中的越级行政，存在下级跨越中级行政的结构，决定是否越级的是下级，被跨越的是中间层级，而上级是被动接受越级行为。在这一结构中，乡、县、市级政府都可能成为越级机关，县、市、省级政府都可能成为被越级机关。因此，虽然应急越级行政在整体结构上涉及中央政府、上级政府，但基于其结构的特殊性，应急越级行政能否顺利实施，实际上取决于作为越级机关（如武汉市政府）的下级行政机关与作为被越级机关（如湖北省政府）的中级行政机关之间的法律关系状态。

1.就宏观的法律关系结构而言，《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）虽然规定了中央政府对其下各级政府的“统一领导”地位及权力，但除了一级行政区划本身的建制需要向下跨越级别行权之外（如武汉市的建置和区域划分需要中央政府批准），科层中的权力运行，大都是通过“国—省—市—县—乡”的逐层授权完成。〔9〕在例外情况下也存在由上向下的跨级别行政制度，如环保督察制度、土地督查制度等。在我国，根据《宪法》第108条和《地方组织法》第59条的规定，科层权力具体就是通过一级政府“执行上级决定”“办理上级交办事项”并同时“领导下级工作”“改变或撤销下级决定”的链条完成的。

2.在具体的机制层面，相较于中央政府、上级政府，地方上一级政府在干部管理、财政管理、项目审批与绩效考核等方面均对下级政府有更直接的制约权力。如就干部管理权而言，1984年中央书记处决定改革干部管理体制，下放干部管理权限，由上级“下管两级”改为“下管一级”。而根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，国务院仅从总体上掌握地方各级人民政府行政编制总额的批准权。地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、规格变更，均由上一级政府逐级控制。湖北省政府的相关细化规范即明确，各地行政和政法专项编制总量由中央统一审批后，由省编办逐级分解下达。〔10〕参见《中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于进一步加强机构编制管理的通知》（鄂办文〔2007〕59号）。再如就财政权而言，1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确立了我国央地税收分配坚持统一政策与分级管理相结合的原则。根据《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》及《湖北省人民政府关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》等地方政府相关文件的规定，相较于中央政府与上级政府，上一级政府（如湖北省政府）在财政收入的分配、支出需求的测算、支出责任的划分、一般性转移支付比例的确定、中央转移支付资金的落实等方面，都对下级政府（如武汉市政府）有更直接的影响力。目前我国财税体制呈现出“一省一式”的相对自主形态也是这种权力关系的具体体现。

上述格局意味着，虽然在整体的法律框架中，下级政府在法律上同时处于中级政府和上级政府的领导之下，但在事实上更直接地受到中级政府权威的制约。申言之，在科层结构的法律运作逻辑中，在中央统一领导权之下，内部行政不同层级间存在紧密度不一的直接法律关系与间接法律关系等多种法律关系状态。基于行政规范的“金字塔”结构与科层权力控制幅度的大小，直接法律关系与间接法律关系等法律关系状态进一步对应着粗疏不一的规范密度与轻重不一的规范力度。不管是中央政府的维稳目标、经济发展要求还是统一领导的权力，往往都要通过科层制（……湖北省政府→武汉市政府……）进行逐级的规范细化与授权。在常态行政下，下级政府与中级政府产生更直接的法律关系，相比于更高层级政府，中级政府对下级政府有更直接的权力约束。而这种制约关系会进一步“渗透”到应急行政之中。下级政府在越级行政中会受到常态科层制度惯性的影响，形成对层级行政方式的路径依赖。这在客观上就形成了即使有法律规定，下级政府也因为中级政府权威的存在而产生不敢越级行政的行为偏好。或者说，由于下级政府受到科层制中中级政府更为直接、更高密度的规范制约，越级行政实施起来就较为困难。

（二）应急越级行政规范细则的缺失

作为一项法律制度，相对细化的规范细则是制度顺利实施的重要条件，但目前关于紧急情况下的越级行政，法律层面仅从总体上对“越级上报”规定了“必要时可以”的条件。在众多的应急预案中，也仅有防汛抗旱、安全生产事故灾难、突发环境事件等领域的应急预案中有对于应急越级行政条件的进一步规定。在其余的应急行政领域中，对于何为“必要时”，何为“可以”，均没有进一步的规则和解释。对此，有论者就认为，《突发事件应对法》第7条第2款规定“必要时可以越级上报”，并非法定强制要求。〔11〕参见王建学：《论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置》，载《当代法学》2020年第3期，第56页。对于下级而言，“可以”的用词似乎意味着地方具有是否上报的裁量权。但也有论者认为，在应急行政的特定条件下应该对“可以”的裁量予以限缩，将“可以”解释为“应当”。〔12〕参见叶必丰：《地方政府在突发传染病事件中的法律应对》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期，第7-8页。

