关于养老保险关系转移接续问题研究

王雨格

（首都经济贸易大学 北京 100070）

引言

在世界各国城市化发展过程中，存在劳动力由经济欠发达区域、农业产业向高经济发展区域、非农产业流动的普遍规律。近年来，我国社会经济发展迅速，再加上人口基数大、城乡收入差距大等多种综合因素，劳动力流动呈现出从农村向中、大城市流动，从内陆向沿海城市流动的基本态势。我国参保人的养老保险关系与其劳动关系密不可分，其发展转移应与劳动关系同步进行，否则会造成参保人的权益损害。根据2018年《中国统计年鉴》的统计数据显示，2018年我国的流动人口高达2.41亿人，人口的高流动性对养老保险关系的便携性提出了更高的要求。如果养老保险关系转移不能随着劳动力的流动得到及时转移，会严重损害投保人的养老保险权益，这会打击广大劳动者参保的主动性和积极性。所以，本文通过分析我国养老保险关系转移接续的发展历程，从制度进程等多个方面分析我国目前养老保险关系转移所存在的问题，并对此提出针对性建议。

一、养老保险关系转移接续的发展历程及现状

1996年，《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》中第一次明确提出，企业职工流动时，其社会基本养老保险关系迁移的具体问题，并明确指出职工在统筹区域内实行流动时，其社会基本养老保险关系可能得到迁移，但不能迁移其基金。跨统筹区域人员流动时，个人所缴纳的部分可随养老保险关系一起实现划转。在1997年，国务院首次确立了中国的养老保险模式。将社会统筹管理与个人账户相结合。1999年也有相关通知再次进行强调。2001年，劳动与社会保障部对我国城镇职工基本养老保险的问题进行补充，职工流动也需要按国家规定不间断缴费。

2009年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》再次强调城镇企业职工养老保险参保人员在流动就业时养老保险关系的转移接续问题，明确提出养老保险基金可在劳动者跨地区流动就业时一起进行转移。继《暂行办法》之后，中央又出台了相关通知落实政策的实施。2014年，人力资源和社会保障部针对城职保和城乡低保两类参保人员的养老保险问题发布了《关于印发城乡养老保险制度衔接暂行办法的通知》。2015年，国务院对该问题进一步分情况进行明确，发布了相关改革决定。2016年，我国重新明确了养老保险关系中较为突出的几个问题。

二、养老保险关系转移的问题

（一）制度层面存在障碍，多种养老保险制度分轨运行

在2014年以前，我国的养老保险制度涵盖了四种，每种制度针对的人群、缴费标准并不统一。这种分割的养老保险制度导致我国养老保险关系转移比较困难，参保人在不同制度和不同统筹区域之间流动困难，每种制度的待遇和缴费率并不规范。直到2014年，我国的新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险进行合并。之后，我国的机关事业单位与企业职工养老保险并轨，但两者的养老金待遇水平还存在一定的差距。目前，我国存在多种养老保险制度并存的情况，主要有城镇企业职工基本养老保险制度、机关事业单位养老保险制度和农村社会养老保险制度这三种制度。不同的养老保险制度之间分轨运行、互不衔接，如表1所示，三种制度在多方面都存在着显著的差异。当劳动者在不同统筹地区发生流动或者存在社会职业变化时，养老保险关系随之转移，其养老保险权益也会发生相应的变化。而我国养老保险制度目前分割的状况，导致劳动者很难在机关事业单位和企业之间流动。因此，探寻我国养老保险关系转移问题涉及多方位主体的权益有其必要性与重要性。

表1 我国3种基本养老保险制度对比

（二）统筹层次低

虽然早在20世纪末，我国就出台相关文件，对养老保险的统筹层次提出了更高的要求。但实际上，我国并没有真正实现全国范围内的省级统筹，很多地区依然处于较低的统筹层次，由于多种因素的影响，统筹层次没有达到要求水平，依旧存在地区分割的局面。不同的统筹区域有不同的缴费标准和待遇，导致各统筹区域之间存在利益冲突。为了自身利益最大化，统筹区域会更多地接纳缴费能力强的年轻劳动力，而对即将退休的、缴费能力较差的劳动力设置门槛，进而对劳动流动产生阻力。

除此之外，从表2能够看出来，由于各统筹地区经济发展水平不同步，东部地区经济发达，养老基金收入多，结余多。而中西部地区经济欠佳，养老基金的收入和结余较少，甚至为负数。其主要原因是因为我国东部沿海地区，位置便利、贸易往来方便，经济发展相对较快，因此对年轻劳动群体的吸引力较中西部地区更大，人口结构较中西部地区年轻化，年轻劳动力缴费充足，如北京、广东等地区，基金结余多。而中西部地区情况相反，养老金支出大，收不抵支，如黑龙江、青海等地区往往存在缺口。因此，各统筹地区的养老保险缴费率，在多种因素的综合影响下往往标准不一，进一步增加了养老保险关系转移接续的困难，对劳动者的就业和国家的收支平衡带来不利影响。

