国际数字贸易及规则新动向研究

任吉蕾 孟月明

（1.商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710；2.中国社会科学院大学，北京 102488；3.辽宁社会科学院，辽宁沈阳 110031；4.中国社会科学院大学，北京 102488）

近年来，互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等技术加速创新，日益融入经济社会发展各领域全过程，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有，正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量［1］。数字贸易作为国际贸易的一种新模式和新业态，成为全球经济和国际贸易发展的新动力，新冠肺炎疫情使人们的线上活动增加，进一步加速了数字贸易发展进程。同时，数字贸易的发展也带来了数据安全隐患、知识产权保护、数字税收等一系列问题和争议。目前，以WTO 为代表的现行经贸规则体系中尚未纳入专门的数字贸易规则，同时由于主要经济体所持立场不同，多边谈判进程受阻，全球数字贸易竞争日益激烈，数字贸易规则的制定成为了国际关注的焦点。

一、数字贸易概念的发展演变

数字贸易本身属于新概念、新议题、新事物，其概念和范畴仍处于不断发展演变中。在WTO规则下，数字贸易尚未有明确定义，各国际组织、主要经济体和学术研究机构在有关数字贸易立法和多双边规则的探讨中，对数字贸易出现了不同的界定。因而，对于数字贸易概念的共识已成为数字贸易国际规则谈判的关键难点之一。

2001年6月，世贸组织总理事会就电子商务工作计划举行了一系列“专门讨论”。在第一次专门讨论中，理事会确定了七个问题供成员审议，其中第一个问题就是应当将数字产品归类为货物贸易还是服务贸易［2］。经济合作与发展组织（OECD）等机构联合发布的《数字贸易统计手册》提出，数字贸易包含三部分内容：一是通过数字化方式完成货物和服务的订购；二是通过数字化方式完成货物和服务的交付；三是涉及到数字中介平台的货物和服务贸易，同时，没有货币化的信息和数据则不应算作数字贸易［3］。在世界主要经济体中，由于各方数字经济和数字平台企业的实力和诉求不同，导致中国、美国和欧盟对于数字贸易的内涵阐述存在差异。

中国强调在电子商务规则框架下，讨论与贸易数字化相关的问题。目前在代表中国数字贸易最高承诺的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）中，仍然采用电子商务的概念对相关问题进行界定，主要涉及的是无纸化贸易、电子认证与电子签名等关于贸易便利化的内容，对于电子交付的服务即数字服务贸易则在服务贸易和投资便利化等内容中进行界定。随着中国数字经济和数字平台企业不断完善发展，中国对数字贸易做出更为精准、具体的概念界定。2020年，中国商务部提出，数字贸易不同于电子商务，是采用数字技术进行研发、设计、生产并通过互联网和现代信息技术手段，为用户交付产品和服务的贸易新形态［4］。

美国使用较为宽泛的数字贸易概念，强调数据的自由流动，其原因在于美国在数字经济和数字贸易方面具有较强的比较优势，其数字技术和数字平台企业实力强劲，希望在国际数字贸易规则方面为美国数字经济和数字化平台的海外发展奠定法律基础。2013年美国国际贸易委员会在《美国和全球经济中的数字贸易》报告中，将利用互联网传输来实现的产品和服务贸易都归为数字贸易。2017年美国贸易代表办公室在《数字贸易关键壁垒》报告中将数字贸易的概念进一步拓宽，认为数字贸易不仅指在线的货物和服务贸易，还包括跨境数据流和信息服务，以及数字化平台和应用程序。2018年，特朗普政府签署的《美墨加协定》（USMCA）中，将可以通过电子方式传输的产品定义为数字产品，并首次制定独立的数字贸易规则体系。

欧盟关于数字贸易的定义与中美都有所不同。2016年欧盟与加拿大在签署的自贸协定中设置了“电子商务”章节，2019年2月1日正式生效的《欧盟-日本经济伙伴关系协定》仍然采用了电子商务的概念，表明欧盟在这一问题上与美国广义的数字贸易有所区别，但在第8 章中将电子商务与服务贸易、投资自由化并列，这又与中国将“电子商务”定义为货物的电子化交付有所区别。

二、国际数字贸易发展概况

新冠肺炎疫情的全球大流行，使得线上消费、线上教育、线上娱乐等活动大幅增加，推动全球经济社会数字化加速发展。联合国贸易和发展会议一项报告显示，2020年全球互联网带宽增加了35%，是自2013年以来的最大年增幅，并预计全球数据流量将从2020年的230EB/月激增至2026年的780EB/月［5］。