众所周知，不同于常态行政，现代社会的突发事件发生于传统危险与现代风险叠加的背景之下，具有突发性、不确定性与自反性等特征。应急执法环境对于执法者形成更加严峻的影响，在时间、信息和智识等维度都对执法者形成了挑战。之所以规定应急越级行政，在于在上下级行政机关的关系中，下级行政机关离事件发生地更近，拥有更多一手应急信息，更了解事件发展的具体情况。而且在下级行政机关与中级行政机关的关系中，相对于拥有更强政策制定属性的中级政府，下级政府往往更多专注于具体事务的执行，受到整体性政策目标因素影响相对较弱。在政府与主管部门的关系中，主管部门受到政策性目标的影响更弱。由下级行政机关越级行政可以避免行政信息在传输中的延迟与失真。〔13〕参见周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》（第2版），格致出版社•上海三联书店•上海人民出版社2017年版，第366-367页。实施细则的作用则在于通过对于越级行政制度确立背景、目的的阐释，对于下级越级行政机关越级条件、内容的细化，对于中级行政机关权力义务的规范，促进各方理念转变，明确各方越级行政主体在越级行政结构中的责任，缓解紧急情况下对于传统行政方式的路径依赖，为越级行政的实施提供规范指引与约束。

但目前，因为缺乏规范细则的指引与约束，越级行政相关机关（特别是下级行政机关与中级行政机关），存在对这一特殊制度理解上的模糊。下级行政决策与执法人员在应急行政的紧急关头，难以及时、正确适用这一制度，或者适用这一制度会遭到中级行政机关的阻碍。由此，该制度无法发挥立法者所期待的快速能动应对危机的法律效果也就不难理解了。相对细化的规范，既是制度良好运行的指引，更是让行为在法治的轨道内运行，防止制度被滥用、被“搁置”的硬性约束。缺乏规范细则，不仅导致越级行政制度在当下的紧急情况中缺乏实效，也导致事后难以依法追责，无法为制度实效在将来的提升提供支持。

三、应急越级行政应受到的规范约束

应急越级行政制度，作为紧急情况下一项特殊但必要的制度，与生俱来存在约束与保障之间的张力。一方面，作为一种常规制度的例外，需要从规范层面建构规则对其进行约束，让其在法治的轨道内运行。另一方面，作为一种特殊情况下的必要制度，也要为其提供保障，让其在特定范围内发挥应有的功能。本文以下先从规范约束层面展开探讨。

（一）行使条件约束：何为“必要时”

目前规范上大多数关于“越级行政”的规定，其条件均为“必要时”。实际上，《突发事件应对法》第7、8、40、43、46、49、52条均规定了“必要时”的条件，且都呈现出“一般情形如何行为，必要时如何进一步行为”的内在结构。相关条文的具体内容包括：一般情况下由常态机构负责应急，必要时国务院派出工作组指导；一般情况下由政府汇总与分析应急信息，必要时政府组织专家等会商与评估；一般情况下启用属地政府储备的应急救援物资，必要时调用其他物资、征用其他单位和个人的设备；一般情况下逐级上报，必要时越级上报等。之所以存在如此规定与结构，是因为应急权力本身即是应急必要状态之产物。“必要”是应急权力存在的最重要理由，其允许相关责任机关和责任人在紧急情况的必要时依法采取必要措施应对危机。不过，虽然包括应急越级行政制度在内的应急法制都奠基于应对紧急情况的必要性之上，但具体何为“必要”，却无更明确的规则。本文以下力图基于现有的解释资源，对应急越级行政之“必要”内涵进行分析。

1.基于文本规定的体系解释。“没有一个法律规范是独立存在的。它们必须作为整个法律秩序的部分要素来理解。”〔14〕［德］伯恩•魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第317页。必要时越级行政的相关规定同样如此。（1）《国家地震应急预案》“4.2信息报送和处理”部分规定：“震区地方各级人民政府迅速调查了解灾情”，“重大地震灾害和特别重大地震灾害情况可越级报告。”此时，“越级行政”的条件被规定为“重大地震灾害和特别重大地震灾害情况”。（2）《国家防汛抗旱应急预案》“4.1应急响应的总体要求”部分规定，洪涝、干旱等灾害发生后，相关责任机构一般向同级人民政府和上级防汛抗旱指挥机构报告，“造成人员伤亡的突发事件，可越级上报”。可见，“必要时”在其中被细化为“造成人员伤亡的突发事件”。（3）《国家突发环境事件应急预案》（2006年）的“4.3.1突发环境事件报告时限和程序”部分则规定，有关责任单位和责任人发现突发环境事件后，应向所在地县级以上人民政府和上一级相关专业主管部门报告，“紧急情况下，可以越级上报”。此时，“必要时”被规定为“紧急情况下”，但何为“紧急情况下”依然需要解释。（4）《国务院关于印发〈国务院工作规则〉的通知》“第九章公文审批”第45条则规定，各地区、各部门向国务院报送公文，应当严格遵循行文规则和程序，“未经批准不得越级行文”。此时，“必要时”被转化为一种“经批准”的程序条件。

