自然资源统一确权登记有关问题的思考

吴松

摘 要：以农村集体土地所有权等不动产登记为基础，通过开展自然资源统一确权登记，可以清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体。该文以长江干流（安徽段）自然资源统一确权登记工作实践为基础，梳理和分析工作推进过程中存在的制度、技术、工作协同等难点问题，并对加强自然资源统一确权登记工作提出了相应的对策建议。

关键词：农村不动产登记;自然资源确权登记;长江干流

中图分类号 F205 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）02-0145-03

Abstract： Based on the registration of rural collective land ownership and other real estate to carry out the unified registration of natural resources， in order to clearly define the ownership of all kinds of natural resources assets in all territorial space. On the basis of the practice of the unified registration of natural resources in the main stream of the Yangtze River （Anhui Section）， this paper sorts out and analyzes the difficulties problems such as system， technology and work coordination in the process of work promotion， puts forward some suggestions on strengthening the unified registration of natural resources.

Key words： Rural real estate registration; The unified registration of natural resources; The main stream of the Yangtze river

开展自然资源统一确权登记是党的十八届三中全会和《生态文明体制改革总体工作方案》确定的一项重要改革任务[1]。根据改革任务有关要求，自然资源部加强自然资源确权登记制度设计，2019年7月，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》，2020年2月，自然资源部办公厅印发《自然资源确权登记操作指南（试行）》，明确以农村集体土地所有权等不动产登记为基础，通过开展自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体[2]。2020年自然资源部全面部署推进全国重点区域自然资源确权登记。

长江干流自然资源统一确权登记作为国家层面开展的第一条水流资源确权登记项目，具有重要的创新性和指导性，可借鉴的国内外成熟经验较少，因此，在法理、制度和技术层面开展进一步的探索，对于开展自然资源确权登记有关工作具有重要实践意义[3]。本文基于长江干流（安徽段）自然资源统一确权登记工作实践，探讨了推进自然资源确权登记工作存在的难点问题，并提出了相应的对策建议。

1 工作概况

1.1 基本情况 2019年下半年，自然资源部启动了长江干流自然资源确权登记，将长江干流（宜宾以下段）划分为一个自然资源确权登记单元。其中，长江干流（安徽段）自然资源确权登记涉及安庆市、池州市、铜陵市、芜湖市、马鞍山市等5市22县（区），共52个乡镇、236个自然村。通过确权登记，记载登记单元内各类自然资源的数量、质量、种类等自然状况以及权属状况，同时关联公共管制要求，清晰界定长江干流安徽段内全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体。

1.2 工作路线及进展 以安徽省范围内长江干流河道管理范围为基础，利用农村集体土地所有权确权登记等不动产登记成果、第3次全国国土调查等自然资源专项调查成果，遵循生态空间完整性，结合堤防和水域岸线，进行自然资源单元的预划分。采用“图上判读指界，实地补充调查”的方式，摸清自然资源所有者主体及权属边界等权属情况。再由沿江各地自然资源部门会同人民政府、水利等部门依据实地调查、勘界确认后，最终划定长江干流安徽段自然资源登记单元，并建立自然资源确权登记数据库。通过衔接长江干流其他省份确权登记成果，形成完整的长江干流自然资源确权登记单元。目前，长江干流安徽段自然资源确权登记已完成登簿发证前的主体工作，并向国家提交自然资源确权登记数据。

2 难点问题

2.1 政策制度不完善 《自然资源统一确权登记暂行办法》提出“利用5年时间，基本完成全国重点区域自然资源统一确权登记”，各地据此制定分年度、分阶段的工作安排，但存在财政压力大，管理需求与工作部署不协调等情况，如期完成任务有难度。自然资源统一确权登记相关政策、标准在具体实践中仍存在不适用、不细致的问题[4]。由于国家层面尚未出台统一的经费预算编制参考标准，地方上没有可以直接参考的定额标准或者经费测算办法，只能参考第三次国土调查或农村地籍测绘定额标准，从而在一定程度上影響到地方的财政预算编制。

2.2 与相关领域的改革协同性不足 自然资源统一确权登记在整个生态文明改革体系中处于承上启下的环节，既是生态产品价值实现机制等工作的产权基础，又与自然资源国家所有权管理体制的构建等关系密切[5]。但是，自然保护地优化调整、生态保护红线评估等工作尚未完成，全民所有自然资源资产中央和地方分级代理行使清单尚未划定，地方自然资源资源部门无法理清国家和地方自然资源确权登记工作范围和职责，全面推进工作仍存在一定困难。

2.3 技术标准与操作要求有待细化 通过开展长江干流安徽段自然资源确权登记，反映出现行自然资源统一确权登记规则存在指导性、操作性不强的问题。目前，河流登记单元划定只有“以河流、湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定”的原则，但在预划长江干流登记单元过程中，多地收集的河道管理范围划定成果与实际情况不符，无法按照河道管理范围界线划定登记单元。例如，在马鞍山市采石矶风景区进行登记单元预划时，其北侧未建设长江堤防，且河道管理范围现处于山体中间位置，登记单元按照沿江公路背水侧划定。

