基于立法技术视角的新《档案法》解读

邓君 常严予 钟楚依

摘  要：基于立法技术视角，从立法结构营造技术和语言表达技术两个方面对新《档案法》展开分析，阐明了新《档案法》在篇章结构、条款设置上的科学合理性;在立法宗旨、适用范围表述上的新颖完整性;在法律常用词语使用上的规范性;在档案术语使用上的专业性;在法律条文表述上的准确性，从而丰富档案立法技术研究，推动档案立法精细化发展，促进新《档案法》贯彻落实，推进国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：档案法;档案立法;立法技术

Abstract： From the perspective of legislative technology， this paper analyzes the new 'Archives Law' from two aspects： legislative structure construction technology and language expression technology， and expounds the scientific rationality of the chapter structure and clause setting of the new 'Archives Law'; novelty and integrity in the expression of legislative purpose and scope of application; standardization in the use of commonly used words in law; professional use of archival terminology; accuracy in the expression of legal provisions， so as to enrich the research on archival legislation technology， promote the fine development of archival legislation， promote the implementation of the new 'Archives Law'， and promote the modernization of national governance system and governance capacity.

Keywords：  'Archives law'; Archival legislation; Legislative technology

2020年6月20日，第十三屆全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）。新《档案法》把推进国家治理体系和治理能力现代化作为立法目的，合理设置篇章结构，科学完善条款内容，推动我国档案法制建设走向新征程。新《档案法》旗帜鲜明地把“坚持中国共产党对档案工作的领导”写入法律条文，突出了新时代为党管档的政治意义[1];与时代同行，依据我国档案工作的实际情况做出了适时得宜的修订调整，回应了时代赋予的新要求和新使命，为我国档案事业发展提供了坚实的法治保障，如通过缩短档案封闭期，理顺档案工作体制机制等，满足社会发展的需要;建立档案信息化建设专章，借力技术赋能档案工作，在信息化浪潮中逆风破浪;构建档案安全管理体系，从制度保障的风险防范、安全隐患补救到应急处置等全面践行总体国家安全观。

新《档案法》文本内容明确具体、严谨简洁，立法技术娴熟规范，是我国30余年档案法治实践经验的珍贵总结，也是新时代我国档案立法思想和立法技术的宝贵结晶。[2]因此本文从立法技术角度对新《档案法》进行解读，以期更好地把握新《档案法》实质内涵以及理解新《档案法》修订的重要意义。

1 《档案法》修订过程回顾

1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过并颁布了《中华人民共和国档案法》，共6章26条。它的颁布首次从法律层面为国家档案治理体系建设提供了基本遵循，明确了档案与档案工作的法律地位以及相关权利义务，规定了档案工作的基本原则和基本组织体系，为开展档案业务工作提供了法律规范。[3]

1996年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》。这次修改本着“可改可不改，不改”的原则进行，因而没有全面大动，只是重点修改部分条款，明确实质性问题，以便维护《档案法》实施的连续性、权威性和严肃性。[4]这次修改主要涉及四项条款，即档案出卖、档案转让、档案开放、档案行政处罚权等，修改后由原来的26条增加至27条。

2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国对外贸易法〉等十二部法律的决定》，《档案法》进行了第二次修改，这次修改内容较少，主要涉及第十六条第二款关于档案出卖或赠送的相关内容和第二十四条法律责任的相关内容。

针对本轮修改，国家档案局从2007年就开始筹备相关事宜，征求修改意见，跨越十余年，直至2020年6月才宣告完成。新《档案法》从原来的6章27条增加到8章53条，条款几乎增加了一倍，文本内容严密周详，言简意赅，避免冗余修饰内容，条条皆是精髓，彰显出了立法的质量和技术。