在全国人大常委会法制工作委员会编辑的“中华人民共和国法律释义丛书”中，编者在对《突发事件应对法》第43条释义时则认为：“必要时，是指可能会发生特别重大突发事件的时候，在这种情况下，县级以上地方人民政府可以越级上报，这对有效地应对突发事件是非常必要的。”〔15〕李飞主编：《中华人民共和国突发事件应对法释义》，法律出版社2007年版，第80页。在对《突发事件应对法》第46条进行释义时，编者则认为：“所谓必要时，是指事态发展非常严重的时候，在这种情况下，地方政府及其主管部门可以越级上报，以利于有效地对突发事件进行处置。”〔16〕李飞主编：《中华人民共和国突发事件应对法释义》，法律出版社2007年版，第89页。

可以看出，就整个规范体系而言，对于“必要时”可以越级行政的规定，存在“重大和特别重大……的情况”“造成人员伤亡的突发事件”“紧急情况下”及“经批准”等进一步的表达。就第1项具体表达“重大和特别重大”而言，所体现的是事件本身的严重程度标准。就第2项的“造成人员伤亡”而言，所体现的是事件造成权益损害的程度标准。它们都是关于实体内容的标准，前者着眼于事件本身，是行为标准，后者着眼于事件造成的人员生命健康权损害结果，是结果标准。就第3项“紧急情况下”而言，实际上只是对“必要时”的另一种表述，并没有解释上的进一步突破。第4项的“经批准”则是一种程序上的控制标准。

2.基于管辖体制的目的解释。基于体系解释得出的应急越级行政条件仍然较为有限，以下以目的解释作为补充。我国《突发事件应对法》第4条规定了突发事件应对的“分级负责”“属地管理为主”的原则，《传染病防治法》第30条也规定属地政府“卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”。从反面推论，分级负责、属地管理为主原则的含义就是向上级请示或由上级管理为辅、为补充的原则。进一步推论，就是在必要时突破属地管理为主原则，向上一级求助和越级求助。所以，必要时越级上报的规定和属地管理为主的原则存在内在逻辑的一致性。

需要说明的是，划分行政内部事务的属地管理与司法中的属地管辖并不等同。后者主要目的是确定管辖主体，避免各方参与人发生管辖上的认识不明确或者纠纷，与属人管辖相对应。前者则意在更好地应对行政风险，与上级管理、中央管理相对应。内部行政意义上的属地为主的管理，内嵌于央地、纵向上下级关系之中，意味着在属地政府无法进行管理之时，可随时以上级管理作为补充。因为政府上下级本身处于利益相关、整体目标一致的共同体之中，属地政府的管理和中央的管理往往不可避免地呈现出重叠的关系。

综合上述分析，本文认为，分级负责、属地管理为主的内涵有以下两个基本的限定：一个是范围上的限定，另一个是应对能力的限定。其一方面意味着属地政府有职责管理本地区内的事务，另一方面也意味着属地政府仅能管理本级政府能管理的事务。有关部门关于《气象灾害防御条例》第34条的释义即体现了这一理念。该释义解释到，启动应急预案时，必须同时报告上一级人民政府，必要时越级上报，原因之一在于“一些涉及范围广、持续时间长、影响程度大的气象灾害并非某一级的地方政府能够单独应对，需要上级政府在人力、财力和物力上的投入和支持”。〔17〕国务院法制办公室、中国气象局主编：《气象灾害防御条例释义》，中国法制出版社2010年版，第87页。在不满足前述两个限定任何一项的情况下，属地管理者均有责任请求上级政府管理。

（1）“属地管理以空间边界来划定管理范围”，〔18〕张铮、包涵川：《属地管理：一个关于行政层级延长的分析框架——基于对Z街道办事处的观察》，载《中国行政管理》2018年第6期，第94-99页。在地域范围超过属地范围而跃升至上级管理范围时，属地政府即无法完成管理。但无论采取何种管辖方式，应急行政的最终目的均指向依法高效地完成应急行政任务。所以，在突发事件影响的地域范围扩大至本地区以外时，基于依法高效完成行政任务的目的，属地政府应该有义务向上级政府报告。反之，如果突发事件的影响范围尚未超越一级政府所辖地区的范围，上级政府一般就应该尊重下级政府的属地管理权限。