经济社会数字化转型使得数字贸易蓬勃发展，并使贸易标的、贸易方式等发生了深刻变化，为国际贸易的发展提供了崭新的路径。联合国贸易和发展会议报告称，由于采用数字技术，从现在到2030年，全球贸易年均增长将提高2个百分点，到2030年服务贸易出口占全球贸易比重将超过四分之一［6］。中国信通院报告显示，2020年全球数字贸易出口逆势增长3.8%，占服务贸易的比重进一步上升，对于服务出口增长的贡献率高达98.3%［7］。

与数字贸易迅猛发展形成鲜明对比的是，数字贸易的国际规则制定进展缓慢，在多边贸易框架下，尚未形成专门的数字贸易规则体系。WTO规则中，关于“数字产品”的定义，以及传统贸易规则中关于“透明度、非歧视”的规定如何适用于数字贸易等问题短期内无法达成共识。全球性数字贸易规则的缺失，成为数字贸易发展最大的不确定性［8］。

三、国际数字贸易规则制定现状与主要议题

世界主要经济体均在加紧制定本国的数字经济和数字贸易发展战略、标准、监管体系，以期促进本国产业和企业发展，同时也在不断竞争数字贸易国际规则制定的主导权［9］。由于各主要经济体立场、利益诉求不同，并存在与数字贸易相关的规则、原则和标准等问题的复杂性，因而，以WTO为核心的多边贸易规则体系中尚未达成关于数字贸易的专门协议，而是在部分多边和双边谈判中达成了部分建设性的成果［10］。2021年9月，世贸组织电子商务联合声明倡议（JSI）举行全会审议最新的谈判合并文本，参与方就垃圾邮件、电子签名与认证、消费者保护、公开政府数据、电子合同、透明度等达成初步共识，但对数据流动、计算设施本地化、数据隐私、市场准入、海关关税、网络安全和贸易便利化等议题仍存在较大分歧。

（一）全球数字贸易谈判的主要议题

数字经济时代的国际贸易是一项涉及到商品、服务和数据跨境流动的复杂问题。目前，尽管世界贸易组织（WTO）现有多边规则和协议中已涵盖了货物和服务数字贸易的一些重要内容，例如《服务贸易总协定》（GATS）包含有数字服务贸易的监管，《关税及贸易总协定》（GATT）和《贸易便利化协定》（TFA）中则包含了数字化交付的货物贸易的问题，但是各国普遍认为现有的规则已经无法满足数字时代国际贸易的发展需求。

2021年6月，经合组织在贸易政策报告中总结了当前数字贸易规则制定中存在的主要问题清单，包含了促进电子交易、数字产品非歧视待遇、消费者保护、隐私保护、数字贸易和物流便利化、跨境数据流动、网络安全、电信、关税、互联网和数据获取、商业互信、市场准入等12大类议题［11］。（见表1）

表1 当前国际数字贸易领域议题清单

（二）已经基本达成共识的议题

在促进数字贸易发展方面，世贸组织的《贸易便利化协定》（TFA）和联合国的《联合国国际合同使用电子通信公约》（United Nations Convention on the Use of Electronic Communications in International Contracts）和不具有约束力的联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）《电子商务示范法》（Model Law on Electronic Commerce，MLEC）为数字贸易立法提供了三项基本原则：非歧视、技术中立和电子通信文件与纸质文件之间的功能等同。

在隐私保护方面，经合组织（OECD）于1980年通过的《隐私保护和个人数据跨境流动指南》在2013年进行了修订，代表经合组织成员在这一问题上达成了共识。该指南还影响了其他国际隐私框架的发展，如亚太经合组织（APEC）在该指南基础上开发了跨境隐私规则体系（Cross Border Privacy Rules，CBPR），加入该体系的经济体内部企业，可以在规则体系内进行数据自由流动。此外，欧盟出台了《通用数据保护条例》（GDPR），全球共有120多个国家出台了类似规定。

在消费者保护方面，2016年经合组织（OECD）发布了不具约束力的《电子商务消费者保护委员会建议》（Recommendation of the Council on Consumer Protection in E-commerce），为解决电子商务领域消费者保护问题提供了详细的指导。建议包括透明和有效的消费者保护、公平的商业惯例、在线披露、支付、争议解决和补救、隐私和安全等原则。

