城乡融合中农村养老问题研究

2022-02-19卢朝阳

襄阳职业技术学院学报 2022年4期

卢朝阳

（中共蒙城县委党校，安徽蒙城 233500）

2021年5月11日，国新办新闻发布会公布的第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为2.6亿多，比重达到18.70%，与2010年相比60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点；全国乡村60岁及以上老人比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点。［1］

根据《中国城乡老年人口状况追踪调查》研究报告的结果，60岁以上老人中，农村老人占73.7%，按户籍分类，农业老年人口占72.5%。［2］农村人口老龄化程度高于城镇、老年人口多于城镇，农村养老需求远远超过城镇，我国老龄化问题的难点、重点都绕不开农村。［3］

有些农村老人几乎陷入无人照料的困境，加之，上亿农村劳动力向城镇转移，导致了农村劳动力流失，“老人村”越来越常见，“空巢”老人比重较高，农村养老困难重重，成为社会主义现代化进程中不可逾越的障碍，日益凸显为社会的热点而备受关注。

一、城乡融合中农村养老问题的视角选择

新时代，人民日益增长的美好生活需要和城乡不平衡不充分发展之间的问题长期存在，“城强乡弱、重城轻乡”的二元经济体制阻碍了农村经济社会高质量发展。城乡养老保障存在较大差异，农村老人养老保障长期游离在社会保障制度的边缘，农村养老服务供非所需、供需不匹配，养老现状不容乐观。《习近平谈治国理政》第三卷指出，“解决好‘三农’问题，要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。”［4］

城乡融合是城乡关系发展的最高境界，马克思、恩格斯用辩证唯物主义和历史唯物主义的科学方法，提出了城乡关系最终由分离和对立演变为重新融合和统一的状态，只有实现城乡融合，才能促进人自由而全面发展。［5］社会学认为城乡融合是指城乡区域一体化进程，是新时代城乡关系发展的核心所在，是打破城乡相互分割的壁垒、破除农村发展的堵点，乡村与城市具有同等地位，使城乡融为一体，促进生产要素的优化组合和合理流动，带动经济社会持续健康发展。2019年4月15日中共中央、国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中指出，“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，实现公共资源‘均衡配置’、城乡‘一体化发展’”，更加突出“融合”二字。

城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，城乡融合中的农村养老问题是影响城乡融合发展的重要因素。如何在城乡融合中解决农村的养老问题，是解决城乡养老发展不平衡问题的现实要求，已经成为我国有效应对人口老龄化问题所面临的紧迫任务。

综上，城乡融合发展是对未来农村养老发展作出的重大决策性安排，是城乡养老服务要素的合理流动和优化组合。在城乡融合发展中探讨适合我国国情的城乡养老融合模式、城乡养老融合体系，是解决我国农村养老问题的当务之急，也是贯彻新发展理念、促进经济社会发展的重要保障。

二、城乡融合中农村养老问题及困境分析

在城乡融合还处于进程的背景下，城市化和老龄化同频共振，村庄“空心化”日益突出，农村养老问题频现，已成为一个让政府揪心、老人堵心、子女担心的社会问题。课题组通过调研发现，农村养老问题主要体现在以下几个方面。

（一）农村养老问题

1.居家养老效能式微。我国自古以来就对居家养老特别重视，例如古代政府鼓励大家族聚族而居，不主张分家。许多大家庭都是“三代同堂”“四世同堂”。居家养老的主体往往是老人的子女、孙子、侄子、兄妹乃至义子。为保证子女赡养老人，清代颁布《圣谕广训》，并在全国进行广泛宣讲“敦孝弟以重人伦”；北魏时期，政府首创“存留养亲”制度；《唐律·户婚律》规定：诸祖父母、父母在，而子孙别籍异财者，徒三年；明律也规定：凡祖父母、父母在，而子孙别立户籍、分异财者，杖一百；《大清律例》明确了不赡养父母者轻则杖责，重则被流放或充军，若老人因养老无着而自杀，儿子以过失致人死亡罪杀人罪论处，儿子殴打父母，处斩刑。

随着现代家庭结构的小型化，核心家庭增多，使得家庭养老负担沉重、居家养老功能弱化。与此同时，建立在道德伦理基础上的赡养法律制度约束力较弱，老龄法律法规仍存在一些薄弱环节，老龄工作的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，缺乏充足的社会支持，不能很好地解决农村养老问题。在子女收入、健康等诸多因素的影响下，带有很大的不确定性，引致家庭养老功能弱化、养老主体缺失，农村老人处境尴尬，成为被现代化“抛弃”的群体。