在新《档案法》的修订中，通过立法技术的科学运用，很大程度上解决了原《档案法》中的立法技术问题。原《档案法》一方面在立法项目选择上存在调整范围的部分空白，如电子档案问题、档案开放时限与运行机制等缺乏明确规定;另一方面在立法用语上不够规范，[5]档案专业术语的内涵和外延没有得到清晰界定，如档案管理这一术语经常与档案收集、整理并列使用，导致表意重复，难以自洽的问题。在新《档案法》中增加了“档案信息化建设”和“监督检查”两章，在一定程度上补充了调整范围的空白，同时在语言表达上更加规范，遵循法律常用术语和档案专业术语的使用规范。总体来看，新《档案法》的修订与实行，促使我国档案立法臻于科学化，是我国档案法治建设的里程碑，是档案法治体系走向成熟的标志。

2 新修订《档案法》的结构营造技术

法的结构营造技术主要包含法的总体框架设计技术、法的基本品格设定技术、法的名称构造技术、法律规范构造技术、非规范性内容安排技术、具体结构技术等。[6]本文主要对新《档案法》的具体结构技术和总体框架设计技术进行探究，分析新《档案法》在标题设定、篇章结构设置上的科学性和合理性以及在立法目的和立法定位上的调整。

2.1 合理设置篇章条款，调整立法定位。新《档案法》名称简洁直接;题注内容规范，主要包含了《档案法》的通过机关和修订过程;正文分为了总则、分则、附则部分，设置合理。在篇章分布上，新《档案法》增加了两个新的章节，第五章“档案信息化建设”，构建了数字时代我国档案信息化建设的蓝图，回答了谁是档案信息化建设的主体、档案信息化建设的主要内容是什么以及电子档案法律效力的问题。第六章“监督检查”，明确规定了档案主管部门和档案工作人员在进行监督检查工作时的手段措施以及应遵循的规则，为档案监督检查和处理违法案件工作补齐短板。

在条款分布上，新《档案法》条款数量有所增加，共53条，与2016年《中华人民共和国档案法》修订草案88条相比，新《档案法》条款数量适宜，既简洁又达意。第一章“总则”增加2条，第二章“档案机构及其职责”没有增减，第三章“档案的管理”增加6条，第四章“档案的利用和公布”增加3条，第五章“档案信息化建设”增加全新的7条，第六章“监督检查”增加全新 6 条，第七章“法律责任”增加2条，第八章“附则”没有增减变化。

《档案法》在本轮修订中增加了许多条款、章节，这是档案工作进步完善的体现，也是时代进程中档案工作传承与创新的表现，更是档案立法顺应民意和新时代档案法治理念的展现。原《档案法》因遵循部门立法体制，难以避免产生部门利益化现象，致使其更类似于档案部门管理法抑或是档案馆法，对档案行政权行使的方式与档案行政权滥用的限制方面缺少必要的规定。[7]新《档案法》通过条款数量的调整，将立法重心从档案馆转移到机关、团体、企业事业单位和其他组织上，一定程度上弥补了《档案法》行政法律功能不足的问题。

在章节分布上，第三章“档案的管理”所占篇幅比例最大，共15条，第四章“档案的利用和公布”8条，第五章“档案信息化建设”7条，第六章“监督检查”6条，可以看出新《档案法》的立法定位不再单单拘泥于传统的“档案管理法”定位。虽然档案管理这一章与其他章节条款数量落差显著，但是档案的“利用和公布”、“信息化建设”、“监督检查”等重要工作在新《档案法》中予以规定，实现了《档案法》在调整档案行政关系和控制规范档案行政权上[8]的功能。

2.2 科学调整立法目的，完善法律适用范围。新《档案法》第一章第一条开宗明义，指出“为了加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法”。这明确了新《档案法》的立法目的，表明《档案法》的任务目标，表述具体清晰、语言简洁通俗，准确表达出立法意图，体现了立法者的功底和智慧。