（2）如果危机的严重性未超越地域范围，但超越了属地政府的应对能力，属地政府也具有越级上报的义务。当危机的复杂性尚在本地区资源的承受范围之内时，属地政府一般应自主应对。这是因为，一方面发挥地方政府在信息、资源和经验上的优势；另一方面也可分担上级政府的行政风险与压力。如果事务复杂性已经超越属地政府的行政资源承载能力（如相关政府没有足够的医疗人员、设备等），前述优势无法显现时，则需要上级政府统一指挥与协调。

可能的疑问在于，按照分级负责、属地为主管理体制的要求，危机严重性超越本地区范围或政府应对能力，下级只需要向中级报告，只有危机严重性超越中级所辖地区或政府应对能力，下级才需要越级向上级报告。但基于《突发事件应对法》第7、43、46条的规定可知，各类突发事件有发生可能或已经发生时，下级政府就应向上一级（即中级）政府报告，满足“必要”条件就应越级报告。可见，下级政府向中级政府报告的必要性内含于应急行政（相对于常态行政的）紧急属性本身。越级上报的必要性则是建立在应急行政相对于常态行政必要性之外的应急内部（不同层次紧急）的第二重必要性之上。即突发事件无论是否超出本地区范围或政府应对能力，下级均应向中级报告，必要时（超出本地区范围或政府应对能力等）则应越级报告。当然，下级政府在满足条件时越级上报，并不意味着越级上报后不可以再向中级政府报告。越级上报的价值是否得到充分发挥，取决于行政机关是否在层级上报之外独立行使了该行为。在越级上报、越级价值发挥之时或之后，出于更有效应对危机的需求，不排除下级政府继续进行层级上报。

结合前述体系解释与目的解释的内容，关于应急越级行政的条件，总体上可以分为实体与程序两个维度。关于实体条件，目的解释中的事件影响范围依然是事件客体本身的维度，政府应对能力则是从危机应对主体维度考量的越级条件。由此，实体上的应急越级行政条件可以进一步分为“客体—事件本身的维度”“主体—应对能力的维度”“结果—影响程度的维度”等三个层面。关于程序条件，“是否应该批准”实际上转化为特定批准机关的判断。需要说明的是，实体条件本身即为从各个角度对“必要时”的不同限定，因此，实体条件之间是逻辑“或”的关系，满足其一即可。实体条件与程序条件是从实体和程序两个并列的层面对于应急越级行政的控制，因而是逻辑“与”的关系，即必须同时满足。当然，这里的经批准应是经行政机关内部的批准，而非其他行政机关的批准，否则应急越级行政制度就可能丧失其特有的结构和功能。关于应急越级行政的行使条件，具体见表1。

表1 应急越级行政的行使条件

以上虽然初步将“必要时”解释在实体与程序标准的框架下，但基于实践操作和监督的规范性与便利性出发，相关条件仍然可以进一步细化。如就实体条件而言，重大和特别重大应该有专业的标准。例如，地震灾害的“重大”和“特别重大”可以（预测的或现实的）地震的级别与烈度、震源深度等为判断标准。政府应对能力，可进一步细化为政府应对资源与危机爆发可能性（或危机严重程度等）之间的比例关系。影响权益的重要程度，可以（预测的或现实的）伤亡的数量、等级等为标准。影响超过属地地域范围，可细化为具体的危害转移风险，如传染病感染者有进入其他区域或上级区域的可能或已经进入其他区域或上级区域等。如果涉及专业技术层面的判断，应该基于专家知识事先制定详细的标准。如果事先标准无法涵盖相关情况，则应由属地政府负责人，综合社会、政治与经济影响进行综合判断后决定是否越级行政。

（二）内容约束：客观事实与审慎主观判断

科层制采取金字塔式的垂直权力配置结构，满足了工业革命以后社会经济发展对政府管理效率的需要，〔19〕参见王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期，第106页。但“从信息传递的角度来讲，层级式预警权限配置却给信息失真和流通折扣现象提供了土壤”。〔20〕王建学：《论突发公共卫生事件预警中的央地权限配置》，载《当代法学》2020年第3期，第58页。“组织学‘多级委托代理’理论指出，执行的链条越长，不同层级间的利益关系就越不一致，信息遗漏和失真的程度则越高，信息不对称的程度也就越深。”〔21〕艾云：《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》，载《社会》2011年第3期，第77页。因此，应急行政中的越级行政虽然可以有多种类型，但从法律规定来看，下级政府向上越级报告下级所知晓的信息是越级行政最主要的制度类型。相关制度即意在充分发挥应急越级行政减少信息传输损耗、提升信息报告准确性的功能。据前文观察，应急越级行政具体的规范结构基本均为“一般情况向上一级行政—必要时可越级行政”。在常态法治与应急法治的框架中，整体的应急措施构成常态法治之外的一种必要状态。所以逻辑上，如果具备必要性，可逐级上报的事项都有可能构成越级上报的内容。