2.机构养老能力较弱。一是养老机构处于起步阶段。养老服务机构投资周期长、投入大、回收慢、风险大、收益少，许多企业望而却步。社区空间承载能力差，或取得的场地费用较高，导致养老服务机构数量少、场地缺乏、分布不均。农村养老机构存在“远、小、散、弱”等突出问题，与城市相比，机构养老还处于起步阶段，服务市场尚未形成。安徽大部分农村基本上只有一两所敬老院，仅限于五保户入住。二是机构养老服务内容单一。服务中缺少精神慰藉，不能够满足老人多层次需求。三是养老机构基础设施不完善。养老机构基础设施设计存在缺陷，生活设施不能满足老人生活所需。有的缺少独立卫生间，有的暖气设备和无障碍设施欠缺，有的没有必要的娱乐场所和健身器材。四是养老机构所属地集体经济薄弱。村（社）、政府资金支持不够，老人普遍无力支付，造成养老资金短缺、运营状况不佳，甚至出现亏损倒闭现象。五是养老服务人员专业化程度低。养老服务人员工作量大，待遇不好，服务队伍不稳定，专业志愿者在多数农村空缺。机构养老组织建设还不完善，存在着管理混乱现象。凡此种种，皆影响机构养老能力。

3.养老制度的不健全。一是农村养老制度建设起步晚，仍处于不断完善中。农村养老政策性强、法制性弱、城乡有别，与城市相比不够健全。城镇退休职工每月2 000~6 000元退休金，且每年按5%左右递增，农村老人每月仅一百多元养老金。由于农村老人没有退休金，养老金被赋予了较高的期望。

二是农村养老保障方式单一，补助形同虚设。当今的农村养老保障方式主要是城乡基本养老保险制度、居家养老、土地养老，养老保障方式单一。对农民养老保险金也缺乏集体补助运行筹资机制，完全变成了个人缴费、政府补贴的一种模式。

三是农村多层次的养老保险体系尚未建立。根据调研数据分析，在农民养老模式中，商业保险只占3%，政府或集体救助只占17%。其中，安徽省农村老年人仅为生存型养老，社会养老保险仍处在空白状态。［6］

4.养老保障水平较低。农村老人的收入主要靠土地、城乡居民基本养老保险。根据上海财经大学发布的《2021中国农村养老现状国情调研报告》显示，54.6%的农村老人从事职业性土地劳作，以维持基本生活，对他们而言退休还是一个陌生概念。由于农业比较利益的不断降低，土地作为生产资料已经微不足道，增产不增收，土地经营收益不断下降，土地的保障功能随着经济发展持续弱化并逐渐衰退。

其次，城乡居民基本养老保险因区域间养老保障水平不均衡带来养老保障水平年度增长率有快有慢，自我养老能力弱。农民养老金保障功能不强，仅勉强维持粗茶淡饭式的“底线生存”，无法支付农村老人的护理和照料。

再者，现行城乡有别的社会保障制度的收入再分配功能被严重扭曲，没有发挥相应的调节作用，反而因其内在的不公平性使城乡养老保障水平差距进一步扩大。

（二）农村养老困境分析

1.农村发展相对落后。一是农村发展相对缓慢。党的十八大以来，农村发展虽取得了长足的进步，但随着工业化、城镇化加快推进，土地、资本等生产要素向城市的“单向流动”，农村劳动力大量向城市转移，城市就业机会多、收入较高，农村经济社会发展相对滞后，靠土地收入已无法维持家庭消费支出。

二是基础设施不完善。农业投入观念淡薄，乡村路、桥建设质量较差，美丽乡村建设仅停留在表面。失修的水泥路破败不堪，路面太窄，无法会车，满足不了人们的需求。许多地方的水库、塘堰、沟渠等因资金投入不足而旱涝灾害间续发生，农作物产量下降。

三是规模化生产短缺。农业生产多是“小而散”的小农户经营，户均耕地面积少，产业极为单一，产品质量跟不上，增收渠道较窄，很难依靠种田发家致富。

2.农村家庭规模变化。一直以来农村家庭养老由老人多个子女共同赡养，但随着长期生育政策的约束、现代化浪潮的冲击，家庭迅速向规模微型化、结构扁平化、类型特殊化方向发展。家庭规模和代际数量不断下降，家庭的这种变动趋势，意味着家庭养老功能在急剧丧失。［7］传统家庭养老环境被破坏，子女数量以及多代同堂家庭数量减少，家庭照料者缺乏，养老风险加大。