新《档案法》不仅要在信息化潮流下，提高档案信息化建设水平，更要将档案事业与国家战略对接，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中充分发挥档案和档案工作的基础作用，推动中国特色社会主义事业迈向新台阶。同时，新《档案法》在第二条中增加了档案法的适用范围，指出“从事档案收集、整理、保护、利用及其监督管理活动，适用本法”。这一修订对原来缺失的法律适用范围进行了补位。

3 新修订《档案法》的语言表达技术

立法技术所需的法律逻辑结构是由一定的语言文字来体现的，因此立法技术与语言运用的关系很密切。[9]原《档案法》和《档案法》修订草案中在语言表达上均存在一定的局限性和随意性，在本次修订后，在立法术语和专业术语的表达上更加准确、严谨，符合《立法技术规范（试行）》中对法律常用词语的使用规范和档案专业术语的语意内涵。

3.1 法律常用词语的规范使用。在法律条文中，存在一些常用的法律词语，如，“应当”和“必须”，“按照”和“依照”，“或者”和“和”，“可以”等，这些常用词语在法律条文中具有稳定而独特的表达用法和表意作用，如连接词起到衔接、过渡、照应、转换等作用;情态词用以表明立法者的情态和价值取向;介词起到介引功能[10]等。新《档案法》参照全国人大常委会法工委发布的《立法技术规范（试行）》，对法律常用词语使用进行了修改完善。

情态词“应当”和“必须”表达的都是义务性规范，两者在效力等级和执行要求上并无差异。“必须”在法律条款中的使用，更多是加強表述的语气。近两年我们国家颁布的法律都使用“应当”，而不使用“必须”。同时根据《立法技术规范（试行）》（一），在立法术语中，“应当”与“必须”的含义没有实质区别，法律在表述义务性规范时，一般用“应当”，不用“必须”，遵循了立法技术规范的规定。在全文中已经完全删除“必须”这一用语，全部统一为“应当”，使得新《档案法》在表述上更加合理合规。

情态词“可以”表达的是授权性规范，授予主体一定的权利，本次修订中第十八条“博物馆、图书馆、纪念馆等单位保存的文物、文献信息同时是档案的，依照有关法律、行政法规的规定，可以由上述单位自行管理。档案馆与前款所列单位应当在档案的利用方面互相协作，可以相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同研究、编辑出版有关史料”，将原来的“图书资料”修改为“文献信息”，在“由上述单位自行管理”前加上“可以”，这一修改实际上赋予了这些单位自由管理权。原《档案法》中没有“可以”二字，在理解上就会被认为上述这些单位的文献信息同时是档案的，既定为由上述单位自行管理。而新《档案法》则赋予了这些单位对文献信息同时是档案的自由管理权，可以自行管理，言外之意，也可以交由档案部门管理等。

新《档案法》对介词“按照”和“依照”的修改，也是对立法技术规范的遵循。如修订后的《档案法》第二十条中，将原来的“必须按照”修改为“应当依照”。《立法技术规范（试行）》（一）条款18.1指出：“规定以法律法规作为依据的，一般用‘依照’。”条款18.2：“‘按照’一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。”据此，新《档案法》进行了修改，因为这里表述的是“有关保守国家秘密的法律、行政法规”，所以应该使用“依照”，而不是“按照”，这表明立法者在《档案法》的修订中准确把握了常用词语的概念内涵，避免了词语的误用和表意错误，推动新《档案法》立法迈向规范化、科学化。

“或者”和“和”不仅有着衔接词语、句子的作用，而且还能够体现语句间的逻辑关系。《立法技术规范（试行）》（一）解释中，“或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。“和”连接并列句子成分，其前后成分无主次之分，互换位置后在语法意义上不会发生意思变化，但是在法律表述中应当根据句子成分的重要性、逻辑关系或者用语习惯排序。新《档案法》中第七条“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展。对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”，将原《档案法》中的“单位或者个人”修改为“单位和个人”。可以看出，修改后的条款更加符合逻辑，因为按照原《档案法》规定，当在某单位内某人在档案收集、整理、保护、利用等方面做出了突出贡献，给予表彰、奖励只能在单位或个人中二者择一，无法顾及双方，会对档案收集、整理、保护、利用等工作造成不利影响，因为假若奖励单位，会激化单位与个人之间的矛盾，降低个人工作积极性，如果奖励个人，单位利益会受到损失，而新《档案法》则注意到这一细节，看似简单的修改，将会对档案收集、整理、保护、利用工作带来显著增益。