细分之，就越级上报而言，上报的信息主要包括客观事实信息和主观判断信息。事实上的信息是作出应急决策的最基本的信息，因此是上报信息的基础内容。如《国家安全法》第58条规定，对可能即将发生或者已经发生的危害国家安全的事件，县级以上地方人民政府及其有关主管部门必要时可以越级上报。这里上报的信息最主要的部分就是指危害国家安全的事实信息。

信息报告也包括下级行政机关根据所掌握的事实信息所做出的主观判断，包括事件重要程度的判断、事态走向的判断、采取的初步措施的信息、希望得到上级支援的诉求信息等。如有关部门在对《突发事件应对法》第46条的释义中就认为“本法所调整的社会安全事件主要是严重危害社会治安秩序的突发事件，有关它的信息都属于重大紧急信息”。除了要报告“事件的性质、起因、规模、危害程度和发展态势”等事实信息外，社会安全事件上报的信息还包括拟采取的处置方案，已经采取的先期处置措施的情况，现有拟使用的处置社会安全事件的各种警种警力、救护器材及其他物资的准备情况，请求上级批准的重大事项的信息等。〔22〕参见李飞主编：《中华人民共和国突发事件应对法释义》，法律出版社2007年版，第88-89页。

在法律规范中，越级报告信息一般意指属地政府越过中级政府向上级政府报告本地区的信息，但理论上，信息本身分为各个层面、范围的信息，每个政府掌握的信息都可能是有限的。因此，应急越级行政上报的各种信息不局限于本级政府所辖区域的信息，也包括本级政府掌握的、本地区可能影响其他地区的信息或者其他地区可能影响本地区的信息。总体上，在应急行政的背景下，科层之间的常态行政内容越来越多地进入应急越级行政的框架中。这是一个随着应急行政实践需要不断变化、扩展的过程。

需要注意的是，对于客观信息的报告应当以真实、准确为原则。主观信息是基于客观信息的初步判断及采取的相关措施的信息。对于主观信息的报告，内部应该尽量形成一致判断，无法达成一致判断的，应附带不同意见的说明。对于主观信息的判断应该审慎，不能为了获取支持夸大，也不能为了隐瞒事实故意限缩，以免引起紧急情况下社会的恐慌或漠视。

如1989年《国务院批转国家计委关于加强和改进全国抗灾救灾工作报告的通知》 就指出，省、市、县等地方为了多要钱要物夸大灾情，是我国抗灾救灾工作中亟待解决的问题之一。

（三）法律效果约束：不豁免其他行政职责

应急越级行政使下级可以就自身无法完成的事务请求上级决断和援助，但在法律效果上，这并不意味着下级行政机关可以延迟履行或豁免本身的其他行政职责。危机具有突发性、不确定性等特点。危机爆发初期，各级政府处于危机破坏性与应急信息最不对称的时期。随着时间推移，先期行政不作为、危机处置不利将使得危机由爆发时的一个局部点状区域呈涟漪状向外扩散，影响更多的地区，甚至造成相比于初期控制成本“几何倍数”的后续损害。因此，不同于常态行政在违法事实已经发生、相对确定及其他要件均满足之后才作出行政行为的事后合法性判断模式，在应急行政中，危机未爆发时的预防及危机爆发后先期处置的“就地效能”模式，〔23〕目前有关于“就地效能”原则的相关探讨，参见沈岿：《论突发传染病信息发布的法律设置》，载《当代法学》2020年第4期，第28、30-33页。对于降低危机损害起着至关重要的作用。

应急越级行政不豁免其他行政职责意味着，在越级行政的前、中、后期，下级行政机关在自身的职权范围内，应该依法对应急行政事务进行及时、自主的应对。《突发事件应对法》在第7、43条的越级上报规定之前还规定，下级政府有采取“措施控制事态发展”“组织开展应急救援和处置工作”“发布相应级别的警报”“决定并宣布有关地区进入预警期”等先期处置义务，即是应急越级行政不豁免其他行政职责要求的具体体现。