除此之外，农村老年群体中单人家庭大量增多。单人家庭的出现，招致传统家庭养老功能削弱，农村老人获得家人照料可能近乎完全丧失，此类家庭的养老担子将不得不外溢，对农村社会养老产生巨大压力。

3.农村流动人口影响。从20世纪80年代中后期起，受经济利益的驱动和吸引，农民劳动力开始大规模地分散流动。距离阻碍了情感沟通，农村老人获得照料和情感支持减少，空虚感、孤独感增强。同时，农村富余劳动力向城市转移，造成家庭离散化、亲属网络碎片化，代际间感情纽带疏松、亲属关系松弛，主干家庭逐渐取代联合家庭，家庭空巢化凸现，进一步弱化了家庭养老功能，给农村养老带来更大的冲击。

4.养老机构建设滞后。一是机构养老供给主体单一，行政性质显著，使得养老模式僵化，社会资本很难融入。二是农村医疗资源匮乏或不配套、养老机构布局不合理，多数设施简陋、功能单一、场地狭小，发展受到严重制约，有的甚至成为显示政绩的“展品”。三是个别农村地区建立了类似于敬老院的居家养老服务站、福利院、农村幸福院、社区综合服务站等农村老人福利设施，但由于养老服务人员年龄偏大且整体素质偏低，没有配套的医疗资源、专业护理人员等，对老人提供的服务基本停留在吃、穿、住等简单的应付阶段。

5.部门不能形成合力。我国现有的从事养老服务管理职能部门和涉老部门较多，并且各自为政，没有真正形成合力。造成业务开展不畅，难以对养老机构事中事后监管，只能和其他单位联合执法，不足以形成内部联动、团结和统一协作。

三、西方发达国家农村养老状况

发达资本主义国家比我国进入老龄社会早，经济实力雄厚，政府重视，农村人口比重较小，大部分都采取了城乡融合的养老模式，农村养老相对规范健全，专门针对农村养老问题的研究不多。仔细分析发达资本主义国家的农村养老模式，各个国家的养老制度不尽相同，主要表现为覆盖率高、法律保障、强制性等特点。

一是养老保障包括了所有农民。瑞典、法、英等国养老保障覆盖率几乎达100%，尽可能做到应保尽保。

二是农民养老背后有健全的法律保障。养老金的来源、管理、发放等都有相关的法律规定。比如日本有《国民养老金法》《农业合作组织法》等法律保障，使日本农村老人能够衣食无忧安享晚年。

三是养老保险要求适保对象务必参加。这种强制性对于解决农民的养老问题具有重要作用。德国于1957年7月就专门针对农民出台并实施了《农民老年救济法》，首次以立法形式规定所有农民都有义务参加养老保险。德国的养老保险方式，确保德国农民老有所依、老有所养。［8］

四、城乡融合中农村养老问题的应对建议

解决农村养老问题，城乡融合是应对农村人口老龄化的关键战略。要遵循“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，从农村实际出发，让各类要素融合起来，加大城乡间的自由流动，推进养老服务普惠共享，不能单一考虑农村照护、养老、医疗等具体问题。

（一）加快农村经济发展

当前影响农村养老问题的“痛点”是农村经济发展水平落后。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，优先发展农村经济。农村经济发展了，村集体经济发展壮大了，农民收入提高了，不仅可以影响农民对商业保险的需求程度，而且可以刺激新农保的缴费档次，增加地方政府对参保农民财政的补贴力度。因此，必须全面推进乡村振兴战略，促进农业农村经济发展，让农民腰包鼓起来，变未富先老为未老先富，这样农民才有足够的经济实力应对养老中遇到的问题。

一是要现代化规模化发展。瞄准国内、国际两个市场，引进技术，优化产业结构，走一条高附加值、高收入的特色高效农业发展道路，发展现代农业和特色产业。通过农业生产投入、过程和产出的精细化来拓展农业产业链，提升价值链和完善利益链，有效促进农业价值链、产业链和利益链“三链耦合”，促进农业现代化发展和农民增收。［9］

