新形势下提高建设单位政府投资项目投资决策风险控制能力的对策分析

文/杨文硕 刘传福 许京晶 段频

近年来我国大力开展城市基础设施建设，随着城市化进程的加快，工程项目投资规模逐年增大，建设单位建设成本高于工程概算、投资周期延长、工程索赔等风险越来越多。新形势下内外部环境的变化，也使得工程项目投资控制的不确定因素增加。2020年以来，受新冠疫情冲击，百年变局加速演变，内外部环境更加复杂严峻，充分发挥审计职能，防范化解重大风险任务愈发艰巨，在内部控制评价的基础上，做好投资决策环节的风险管控尤为重要。

一、建设单位投资决策方面存在的问题

由于建设单位业务多为政府代建项目，目前很多城投集团在实际经营管理中，为了在日益激烈的市场竞争环境下获得一席发展之地，比较看重效益和项目，如果投资决策控制不到位，在实际工程项目建设中就容易发生内控不足和管理不善问题[1]。建设单位普遍存在风险评估机制不健全等情况，从而无法切实提高企业经营管理水平。建设单位对政府投资项目的投资决策主要存在以下问题：

（一）未建立有效的工程项目投资决策风险评估机制

由于建设单位以承接政府下达的建设任务为主，企业为达成按时完成政府任务的目标往往忽略工程项目投资建设的风险评估工作，未建立相应的风险评估机制，造成风险识别、风险分析、风险评估等工作不开展或流于形式，在项目全过程管理中，尤其在承接项目及招投标阶段，错失风险规避、风险转移的机会，从而使企业承担过多风险，特别是在当前经济环境下，违约造成的工程索赔事件频频发生。

（二）法人治理结构不健全

建设单位多由政府出资成立，其领导人员多由政府或集团公司垂直任命并管理，同时建设单位业务多为政府建设任务，企业经营以按期高质量完成政府任务为目标，缺乏竞争意识和营利性。由于建设单位自成立之初就担负着化解建设投资资金与财政收入不匹配问题的使命，因此在实际运营管理过程中普遍面临着风险因素较高、过度依赖政府等问题[2]。在这种背景下，建设单位董事会常常缺乏专门委员会为工程项目投资决策把关，项目投资决策存在未经企业内部专家论证、缺乏专业性评估等问题，董事会决策流于形式；同时经理层考核与经营业绩脱钩，决策层与执行层缺乏监督制衡，投资项目的执行情况无法得到反馈和有效监督，存在重投资、轻管理的问题。

（三）政府投资项目投资决策范围模糊、决策流程不完善

建设单位在制定投资决策审批制度时，严格规范了采用自有资金投资建设项目的审批程序，而非市场化政府投资项目未被统一纳入审批范围。对于政府投资建设项目的立项由市、区发改委审批。建设单位作为代建方，不对政府投资项目进行审议决策，由业务部门直接对接政府相关部门办理立项手续；项目用地征拆不经决策层审议，征拆工作不能从企业层面集中资源推进，常使项目进度风险失控；政府投资项目的初步设计技术方案等无专家论证，投资估算、初步设计概算无专业人员审核，经常出现政府概算批复与实际支出不符的问题；与此同时，工程项目具有建设周期长、专业复杂性强、投资资金多等特点，企业决策层对项目投资决策和工程建设管理所需信息掌握不全，由此产生的一系列风险直接影响工程项目建设的顺利开展，同时也影响建设单位的信誉和口碑，造成后期项目承接困难。

（四）建设单位对投资决策研究不深入

对于政府投资建设项目，建设单位多采用委托第三方机构的方式编制可行性研究报告（或项目建议书）。可行性研究报告（或项目建议书）未经规划、工程、技术、财务、法律等专业部门研究，对技术方案、投资估算等缺乏深入研究和测算，未组织专业部门或未经专业机构评审，未经企业决策机构审议。可研报告中涉及的技术、成本、风险等问题未在公司内部进行提前研讨，从而无法实施有效的管控措施。在估算环节未与政府概算批复部门进行充分沟通，批复概算不能覆盖前期费用，甚至出现批复概算与工程建设实际成本有较大偏差的问题，造成企业大量垫资或直接形成资金的损失。

（五）建设单位内审监督机制不完善，后评价工作开展不到位

工程项目审计制度未建立，审计监督职能作用弱。政府投资项目未纳入评价范围，造成内控评价范围覆盖不全，政府投资项目在企业内决策风险失控、内控失效等问题。部分项目因建设周期过长，无法及时开展竣工决算和投资后评估工作，因此存在审计监督不及时不到位的情况，使工程项目投资建设活动缺乏有效的监督。建设单位内控内审部门普遍缺乏具备工程项目管理经验的专业人员，在开展工程项目控制评价过程中，对关键流程、关键控制点缺乏专业性和敏感性，评价结果不能揭示政府投资项目决策的薄弱问题。

二、新形势下工程项目投资决策面临的风险

工程项目投资决策涉及市场经济、技术、政策、自然环境与社会等各个方面的外部风险因素。其中能引发工程项目投资决策偏差的因素多种多样，这些因素广泛分布在工程建设项目的立项、招标、开工建设、竣工和运营各个阶段。而不同的项目涉及的风险因素不尽相同，同一个项目在不同阶段、不同背景下所需考虑的主要因素也有差别。笔者将新形势下工程项目投资评价中考虑的风险因素归为以下5类外部因素和6类内部因素。

