关于村镇工业集聚区提档升级政府投资项目策划思路与价值探究——以汕头市潮南区司马浦镇口腔用品产业集聚区为例

文/梅继龙

一、引言

2021年9月，汕头市委、市政府提出坚定不移走“工业立市、产业强市”之路，潮南区委、区政府全力推动产业高端、集群、融合发展，着力构建“两带（练江流域生态休闲带、大南山绿色康养带）+两平台（练江滨海生态发展示范片区、南山智慧产业片区）+四个产业集聚区（纺织服装、精细化工、口腔用品、精品文具）”（简称“2+2+4”）产业发展空间格局，其中口腔用品产业集聚区定位为土地集约、产业集聚的重要先行示范区。潮南区口腔用品产业主要集聚在司马浦镇仙港村，初步形成了集原材料生产、牙刷制品、酒店用品为一体的口腔用品产业集聚区，但是总体存在“集而不群”“低、小、乱”“用地复杂、拓展难”等问题，同时存在自主创新链条滞后、市政基础设施薄弱、公共服务配套缺乏等发展短板。为推进口腔用品产业集聚区规划建设，结合其地理位置特征、发展总体规划和汕头市推进“工改工”促进产业高质量发展的工作精神，以提高产业基础承载能力、提升公共服务配套水平为着力点，策划提出“促转型、强短板、补平台、融振兴”的项目建设思路，通过建设内容的广度、实施目标的合度、债券资金申报的力度凸显出项目投资策划思路的价值意义。

二、村镇工业集聚区概况

（一）村镇工业集聚区现状

司马浦口腔用品产业主要集中在仙港村，形成了以其为中心辐射到塭美、峡山义英、拱上等村的口腔产业带，是典型的村镇工业集聚区。20多年以来，生产工具从家庭作坊式手摇机到引进德国先进生产设备，生产产品从单一的牙刷发展到牙间刷、牙线、牙线棒、牙膏、漱口水等口腔用品及配套产品，初步形成集原材料、制造、包装、运输为一体的口腔用品产业链条。2015年，司马浦镇被广东省科技厅评定为广东省首个口腔用品技术创新专业镇，成为了潮南区“最年轻”的专业镇。目前，口腔用品及配套产品的企业约有180家，牙刷年产量约占全国市场份额的35%，是全国第二大牙刷生产基地，年产值超70亿元，工业总产值在潮南区经济体系中占据了重要地位。

（二）村镇工业集聚区发展存在问题

虽然司马浦口腔用品产业在产值规模、市场份额上仅次于享有中国牙刷之都、中国酒店日用品之都美誉的江苏省扬州市杭集镇，但是在企业数量、龙头企业、年产量、年产值、智造水平、荣誉称号等方面却有不小差距。经调研分析，随着高质量经济发展的深入推进，司马浦口腔用品产业正由“大”向“强”升级过程中，面临同质化竞争严重、创新智造水平不高、产品附加值偏低、空间承载能力不足、公共服务平台建设滞后等问题。

1.自主创新链条滞后，产业“智造”水平不高

司马浦口腔用品产业与众多靠着劳动密集型发展模式起家的工业镇一样，曾凭着代工、加工等生产业务被外界所知，企业代工大品牌有舒克、云南白药、黑妹、两面针、纳爱斯等，但其产业链条集中于制造环节，处于第二产业价值链底端。根据有关报道，司马浦口腔用品产业拥有1个全国驰名商标、8个省名牌产品，发明专利件数仅为个位数。由此可知，司马浦口腔用品产业自主创新链条滞后，科技开发研究投入较少，企业品牌建设意识尚显不足，产品附加值普遍较低，缺乏一定的产品市场竞争力。

2.市政基础设施薄弱，产业基础能力不强

司马浦口腔用品产业主要集中于司马浦镇仙港东路产业片区与三笑周边产业片区，片区交通路网结构不完善，市政基础设施薄弱。对外联系交通分别主要依靠仙港东路、葫芦市大街等村级道路，存在道路等级低、市政配套缺、服务能力弱、通行环境差等问题。两片区之间主要依靠现状宽度约8米的葫芦市大街村道连通或绕行至北环大道，交通关联性差，产业拉动效应低，产业形态链式集聚并未形成。同时，由于建设用地问题的制约，空间碎片化无序蔓延，增量空间拓展面临约束，国土空间难以承载产业集聚化、规模化、融合化延伸发展。

3.公共服务配套缺乏，产业服务功能不足

司马浦口腔用品产业是靠村集体经济组织、企业或个人建设逐渐形成的，政府参与度低，公共服务属性设施缺乏。根据企业文化及产品展示需要，大部分企业设有产品展示厅室或文化场馆（比如三椒口腔设立有口腔文化馆），但除此之外，关键性的高附加值产品检验检测服务机构设施皆处于空白状态，大多数企业需要到北京、扬州的权威性专业检测中心进行检测。这种现状既增加企业的成本，又削弱企业产品的话语权以及产品竞争力，无法形成与产业提档升级相适应的公共服务设施配套，阻碍了产业经济高质量发展。

（三）口腔用品产业集聚区发展总体规划

潮南区委、区政府坚持高质量发展主题主线，提出建设“2+2+4”产业发展空间格局，将口腔用品产业集聚区作为打造土地集约、产业集聚先行示范区的重要载体。口腔用品产业集聚区主要依托司马浦镇仙港村村镇工业集聚区，发挥牙刷行业协会组织协调作用，引导龙头企业带领上下游企业抱团发展，规划建设口腔用品产业集聚区，推动产业高端、集群、融合发展，打造百亿级口腔用品产业集群。根据潮南区国土空间总体规划初步方案，口腔用品产业集聚区规划范围约1035亩，与现状产业集聚区范围合计约1495亩，其中近期（2022-2024年）实施范围约935亩，总体空间结构呈现为“一核三片”，一核为产业公共服务中心，三片分别为仙港东路产业片区、三笑周边产业片区、塭美产业片区；而远期（2024-2025年）实施范围约560亩，以其作为产业扩容提质发展的重要空间。