二是加大招商引资步伐。引进市场前景好、投资规模大、带动就业强的项目，为农村劳动力提供更多的就业岗位和机会，促进农村经济发展。

三是多措并举招才引智。健全乡村人才吸引保障激励机制，留住人才和年轻人，引导城市各类人才向乡村流动，特别是高层次人才由城市向乡村有序柔性引进。［10］鼓励大中专毕业生、懂农业技术的农民工等各类人才“返乡下乡”投身乡村振兴，为农村经济发展提供人才、智力保障，有助于子女与老人接触，舒缓老人精神孤独。

四是加强培训提升素质。培养一批带头人、农业职业经理、现代青年农场主、农村电商人才及实用人才，激发其投身农业的热情。扶持和壮大生产经营型、专业服务型和专业技能型等新型职业农民队伍，促进农村可持续发展。

（二）完善农村社会保障

一是逐步提高新农合保障水平。努力提高新农合政府补助标准，调整新农合的补偿方案。在适当提高保险费率的基础上，加大门诊和慢性病、大病的补偿额度，以增加农村老人受益程度。

二是加快完善农村社会救助制度。农村社会救助制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是社会保障体系的“最后一道防线”。要强化农村特困老人专项救助、临时救助，使农村贫困老人“病有所医、困有所帮、难有所助”。

三是建立基础养老金正常调整机制，适当提高基础养老金标准。养老金是农民最主要的养老保险待遇，养老保险金分为两个部分，即基础养老金和个人账户养老金。“新农保”实施时，已经超过60岁的农村老人只能领取基础养老金，一些农村地区的基础养老金仅一百元左右，满足不了农村养老需求。应建立农村居民基础养老金正常调整机制与物价上涨挂钩联动机制，给予农村老人基本生活保障，逐步推行60岁农村老人退休制度。

（三）构建多元养老模式

城乡融合中农村养老，要点在“融合”，应统筹农村养老资源，联合城乡养老服务，因地制宜采取多元化养老模式。

1.推进居家养老。虽然家庭结构小型化、核心化，弱化了家庭养老功能，但作为社会养老服务体系的基础，家庭提供养老服务的主体地位没变，居家养老服务一直是中国养老服务发展的核心和重点，也是解决中国养老问题的重要举措。［11］要完善居家养老的相关法律法规，形成居家养老的政策支撑体系，加快实现乡村内生社会组织市场化、制度化、组织化、法人化，注重家庭养老和社会养老相结合，健全日间照料，积极培育、引导志愿服务组织，不断推进居家养老服务机制创新。

2.探索“以地养老”。目前，种地收入仍然是大多数农村老人主要经济来源。然而随着年龄增长，农村老人身体状况越来越差，依靠种地获得的收入越来越少，故而可以效仿城镇居民“以房养老”模式，探索“以地养老”。将老人承包经营的土地抵押或者放活经营权，以定期取得一定数额养老金或者享受老年公寓服务。

3.发展互助养老。以村组为单位，使农村老人离家不离村、离亲不离情，鼓励邻里互帮互助、“老老照料”，让“小老人”照顾“老老人”，建立一支“带不走的志愿者队伍”，实现互助养老。互助养老不仅能够缓解农村老人精神空虚，还能够弥补家庭养老的弱势，也为向社会养老转变奠定基础。

4.推进医养结合。社区养老服务中心与社区卫生服务中心或其他医疗机构，可以通过签订服务协议，为居家老人提供相关医疗保健等服务。将基本医疗服务、护理康复服务和社会支持性服务有效整合，让老年人在社区中获得餐饮、洗浴、康复护理、稳定期生活照料以及临终关怀等社会支持服务。

（四）加大养老公寓建设力度

优化老年公寓建设布局，把农村老年公寓建设纳入乡村振兴整体规划，作为美丽乡村建设的必备内容。老年公寓建设要满足不同经济收入的老人需要，不能整齐划一，要分高、中、低三个档次，强化公办老年公寓，大力发展民办老年公寓，加大财政福利补贴。

（五）支持养老资本供给

2015年2月3日，民政部、国家发展改革委等10部门以民发〔2015〕33号联合印发了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（以下简称《意见》）。该《意见》“鼓励民间资本参与居家和社区养老服务、机构养老服务，支持民间资本参与养老产业发展、推进医养融合发展”，以多样化的投资主体取代单一的政府供给，全力促进养老机构投资主体多元化。［12］通过“政府带动、社会发动、村民行动”方式，进一步激发社会资本投资的积极性，推动农村养老事业和养老产业协同发展。注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发农村养老机构建设的外源动力，培植农村养老机构建设的内生潜力，实现外源动力向内生潜力的转换。