这种先期处置义务，不受突发事件级别提升、越级行政主体不再是承担主要应急职责的应急责任主体的影响。在我国突发事件应对的法制框架中，县级政府是所有类型突发事件的责任主体，只是随着突发事件级别的提升，承担主要职责的责任主体会发生变化。如根据《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件分级标准》的规定，“一次食物中毒人数30～99人，未出现死亡病例”属于一般级别突发事件，一般由县级政府负责，而“一次食物中毒人数超过100人，或出现死亡病例”就属于较大级别突发事件，一般由地级市人民政府负责，但此时县级政府仍要在其职权范围内承担属地应急行政责任。即按照分级负责、属地为主的管理体制，越级行政的主体可能是法定应急主体，也可能随着后续事态发展，不再是承担主要职责的应急责任主体，但这并不影响发生地县级政府在事件发生时负有的信息上报以及上报之时的先期处置义务。申言之，在县级政府就信息进行越级上报的同时，如果突发事件本身的级别发生了快速变化，越级行政主体不再是承担主要职责的应急责任主体，此时越级行政行为也不免除越级主体的其他应急行政职责。

目前，行政系统内部广泛存在行政请示、批示的情形。“行政批示作为中国行政管理权运行中特有的行政现象，在维护行政管理秩序与达成行政任务中发挥了重要作用，但却长期游离于行政法秩序之外。”〔24〕参见王学辉：《行政批示的行为法意蕴》，载《行政法学研究》2018年第3期，第26页。这种行为内嵌于层级结构，往往带有转移责任的动机。在正常情况下，基于权责一致原则，如果某一层级行政机关依法定职权自主作出决定，决策者即需要承担决策失误的责任。但如果在决策之前进行了请示，并按照被请示机关的方案实施了行为，该行为在科层结构中就取得了某种实质的权威来源。请示之后，责任在行政系统内部就发生了隐性的转移。这种请示在常态行政状态下已然非常普遍。在紧急情况下，下级政府无疑也有通过请示以转移责任的可能。但据前述，在越级上报请示的过程之中，如果下级政府不积极采取措施应对危机，往往会错过控制甚至消除风险的最佳时机。法律虽然规定层层上报或者越级上报，但上报本身是为了更好地应对危机，所以，上报等越级行政方式本身并不免除下级积极展开危机应对的相关行政职责。

四、应急越级行政的实效保障

相对细化的规范为应急越级行政制度的运作提供了更为详尽的规范依据，构成了制度运行在规范层面的可能性，但再详尽的规范，只有得到真正地遵守，它才真实存在。〔25〕参见［德］伯恩•魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2013年版，第149页。由此，本文以下进一步从体制基础和具体机制两个层面就应急越级行政制度的实效保障问题展开探讨。

（一）实效保障的体制基础

现代行政的组织结构以科层制为蓝本。基于单一制的国家结构形式，我国的行政组织系统呈现出更加严密的科层制特征。层级之间上级钳制下级，形成了层层嵌套的等级体制。严密的科层制是关于央地关系、纵向行政层级关系的一般理解，同时也是基于常态行政视角的观察结论。根据应急行政的需求，在包括常态法制与应急法制的整体实定法框架下来理解应急越级行政制度，则应急越级行政并不是一种反常的行为形式，而恰恰是与整个国家法律秩序相契合的行政方式。

具言之，应急越级行政之所以应该得到充分保障，在于在常态行政和应急行政的框架下，应急越级行政属于一项必要的应急行政法制措施。在应急法制满足启动条件时，各级政府有义务转换所应遵守的法秩序类型，更直接地服从于应急法秩序。如有论者所言，突发事件的应对逻辑不同于公共治理的运行逻辑，前者更趋向于临机管理的逻辑，往往需要打破传统组织界限，甚至管理层级。“如何实现不同逻辑之间的快速转换，是应急管理对组织机构提出的一个挑战，也是应急管理现代化的一项重要内容。”〔26〕李小佳：《国务院应急管理专家组组长：新时期我国突发事件呈现出诸多新特点》，载上观新闻网，https://web.shobserver.com/wx/detail.do?id=197602，2022年1月9日访问。无论是下级行政机关还是中级行政机关，都内嵌于这样一种应急法律秩序之中，直接受到应急法秩序的调配。在这种法秩序之下，常态的法律、惯例与做法等被弱化甚至被悬置。

这一悬置是恒定地相对于法类型层面的常态法律秩序而言的，并不恒定地体现为法内容层面权力的扩张。这是在国家与社会的二元对比结构中基于事实状态观察的结论。因为在事实层面，行政是应对危机的主导力量，所以需要扩大行政权力，以有效应对危机。但在逻辑层面，基于同样的应对紧急情况之必要，只要能更有效地应对危机，理论上权力同样也可能发生减弱。这种减弱可能在权力相对于权利的对比层面发生，也可能是在权力内部分配的层面发生。