3.2 档案专业术语的正确理解并使用。《档案法》是规范我国档案事业的最高法律，是我国档案工作的根本大法，在法律条文中存在大量档案领域的专业术语，如档案管理、档案收集、立卷、归档等词语，这些词语是档案行业中约定俗成的术语，内涵清晰、外延明确，但是原《档案法》中部分专业术语的使用相对而言并不是很严谨规范，因而新《档案法》对此进行了完善。

在档案管理术语中“管理”一词实际包括档案管理的八大环节——收集、鉴定、整理、保管、检索、编研、利用、统计。但是在原《档案法》中没能明晰档案管理的内涵和外延，导致表述混乱，新《档案法》进行了修改。如新《档案法》第一条“为了加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务，制定本法”，这里修改了原《档案法》中将管理与收集、整理并列表述的方式，避免了语意上的重复包含。再如新《档案法》第八条和第九条将原来的“保管”修改为“管理”，因为保管是管理的八大环节之一，档案管理的含义是指档案管理的各个环节，包括档案保管工作，经过修改避免了以偏概全的问题。

档案收集包括档案的“接收与征集”，“接收”是“收集”的一个内容，原《档案法》第八条中存在对“档案收集”这一术语的误用。经过修订，原《档案法》第八条变为新《档案法》第十条“中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案”，将原来的“接收、收集”修改为“收集”，解决了原《档案法》中“档案收集”一词使用混乱、重复并列的矛盾。

在立卷与归档在文档阶段上的明晰问题上，新《档案法》第十四条将原来的“立卷”删除。因为立卷更强调的是文书处理过程，将办理完毕的具有参考保存价值的文件，根据其形成过程与规律组合为案卷的过程。而《档案法》更强调的是在文件生命周期理论指导下的传统三阶段理念的档案管理过程。传统理论一直认为“归档”这个环节是文书与档案的分界线，在这个分界线之前为文书管理过程，这个分界线之后则为档案管理过程。所以归档在历次《档案法》修正与修订中都是不曾删改的内容之一。

4 新修订《档案法》中法律条文的准确表述

原《档案法》立法相对粗糙，法律条文存在标准抽象、缺乏准确性的问题，产生了一些法律漏洞，给档案工作带来诸多麻烦，实践难以操作，执行随意性较大，也使得公民无法明确自己所要承担的义务和享有的权利，因而在新《档案法》中法律条文表述得更加科学严密、严谨准确，合乎逻辑。

4.1 权利与义务的清晰界定。在权利与义务的界定上，新《档案法》表述更加清晰和周延。如新《档案法》第十四条：“应当归档的材料，按照国家有关规定定期向本单位档案機构或者档案工作人员移交，集中管理，任何个人不得拒绝归档或者据为己有。”这里补充了“拒绝归档”，“拒绝归档”的内涵远大于“据为己有”，这为公民个人的义务做出了清晰界定，有利于守法者和执法者活动的进行。

再如新《档案法》第十五条：“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照国家有关规定，定期向档案馆移交档案，档案馆不得拒绝接收。”这一条准确表述了档案馆的职责，当有关单位向档案馆移交档案时，如果档案馆拒绝接收，那么有关单位则可以以此为依据。这样既避免了档案馆的推责，也为机关、团体、企业事业单位和其他组织提供了相关的法律救济依据。