在贸易和物流数字化方面，世贸组织（WTO）的《贸易便利化协定》（TFA）对贸易便利化、简化通关程序做出了一系列约定，世界海关组织（WCO）和万国邮政联盟（UPU）也制定了电子商务数据传输的一系列标准和具有约束力的规则。联合国欧洲经济委员会（UNECE）、联合国贸易便利化和电子商务中心（UN/CEFACT）、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（ESCAP）和联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL），则为贸易无纸化提供了建议、框架协议和示范法。

在电信标准和监管方面，世贸组织（WTO）电信参考文件以及GATS 电信附件提供了电信的关键监管原则。同时，很多区域自贸协定（RTA）中都包含了电信规则。例如欧盟-日本EPA 的电信规则，包含了号码携带、转售、提供电信网络和服务的授权、稀缺资源的分配和使用以及电信纠纷的解决等多项WTO 电信文件之外的规则。此外，多个政府间和非政府组织制定了电信方面的技术标准。例如，专注于技术问题（频率分配和标准化）的联合国专门机构国际电信联盟（ITU）制定了ITU-T 国际标准；美国通信工业协会（TIA）、欧洲电信标准化协会（ETSI）和互联网工程任务组（IETF）等行业协会或国际社区也制定了电信或互联网标准。

目前看，美欧日三方在数据跨境流动、保护个人隐私、保障网络安全、促进互联网服务、保护知识产权、维护竞争性电信市场等内容上立场大致相同，相关合作有所推进，同时也在一些问题上存在较大分歧。

（三）仍然存在较大分歧的议题

在数字产品非歧视待遇方面，虽然世贸组织《服务贸易总协定》（GATS）对数字服务贸易的监管、《关税及贸易总协定》（GATT）和《贸易便利化协定》（TFA）对数字化交付的货物贸易的问题进行了协定，但是对数字产品保护并未达成一致，各国始终持不同主张。美国认为数字产品应该按照货物贸易管理，适用于GATT；欧盟认为应当按照服务贸易管理，适用于GATS。对于数字税，欧盟以防止税基侵蚀为由，提出数字税提案。法国等国家已经开征数字税，美国则坚决反对，并且曾经对开征数字税的国家展开301 调查，试图通过加征关税反制，但后来又取消了加征关税反制的安排，希望在多边渠道下，特别是在OECD框架内推动国际税收协定谈判。

在数据存储本地化方面，美国仅限于国家安全，欧盟则限于国家安全和个人隐私保护，而中国等发展中国家则坚持数据存储全部本地化，美欧在该领域进行了激烈的交锋［12］。2000年，欧盟与美国签署了跨大西洋数据传输协议——《安全港协议》（Safe Harbor），要求美国企业遵守欧盟的《个人数据保护指令》；2015年，欧洲法院（the European Court of Justice，ECJ）裁定《安全港协议》无效；2016年，美国和欧盟协商了隐私盾框架维持跨大西洋数据传输；2020年，欧盟法院经审理以美国的监控计划不利于数据保护为由，判决欧美“隐私盾”协议无效；2021年，在欧盟个人数据的强化保护之下，微软宣称将在2022年底实现欧盟个人数据的本地化存储。

在源代码议题方面，美国要求进行源代码保护，甚至将保护范围扩大到了关键基础设施；同时，美国在电子支付、人工智能、物联网、大数据、网络安全与加密等议题上，更加强调市场开放和减少监管，与其他国家现有双边及区域规则存在较大差距。欧盟坚守数字文化产品的管理底线，坚持不对数字产品非歧视待遇做出承诺，并通过内部规制的方式限制外国文化产品的使用。另外，在电信开放、电子传输关税、开放网络接入等议题上，各国分歧较大。

四、自由贸易协定中的数字贸易规则

作为全球数字经济和数字贸易最为发达的国家，美国通过《美墨加协定》（USMCA）《美日数字贸易协定》（UJDTA）确立了数字贸易规则的“美国模式”［13］。“美国模式”脱胎于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）中的电子商务规则，但主张更大程度的保证数据跨境自由流动以促进数字贸易发展。欧盟通过《通用数据保护条例》（GDPR）使其隐私保护、跨境数据流动等规则成为全球样板，欧盟对数字税的积极探索，逐步形成了数字贸易规则领域的“欧洲模式”。“欧洲模式”致力于在加强监管和信息保护的同时，保障本区域数字经济快速发展。中国签署的RCEP 涵盖了电子商务、金融服务、电信服务等数字贸易规则内容，初步探索建立数字贸易规则领域的“东亚模式”［14］。