2.4 不同部门数据质量良莠不齐 资料收集是自然资源统一确权登记前期的重要工作，与林业、水利、生态环境等部门成果的完备性和规范性密切相关。但受行业间工作标准的影响，收集的资料质量的差异较大，部分资料只存在纸质档案，利用难度大;已形成的电子数据资料，因制作标准、坐标精度、数据更新等方面存在差异，为后期技术套合增加了难度。

2.5 社会各方认识不全面 部分地区工作人员对此项认识不清晰、不全面，不同程度存在对自然资源确权工作的排斥，担忧完成自然资源确权登记会直接或间接影响地方行政管理，审批权限发生转移等，有的地方认为自然资源确权登记单元界线是一种管制边界，影响地方开发利用建设，与当地经济发展有冲突，存在“等一等”“放一放”的思想。对于自然资源确权登记范围内存在的权属纠纷、违法用地等问题，有些地区想“搭车”处理解决。自然资源确权登记通告发布后，老百姓普遍关心耕种的土地、居住的房屋是否可以继续使用。这都说明社会各方对这项工作存在各种疑虑，关于社会普遍关切的问题，有关政策解读不够全面。

3 对策建议

3.1 完善政策体系，强化工作保障 政府应制定各类自然资源确权登记实施细则、政策文件、工作问答，分层级确定资料收集清单，明确登记单元调整的原则，指导地方开展资料收集、登记单元划分等工作，推进地方政府合理处理好保护和发展的关系。此外，制定自然资源统一确权登记预算定额标准，指导地方开展确权登记工作经费测算。

3.2 加强改革协同，有序推进工作 按照工作节奏，分阶段有序推进自然资源统一确权登记工作，充分考量与国家自然资源资产所有权分级行使等所有者权益管理改革的协同衔接，做好与自然保护地优化调整、第三次国土调查等工作统筹协调，以及确权数据更新，确保登记成果的合法性、准确性与现势性。进一步强化构建政府牵头组织跨部门的工作机制，充分发挥地方政府主体作用，加强与水利、生态环境、农业农村等部门的沟通协调。

3.3 加强经验总结，细化技术规则 坚持产权优先、区分所有权界线与管理界线，总结梳理各地推进工作的经验做法，及时分析掌握新情况新问题，进一步完善现有技术标准，研究细化自然资源确权登记单元划定技术方法，加强自然资源确权登记项目标准制定的科学性，做好对各区域自然资源确权登记项目的技术指导。

3.4 强化资料收集，及时更新数据 省市自然资源主管部门应加强自然资源确权登记相关最新资料的收集，如海岸线修测数据、集体土地所有权最新数据成果、河道管理范围界线数据等，加强自然资源确权登记资料的时效性，按照《自然资源确权登记指南（试行）》有关要求，及时完成自然资源确权变更登记工作。

3.5 加强培训指导，做好政策解读 自然资源统一确权登记对工作人员专业素质和业务能力有较高的要求，组织开展自然资源确权登记培训工作，在防范新冠疫情的同时，采取线上线下相结合的方式开展工作指导。加强自然资源统一确权登记制度宣传，对于地方、社会普遍关注的问题做好政策解读，消除社会疑虑和担忧，为自然资源确权登记创造良好的舆论氛围。

4 结语

自然资源统一确权登记是生态文明体制改革四梁八柱的重要内容，是生态文明建设的一项基础性工作[6]。在此背景下，开展长江干流等重要生态空间自然资源统一确权登记，有助于推动健全自然资源资產产权制度，为生态环境保护和自然资源高效利用提供支撑。为此，应进一步加强自然资源确权登记工作经验总结，完善自然资源确权登记制度体系，为国土空间用途管制、生态保护修复、生态产品价值实现等提供产权保障。

参考文献

[1]宋晓倩.自然生态空间统一确权登记疑难问题研究[D].济南：山东师范大学，2017.

[2]邱媛媛，唐伟，陈春森.自然资源统一确权登记的技术难点探讨——以浙江省开化县钱江源国家公园体制试点区为例[J].中国国土资源经济，2021，34（02）：29-35，55.

[3]李鹏举，焦世文，曹勇刚，等.祁连山国家公园自然资源确权登记实践与思索——以甘肃省片区凉州区境内为例[J].中国国土资源经济，2019，32（09）：63-69，88.

[4]何灏，覃瑜.自然资源统一确权登记相关问题[J].中国土地，2020（06）：31-33.

[5]李倩.自然资源确权登记局局长冷宏志：为“两统一”职责夯实产权基石[J].资源导刊，2019（01）：10-11.

[6]钟骁勇，潘弘韬，李彦华.我国自然资源资产产权制度改革的思考[J].中国矿业，2020，029（004）：11-15，44.

（责编：张宏民）