三、项目投资策划思路

潮南区委、区政府大力推进口腔用品产业集聚区规划建设，同时积极完善用地支持、财政激励、税费优惠、产业准入、标准厂房建设等区级配套政策以推动“工改工”，以点带面推动村镇集体工业集聚区升级改造，打造土地集约、产业集聚的先行示范区，争取用3年时间打造百亿级口腔用品产业集群。但百亿级口腔用品产业集群的打造，仅仅依靠政府出台“工改工”政策引导推动是不够的，还需要从政府职能角度提供产业高端、集群、融合发展的基础承载空间、公共服务配套等方面支撑。结合口腔用品产业集聚区区位特征、现状产业短板以及发展总体规划、乡村振兴战略工作精神，围绕提高产业基础承载能力、提升产业公共服务能力为项目投资核心，研究提出“促转型、强短板、补平台、融振兴”项目建设总体思路。

（一）促转型——促进产业提档转型升级

结合《汕头市人民政府关于印发〈关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见〉的通知（汕府〔2022〕10号）》相关工作精神，为配合推进“工改工”政策以及司马浦口腔用品产业集聚区的高标准建设，坚持把节约集约用地作为促进产业转型升级的重要抓手，策划建设标准化通用厂房项目作为腾挪空间，以满足“工改工”产权置换、企业拆迁安置或过渡需要，以点带面推动村镇集体工业集聚区升级改造，推动盘活低效产业用地，促进产业提档转型升级。

（二）强短板——提高产业基础承载能力

根据上位规划及司马浦口腔产业集聚区发展总体规划范围，研究提出实施仙港东路、仙港大道、上方大道、向阳路、塭美产业片区周边道路、浪沙口腔周边道路等一批配套道路建设，同时完善配套给水、排水、电力、通信、燃气、供热等市政公用配套设施，提升集聚区基础服务功能，提高产业基础承载能力，为产业集聚区扩容提质、经济高质量发展奠定扎实基础。

（三）补平台——提升公共服务配套水平

为了完善配套口腔用品产业技术研发创新、产品质量标准、行政公共服务等功能，提出建设集科技研究、实验质检、创新创意、文化体验、博览展销、研学培训、行业协会、技术标准、公共服务等功能为一体的口腔产业公共服务综合体和高校创新创业智造产业园，提升产业公共服务配套水平，促进产业自主创新能力，提高产业智能“智造”水平，增强产业品牌附加价值，推动产业高效高质高智发展。

（四）融振兴——推动产业与乡村振兴融合发展

根据司马浦口腔用品产业集聚区毗邻乡村、练江流域的环境特征，结合口腔健康文化、村落民俗风情特色，策划提出打造口腔特色文化小镇、口腔健康网红一条街、练江支流（秋风水、美仙溪、西围溪）生态环境修复、乡村道路改造提升以及公共服务设施建设等项目，推动一二三产业融合发展，促进乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。

四、项目投资策划思路的价值与意义

（一）建设内容策划具有广度

项目建设内容的策划紧扣村镇工业集聚区的区位特征、征地拆迁实施难的问题以及乡村振兴战略规划、“工改工”的工作精神，以产业融合推动乡村振兴发展为理念，项目建设内容涵盖促转型、强基础、补短板、融振兴四大板块，在提高产业基础设施及公共服务水平的基础上，广泛融合了生态环境修复、农村公路、文化特色及乡村旅游等乡村振兴发展战略相关建设内容，充分兼顾了乡村集体和居民发展利益，体现项目实施建设的民生温度，有助于破解征地拆迁及企业腾挪这一工作难题，充分调动人民群众的积极性，从而为项目实施建设奠定坚实的群众基础。

（二）项目实施目标具有合度

项目实施目标的策划结合子项目主次近远、轻重缓急的实施需求，提出1年（2022年）、2年（到2023年）、4年（到2025年）的分阶段目标，项目实施顺序、阶段目标符合项目的建设条件成熟度、实施的紧迫性和当地财政承受能力，契合推进“工改工”促进产业高质量发展要求及口腔用品产业集聚区建设目标，符合潮南区国民经济和社会发展第十四个五年规划、二〇三五年远景目标纲要与乡村振兴发展战略规划目标，项目实施步骤有序、目标清晰且具有突出的切实性、契合性、符合性。

（三）债券资金申报具有力度

项目建设内容性质定位于产业园区基础设施，为近年来地方政府专项债券资金重点支持的投向领域，并以通用厂房、产业公共服务综合体、高校创新创业智造产业园等经营性效益突出的建设内容为依托，将市政道路、公路、水利等经营收益性低的项目组合搭配在一起，丰富充实项目经营收益内容，增强项目全周期融资本息偿付保障倍数保障力度，保障地方政府专项债券资金项目申报审核通过性。

五、结束语

项目策划咨询是全过程工程咨询服务的最前端阶段，也是建设单位内部决策、统领项目实施的关键环节。此项目充分利用工程咨询单位的综合性咨询专业优势，统筹考虑规划、政策、市场、技术、经济、生态、资源、安全、基建程序、资金筹措等影响项目的可行性综合因素，增强了投资决策论证的协调性和合理性，契合了国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展中有关以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化的工作精神。同时，此项目的投资策划思路有广度、合度、力度，对于全过程工程咨询服务发展具有突出的示范价值。