（一）《美墨加协定》（USMCA）和《美日数字贸易协定》（UJDTA）

美国主导的《美墨加协定》（USMCA）和《美日数字贸易协定》（UJDTA）被认为是目前数字贸易议题覆盖最广的区域自贸协定（RTA），代表了数字贸易协定的最前沿［15］。据统计，《美墨加协定》中数字贸易规则单词数高达3206 个，《美日数字贸易协定》中数字贸易规则的单词数共计5346个。

美国是互联网技术的发源地，在数字化发展方面处于全球领先地位，并将“确保自由开放的互联网”作为美国政府的优先事项。日本总体上认可美国数字经济发展模式，并且通过CPTPP确定了高水平贸易规则［16］。《美日数字贸易协定》的突破包括：电子传输永久免征关税，规定双方不得对电子传输，包括电子传输的内容（如电影、音乐、软件等）征收关税；数字产品非歧视待遇，即最惠国待遇和国民待遇，其中数字产品指可通过电子方式传输的具有数字内容的产品，包括在线软件、音乐、游戏、视频等，其中暗含了对计算机软件、文化娱乐和视听等服务开放的内容；禁止源代码强制转让，但不包括监管机构出于调查、检验等采取的措施；禁止本地化和数据自由流动，不得阻止正常商业活动所必需的数据跨境传输，但实现合理公共政策的目标除外。

（二）《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）

2019年5月，新加坡、新西兰和智利启动数字贸易协定谈判，2020年6月三方《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）签署，2021年1月对新加坡、新西兰生效。2021年8月，智利也完成了国内批准程序，协定已对智利正式生效。

在内容方面，DEPA 几乎是CPTPP 电子商务章的扩展和细化版本，由序言和16个章节构成，除了关于源代码转让与交互计算机服务的规定以外，将CPTPP电子商务实体条款几乎全部纳入，其中关于数字产品非歧视待遇、跨境传输信息、计算设施的位置、加密信息通信技术产品等条款更是直接引用CPTPP 的既有表述。同时，DEPA 增加了跨境物流、电子发票、人工智能、金融科技、数字身份、数字包容性、中小企业等全新要素，但具体内容并非强制性义务条款，而是以明确原则、加强合作为主的义务条款。

在约束力上，DEPA 低于传统自贸协定，设有与自贸协定类似的争端解决机制，同时也包含一般例外、安全例外、金融审慎例外、税收例外等多项自贸协定传统例外内容。DEPA 的数字协定规定数字产品非歧视待遇、跨境传输信息、计算设施位置、加密信息通信技术产品等4 条核心条款不适用争端解决，对缔约双方不构成强制性义务。因新加坡、新西兰和智利三国均为CPTPP成员，三方关于上述条款的权利和义务仍然通过CPTPP进行规制。

DEPA 被设计成“模块化”供未来参与者灵活选择，允许成员在明确授权时根据自身条件调整规则，参与国政府可以决定在各种环境中全部或部分地选择和使用模块，可以将它们直接纳入其他贸易协定，也可以选择使国内政策与DEPA 保持一致，此种灵活性特征为数字经济创建协调框架开启了良好开端。（见表2）

表2 DEPA中可供选择的模块

2020年8月，新加坡与澳大利亚签署了《双边数字经济协议》（SADEA），该协议于2020年12月生效，主要是对新加坡和澳大利亚这两个密切的贸易伙伴之间现有的双边贸易协定进行现代化改造。SADEA 借用了DEPA 的模块化方法，但是在某些方面超越了DEPA，同时在约束力方面更加接近于传统的双边自贸协定。SADEA在电子认证和签名、海底电信电缆系统、金融服务计算设施的位置、源代码，以及数字贸易的标准和合格评定等议题上均作了详细的约定。同时，作为SADEA 的一部分，新加坡和澳大利亚还签署了一系列关于电子发票、电子认证、个人数据保护和数字身份等领域的谅解备忘录。

（三）《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）

2020年11月中旬达成的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），首次在亚太区域内明确了范围全面、水平较高的多边电子商务规则，并对金融、电信、知识产权等领域作出高水平承诺［17］。RCEP 规则中，与数字贸易相关的有以下方面：一是服务贸易章电信服务附件中，制定了电信基础设施非歧视、促进电信市场公平竞争、助力电信网络互联互通三方面条款；二是电子商务章涵盖了电子商务信息自由跨境传输、保护线上消费者和个人信息、设立电子交易监管法律框架等内容；三是知识产权章将著作权、商标、地理标志、专利、工业设计、传统知识和民间文学艺术全部纳入保护范围，构建了数字内容贸易的相关规则；四是RCEP 采用原产地累计规则，若要提高原产地追溯效率，需加强产品标识、物流、仓储、结算、通关等数据信息的互联互通，有助于拓宽智慧供应链、智能制造等数字服务市场，促进物联网、大数据、云服务、工业互联网等数字贸易新业态的发展［18］。