表2 2018年各地区城镇职工基本养老保险基本情况

数据来源：2018年《中国统计年鉴》

（三）中央与地方责任划分不清

我国养老保险管理制度以中央为领导，地方形成合力。这种管理体制容易造成权力的分散，地方根据自身的实际情况细化中央政策，形成一套属于自己地方的养老保险地方性法规，容易造成各统筹地区的缴费率、基金管理等多方面标准不一，加大地区间的差异，导致养老保险关系的转移存在地区障碍。除此之外，地方政府机构不精简、办理相关业务流程复杂，容易造成各部门互相推诿，导致办事难、办事慢，最后损害的是参保人的权益。养老保险基金通过全国统筹，可以在不同省份进行适当调剂，有利于政策目标的实现。但此举会影响资金流出省份的资金调配，对其利益造成不利影响。各地方政府更注重自身利益，从养老金流入的省份立场出发，一味单方面享受其他资金流出省份的福利，易引起逆向选择。

三、解决养老保险关系转移接续问题的策略和建议

（一）完善相关法律法规，建立衔接制度

我国社会保险制度起步比较晚，直到20世纪初才缓慢发展，有一些临时性、缺乏权威性的规定，在前几年才逐渐开始完善相关细则，着手进行改革。这也导致许多地方性规定参差不齐，导致我国养老保险关系长期存在法律障碍，止步不前。因此，必须继续加快相关立法工作才能有效解决我国养老保险关系目前面临的现实困境，要根据实际情况完善现有的管理办法和具体细则，明确各主体责任。同时，要加强相关法律法规的宣传力度。大部分社会公众与养老保险法律法规存在距离，不了解与自己权益相关的具体规定，应该利用现代化手段提高其参与度和对法律的认识。通过微信公众号、微博等多平台发布最新法律法规，用民众更能够直白理解的方式进行普法工作，以此来推动相关政策的推行。除此之外，利用社区基层进行宣传，让干部走进群众生活之中，在小区内定期进行各种普法活动，引导居民积极参与，提出建设性意见，参与法律的制定和实施。

（二）提高统筹层次，加快完成中央调剂金制度

提高统筹层次不是一朝一夕就能完成的，而应当循序渐进，并根据我国各地的实际情况分阶段进行。同时，必须及时制定和推行中央调剂金管理制度，完成改革试点工作，并保证了中央调剂金的足额。拓宽了各地区养老的资金来源，并逐渐增加了省人民政府抚恤金的提取比例。在过渡阶段，基础养老金的管理可以暂时继续实行省级统筹，中央政府可以在全国范围内用中央调剂金进行微调，弹性提高统筹层次，弥补个别省份养老金的缺口，有效化解中央与地方之间的利益冲突。此外，要切实加强各省的沟通和协调，尽量平衡转入地与转出地之间的基金关系，在人员流动的过程中尽量避免给任何一方造成资金流失或负担过重的状况，发挥财政调节和补救的作用，协调好各地利益实现利益与责任的均衡，试图寻找一种均衡合作。在保证全国富余的统筹金能得到很好分配的同时，顾及各统筹地区自身的利益，达到中央与地方的利益平衡。

四、厘清央地两方责任，共同促进政策落实

由于中央与地方之间责任界定不明确，容易导致两者发生冲突，尤其是实行全国统筹后，地方管理的基础养老金由中央统筹，但依旧要对本地区养老保险发展情况负责，容易引起地方政府的抵触情绪。处理这个问题，不仅需要地方自身有所作为，也需要中央政府进行引导和配合。

针对这个问题，从地方政府角度出发，地方政府应该以大局为重，彻底抛弃地方保护主义，中央政府和地方政府最终的目标是相一致的，应积极配合中央的相关政策。从中央政府角度出发，第一，中央政府应该承担主要的财政责任，是主要责任人。从之前的分析看，我国中西部省份大部分处于养老金积累尚缺的困境，单单依靠这些省份自身的经济发展能力来解决明显不现实。部分统筹地区之所以限制外来人员的养老保险关系转入也是因为自身财力有限，其经济发展状况无法承担更多的养老金支出。中央政府应该有所作为，适当分担地方的财政责任，如可以适当减少迁入地的“顾虑”。第二，简化养老保险基金的管理层次，实行两级管理机制。明确中央与地方的主体责任，前者主要负责制定养老保险的宏观政策、基金的日常运营和监督管理；后者负责向参保人员征收养老保险费，按比例向中央缴纳一定的保险金。在此基础之上，还应以立法形式确定中央与地方的责任和权力范围，提高政策的传达效率，加快政策的执行进度。第三，建立健全科学的政绩评价体系，促进地方利益和中央利益相挂钩。省级政府提供的养老保险有关服务的利益，直接影响其政策执行的力度和政策执行效果，把养老保险关系转移接续的完成情况，作为一项政府政绩考评的指标一并纳入综合政绩考评系统，有利于直接激励和有效约束地方政府官员行为，树立科学的人民政绩观。第四，明确激励约束机制，对于无法有效完成养老保险关系转移接续的统筹地区给予处罚，对于完成情况较好的统筹区给予相应的政策奖励，从而推动中央事务与地方政府的自身利益相挂钩，促进中央政策更快、更好地落实。