具体到应急越级行政而言，下级行政机关突破以往科层逐级行政体系，跨越级别行政，实质上就意味着在紧急情况下，满足特定条件时，科层行政的刚性结构被弱化，甚至被局部（下级与中级）悬置。相关结构涉及的各方都内嵌于应急法秩序之中，要尊重和服从这种悬置。在应急越级行政条款辐射的范围内，权力在内部分配中暂时性地出现了下级权力的扩张与中级等级身份的弱化和权力的缩减。这意味着，一方面，应急越级行政是法律赋予下级政府应对紧急情况必须行使的一项职责；另一方面，为了整体上实现捍卫紧急情况下国家和社会秩序的目的，中级政府也内嵌于这一法秩序的框架之内。中级政府在应急越级行政条款辐射的范围内，应该暂时弱化或悬置其在科层结构中与下级政府的刚性权力关联关系，基于己方角色尊重应急法秩序中下级政府的越级行政措施，在下级政府行使应急越级行政行为时，负有不干涉等职责。总体上，如果在应急法制的必要时，下级政府不越级行政或者中级政府阻碍越级行政，则是不履行或不积极履行行政职责，属于应急法秩序下的违法行政。

问题在于，理论上虽然存在常态法秩序与应急法秩序的区分，但我国的行政法制并没有建构起完整的区分体系，相关的初步的区分制度在实践中也并没有被完全落实。如2004年，我国《宪法》将“戒严”条款改为“紧急状态”条款，其后并无宣布“紧急状态”的宪法实践，也未制定《紧急状态法》。在司法实践中，许多情况下会不可避免地涉及对常态法制与应急法制适用的选择。相对于承担主要应急职责的行政机关而言，司法机关反而会生成更明确的状态转换判断规则。如在“董浩诉天津市河北区人民政府铁东路街道办事处城乡建设行政管理案”中，行政相对人对行政机关强制拆除自有搭建物的行为不服提起诉讼。法院认为，自2020年1月24日零时起，我市启动《天津市应对新型冠状病毒感染的肺炎应急预案》一级响应，市疫情防控指挥部根据疫情防控需要决定实施一系列应急处置措施，属于非常态行政管理行为，因此被诉拆除行为应受《突发事件应对法》的调整，属于该法规定的应急处置措施。〔27〕参见天津市第二中级人民法院（2021）津02行终30号行政判决书。可见，由于我国目前还没有宣布紧急状态的实践，所以在具体个案中是否适用紧急状态的相关法律规范，是以在事实上是否进入由政府启动的应急响应状态为标准的。

《突发事件应对法》虽然规定应急预案可以具体规定突发事件的预防与预警机制，但应急响应状态的宣布与取消程序，及法律效果并没有被规定于宪法、法律之中。以应急响应状态作为常态与应急法律适用选择的依据并不符合法治精神。由此，基于常态法制与应急法制二分、紧急之时常态法制悬置的逻辑，为包括应急越级行政在内的必要应急行政举措提供宏观体制层面的实效保障，就要在出现紧急情况时，依法实现常态法制与应急法制的转换。这既包括在解释论上，有权机关必须依据宪法与法律的规定在满足条件时，依法宣布国家整体或局部区域进入紧急状态，也包括在立法论上，对紧急状态宣布权进行重构。如有论者即认为“《突发事件应对法》应尽快赋予地方政府宣布紧急状态的权力，使其运行能转入应急状态”。〔28〕薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，载《国家行政学院学报》2013年第1期，第13页。

（二）实效保障的具体举措

1.明确应急越级行政的实体与程序细则。据前述，应急越级行政制度缺乏实效的原因之一即是缺乏规范细则，因此，保障应急越级行政制度实效的关键就是要将相关内容进行细化并上升为规范。实体内容上，就是要厘清应急越级行政各方主体具体的权力义务，包括制度确立的目的、越级行政的原则、越级行政的主体、越级行政行使的条件、越级行政承载的内容、越级行政的法律效果、越级行政制度与其他相关应急制度和常态行政制度的衔接，及行政机关不履行相关职责或者滥用相关职权的法律责任等。程序内容上，就是要明确各方主体应如何行使权力与履行义务，包括应急越级行政行使的时间与流程限制、形式与频次要求、权限限制、异议处理程序等。而在规范形式上，就是要将相关内容上升为具有约束力的规范，既包括在法律中对相关规则进行细化，也包括在行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、应急预案、内部其他工作文件中对相关制度进行细化或进行专门规定等。