RCEP 的“电子商务”章节对跨境数据流动作出了规定：要求各缔约方允许数字贸易相关的数据在区域内进行自由流动，可以对公民个人信息保护、公共利益或国家安全制定相关法律予以限制，但要以必要性为原则。（见表3）

表3 部分双边/区域自贸协定数字贸易承诺对比

五、欧美国家数字贸易治理新动向

美国拜登政府上台后，一方面联合盟友建立去中国化的民主国家数字贸易区，另一方面积极推动印太地区新的数字贸易协定，试图重新掌握亚洲乃至全球的数字贸易规则制定主导权。欧盟继续强调“数字主权”问题，以隐私保护、数据安全和公平竞争为名，在跨境数据传输、数字税征收等方面同美国进行激烈博弈。

（一）美国

拜登政府积极回归多边主义且高度重视数字经济数字技术的发展，强调要保持美国数字经济的领导地位，致力于联合盟友主导跨大西洋、太平洋及美洲等区域的数字贸易治理：一方面坚决反对征收数字税，对开征数字税的欧洲国家进行威胁，采取301 措施，后来又暂停相关措施，在OECD框架内主导全球最低税率诱使欧洲放弃数字税；另一方面在七国集团贸易部长会议中力推各方就数字贸易达成共识，强调数据自由流动重要性，支持永久禁止对电子传输征收关税，并计划在2021年10月G7贸易部长会议上通过G7数字贸易原则。美国政府同时积极推动新的亚太地区数字贸易协议，并主张将《美墨加协定》（USMCA）的数字贸易章节作为亚洲协议的模板，从而为亚太地区数字经济制定新标准，包括数据的使用、促进贸易便利化和电子海关安排等。

（二）欧盟

在数据跨境传输方面，欧盟通过执行《通用数据保护条例》，运用“充分性保护认定”、标准合同、公司约束性规则、行业认证等方式进行个人数据出境安全管理，不断强化对个人数据的出境保护。欧盟注重与其他国家达成“充分性保护认定”来进行跨境数据传输，2020年欧盟委员会通过了对日本的“充分性保护认定”［19］。2021年，欧盟委员会发布了拟通过韩国“充分性保护认定”的草案，同时也正在努力评估印度的个人数据保护环境。

在促进数字市场的公平和开放方面，2020年12月欧盟委员会公布了《数字市场法案》和《数字服务法案》。其中，《数字服务法案》规定了数字服务商应承担的义务，为在线平台创设了强有力的透明度要求和问责机制；《数字市场法案》针对“守门人公司”（数字巨头）加强规制与监管，以促进欧洲数字市场的创新、增长和竞争。

在网络安全方面，2019年《网络安全法案》出台，从欧盟层面统筹协调网络安全问题。2020年12月，欧盟委员会发布最新的《网络安全战略》，利用监管、投资和政策工具，解决网络安全问题，完善既有网络安全制度、建构新的协调机制，引领和打造更安全的网络空间。

六、结语

在国际数字贸易规则构建过程中，关于数据的跨境传输、数据本地化、防止强制性技术转让、保障个人数据安全、竞争政策以及保障国家安全等方面，是国际关注的焦点问题，但是高开放水平的自贸协定，特别是采用模块化方式的DEPA 以及最大程度上兼顾各方利益的RCEP，则为推动国际数字贸易规则达成共识提供了借鉴和启发。世界主要经济体围绕数字贸易及规则制定应深入对话，加强沟通，破解影响数字经济畅通发展的障碍性因素，突破政策和规则壁垒，协力共建国际数字贸易规则体系，推动全球数字贸易健康发展。

为推进数字贸易及数字产业高质量发展，中国在完善国内相关法律、规则的同时，应进一步加强与国际数字贸易规则的深度对接。2021年9月，中国正式申请加入CPTPP，2021年10月末，又正式申请加入DEPA，标志着中国开启了与国际高标准数字贸易规则融合的新发展模式，这将更有利于在全球数字经济和数字贸易发展中充分发挥数字经济大国作用，推动数字贸易国际规则朝着有利于全球数字贸易健康发展的趋势演进。