4.2 档案安全问题的严谨表述。新《档案法》是在总体国家安全观指导下修订的，档案是国家的基础性保障资源，档案安全既在国家安全体系中占据重要地位，同时又正向作用于国家安全，[11]而档案保密问题和转让问题与档案安全关联密切，新《档案法》在保密档案适用范围和转让行为法律条文的表述上进行了补充和完善，从而既保证了档案信息公开和传递转让活动的合理进行，保障了公民共享档案成果的权利，没有因安全问题使得档案走向封闭，同时又保证了档案的安全，遵守保密规定，确保档案信息没有外泄。[12]

在保密档案适用范围上，新《档案法》第二十条：“涉及国家秘密的档案的管理和利用，密级的变更和解密，应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理。”这里明确《档案法》中所指的保密档案是“涉及国家秘密的档案”，应当依照有关“保守国家秘密的法律、行政法规规定办理”，而不是涉及个人隐私等档案。

在档案转让行为上，新《档案法》第二十二条：“前款所列档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者转让。严禁出卖、赠送给外国人或者外国组织。向国家捐献重要、珍贵档案的，国家档案馆应当按照国家有关规定给予奖励。”这里将原来的“出卖”修改为“转让”，扩大了原来的“出卖”的范围，因为转让的形式包括有偿转让与无偿转让，其中“出卖”属于有偿转让的形式。同时将原来的“卖给外国人”修改为“出卖”，避免原来的表述出现两个动作对象的单向介词“给”的用法。此次修订后的条文在语言表达上既专业又简洁，符合档案立法的基本规范，实现了档案立法语言“准确肯定、通俗易懂、规范严谨以及简洁精练与庄重严肃”的要求。

新《档案法》第二十二条还对向国家捐献档案给予奖励的范围作了进一步限定“重要、珍贵的档案”。这样设置了一个参考标准，尽管这个标准需要经过评估，并不是量化标准，但是也避免了在奖励范围上的随意性。

新《档案法》第二十三条：“禁止买卖属于国家所有的档案。国有企业事业单位资产转让时，转让有关档案的具体办法，由国家档案主管部门制定。档案复制件的交换、转让，按照国家有关规定办理。”这里将原来的“出卖”修改为“买卖”，原来只是单向行为，现在严谨至双向行为，既不允许买也不允许卖。

新《档案法》第二十五条：“属于国家所有的档案和本法第二十二条规定的档案及其复制件，禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境。确需出境的，按照国家有关规定办理审批手续。”这里将原来的“禁止私自携运出境”，修改为“禁止擅自运送、邮寄、携带出境或者通过互联网传输出境”，将原来的出境方式进行了补充，随着互联网技术的进步、物流渠道的完善，传递档案及其复制件的方式越发多样化，在此次修订过程中立法者能够洞察时代发展和技术进步，对条款的局限性及时做出修改。此外，也补充了如果确需出境的办理方法，需要按照国家有关规定办理审批手续，这样补充更加符合常理逻辑，因为有时基于展览、交流等的确需要出境，而新《档案法》针对这种情况给予了解决方法，展现其条款设计的现实性、可行性。

本文系吉林大学研究生“课程思政”示范课建设项目（《档案学理论与方法》）、吉林大学本科《档案学基础》“课程思政”示范项目（SK2021080）、吉林大学新文科研究与改革实践项目“新文科建设发展理念研究”以及吉林大学本科《档案业务考查》“课程思政”示范项目（SK2021081）研究成果之一。

参考文献：

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[2]陈忠海，侯留博.论新修订档案法立法重心的转移——方向、动因与意义[J].浙江档案，2021（02）：32-33.

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[4]郭嗣平.关于《档案法》修改的前前后后[J].北京档案，1996（08）：26-27.

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[11]王英玮，杨千.总体国家安全观视角下《中华人民共和国档案法》的安全理念[J].档案学研究，2020（06）：78-85.

[12]管先海，程媛媛.该怎样更深入更全面地贯彻与执行档案法[J].档案，2020（12）：58-61.

（作者单位：吉林大学管理学院 来稿日期：2021-10-19）