2.确立应急越级行政的追认与免责机制。危机的突发性、不确定性等特征，一方面使得法律往往无法对所有情况一一进行详细规范，另一方面则要求行政机关应在尽可能短的时间内发现危机、遏制危机。这意味着应急行政具备预防行政的属性，应急权力具有某种程度的超法规属性，应急行政机关往往需要在没有法律授权、没有详细授权，或者有授权但整体法秩序还未及时转换为应急法秩序的情形下，将“关口前移”，积极作出（可能与常态行政不同的）应急行政决策与举措。为了保证行政机关积极能动地进行危机预防与应对，应急行政中就需要配套相关的事后合法性追认和责任豁免机制。但我国目前并没有比较完善的基于行政应急原则的合法性追认和责任豁免机制。〔29〕参见彭錞：《再论行政应急性原则：内涵、证立与展开》，载《中国法学》2021年第6期，第67-70页。危机中执法者积极作为往往面临无法律依据或有法律依据但被追责的风险。执法者往往存在消极避责的心态。由此，基于应急法秩序的要求，为了激励执法者积极依法行使包括越级行政在内的应急权力，在我国应急行政法制中无疑应建立、完善相关追认与免责机制。在紧急情况下，规范没有就相关行政方式作出规定，或者有相关规定但依然不能覆盖所有危机处理方式的情况下，执法者作出越级行政等应急行政行为，只要出于善意、不存在重大过失，就可以得到合法性的追认与责任的豁免。

3.创新应急越级行政的多样化形式。在理论、规范和实践中充分挖掘越级行政的多样化形式也是增强应急越级行政实效的可行方案。应急越级行政可以在越级方式上进行多样化改进，如可以是通过网络、电话、文书等形式的越级报告，也可以是下级负责人直接与上级负责人面对面沟通等更加直接的方式。应急越级行政可以在越级路径上进行多样化调整，除由最基层到最高层的越级行政路径之外，由有权机关进行的越级行政，大体可以类型化为“下级专门目的行政组织—上级专门目的行政机组织—上级政府”与“下级专门目的行政组织—下级政府—上级政府”两种路径。〔30〕根据行政组织完成行政任务目的属性的不同，行政组织大体可以被区分为专门目的行政组织和一般目的行政组织。前者如政府职能部门、法律法规授权的组织等，后者如除政府职能部门等组织之外的一级政府（包括政府法定代表人、主要领导及为政府作出决策服务的内设机构等）。就国务院、湖北省与武汉市之间产生的越级行政结构而言，下级专门目的行政组织如武汉市卫生健康委员会，上级专门目的行政组织如国家卫生健康委员会，上级政府就是指国务院，下级政府就是指武汉市政府。根据前述专门目的行政组织相较于政府而言具有的弱政策性优势，显然可以赋予专门目的行政组织更多的越级行政权限，运用前一条越级行政路线。应急越级行政还可以在越级结果的判断上进行多样化创新，实际上，网络直报系统相对于原来的层级上报和其他越级行政方式而言，即是一种创新的越级行政形式。但在现代网络时代下，利用网络传输应急信息的越级行政形式还有进一步发展的空间，如可以利用人工智能大数据的深度学习和分析功能，设置应急信息上报后的自动报警机制。在应急信息（如传染病病例）超过一定数量或达到一定标准后，自动向更高层级机关发出警报。

五、结语

危机既可能带来危害，也内含着制度改进的机会窗口。在常态行政的维度上，如何重塑纵向科层结构，实现上下级政府间更为科学灵活的权力分配，是内部行政法理论亟待充实的部分。以往为应对科层层级过多造成的结构分化、权力失控、信息失真等问题，诸多论者均主张以直接减少行政区划层级作为改革的方案。〔31〕参见庞明礼：《“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势?》，载《中国行政管理》2007年第6期，第21-25页；韩春晖：《“省管县”：历史与现实之间的观照——中国地方行政层级的优化改革》，载《行政法学研究》2011年第1期，第115-122页。这实际上是一种从组织法上实现纵向行政更加一体整合的方式。本文的分析表明，化解科层行政僵化、分化、低效等顽疾，除了从组织法上进行变革之外，还可以从内部行为法机制入手，通过越级行政弥补层层嵌套的层级行政机制的不足。

在应急行政的维度上，面对应急权力，例外化还是规训，是思想家们长期争论的经典议题。〔32〕参见［意］吉奥乔•阿甘本：《例外状态》，薛熙平译，西北大学出版社2015年版，第31-43页。应急越级行政的规范与保障诉求之间的张力，其实是这一议题在具体应急措施上的体现。在建立法制化应急秩序的目标已毋庸赘言的背景下，本文关于应急越级行政规范与保障的探讨也展现了对应急行政根本难题的法治建构之道，可以为其他具体应急行政举措的实行及整体应急权力内在张力的缓解提供示例。