（一）外部因素

市场政策因素。受新经济形势的影响，产业政策、融资环境、市场竞争、资源供给均发生变化，价格上涨、费率、利率的不确定性，将导致成本增加和收益下降。

技术因素。新形势下，技术进步与交流、工艺改进与提升、技术人员培训等均面临着与以往不同的变化；采用新技术、新材料、新工艺时，对技术掌握不足，可能导致项目失败。

财务因素。新的经济环境下，财政吃紧，政府投资项目资金不到位的情况时有发生，导致项目不能按计划实施。

法律因素。疫情影响下涉及工程项目的施工、结算、索赔等政策均有所调整，法律、法规、监管要求等掌握不全面，可能使企业面临诉讼风险。

自然环境因素。突发自然灾害、环境状况改变、重大疫情等，将阻碍工程项目推进，造成项目停工、成本投入增加。

（二）内部因素

财务因素。负债过高、盈利能力与清偿能力不足、现金流的不确定性，导致不能按期偿还债务。

投资估算因素。投资估算不准确，因工程量增加、工期延长等导致投资额增加，使建设成本上升。

人力资源因素。包括决策者及从业人员职业操守、专业胜任能力等。

管理因素。主要为组织架构、经营模式、资产管理、业务流程、成本费用管理、承发包模式、合同签订与履约风险等。

自主创新因素。即研究开发、技术投入、信息技术运用等因素。

安全环保因素。包括安全生产、员工健康、环境保护等因素。

三、新形势下建设单位提高政府投资项目投资决策风险控制能力的对策

（一）建立政府投资建设项目风险评估机制，创建风险预警系统

由于政府投资建设工程项目建设周期长、规模大、涉及专业多、风险因素多、风险管理复杂。建设单位应明确风险管理主责部门，建立风险评估制度，定期更新风险数据库。同时在项目管理信息系统中建立风险预警系统。及时开展政府投资建设工程项目风险识别、风险分析、风险评估工作，注重外部政策及市场风险的识别和分析，及时提出适应外部环境的风险应对措施。通过信息管理系统，设置风险管理阈值和报警消除要素，使项目质量、进度、造价、安全管控嵌入项目立项决策、招标投标、工程建设、竣工验收、养护移交等全生命期管理中，从而对各项措施的执行效果进行全生命期跟踪。

（二）健全建设单位法人治理结构

完善法人治理结构，健全董事会投资决策职能，设立战略与投资委员会、考核委员会。根据企业战略目标，对政府投资项目进行承接前的科学合理决策，避免项目承接脱离企业实际能力，盲目上马，最终难以形成竞争优势。同时制定促进建设单位业务扩张或盈利能力提升的考核目标，考核经理层的专业胜任能力和经营目标完成能力，实现决策层对执行层的有效监督制衡。

（三）明确政府投资建设项目投资决策范围和程序，提高风险管控水平

根据建设单位《“三重一大”决策制度实施办法》的决策范围和决策程序要求，优化决策程序，将由政府出资建设、建设单位代建的工程项目纳入企业投资决策范围，先经内部立项后再报政府发改部门立项。重大工程项目的立项，应当报经党组织前置研究后，再报董事会或类似权力机构集体审议批准。总会计师或分管会计工作的负责人应当参与项目决策[3]。

（四）深入研究政府投资项目投资决策，严格开展可研报告评审

建设单位应当指定部门归口管理工程项目投资申请和资金申请，鼓励员工学习工程项目投资咨询相关知识并考取专业证书，由具备专业能力的人员根据企业发展战略和年度投资计划，对政府投资项目开展可行性研究，编制可行性研究报告。企业应当组织规划、工程、技术、财会、法律等部门的专家对项目建议书和可行性研究报告进行充分论证和评审，出具评审意见，作为决策的重要依据[3]。建设单位应根据不同的建设项目特点，明确规划、工程、技术、财务及法律部门在投资项目评审环节和项目实施环节的管理和监督责任，将可研报告中提出的风险管控措施落实到投资决策和项目建设过程中去。

（五）完善审计监督机制，优化内控体系评价方案

完善审计监督、优化内控自评价方案，对于政府投资项目重点评价其投资决策制度的设计完整性和执行有效性。同时注重审计人员的工程项目知识积累和项目管理能力的培养，对政府投资决策项目开展审计工作。在工程项目决算后，及时开展工程项目的后评估工作，对于不能进行决算的项目在竣工结算后，开展后评估工作。对工程项目的目的、执行过程、经济效益和社会效益进行系统、客观的分析和评估，从而强化内审机构在工程项目决策与实施环节的监督管理职能。

四、结束语

综上所述，建设单位作为政府投资项目投资建设主体，首先应明确风险管理责任部门，建立风险管理体系，定期开展政府投资建设工程项目风险评估工作；其次，建设单位应深入开展代建项目的可行性研究工作，强化前期项目立项和报批阶段的风险管控能力；再次，建设单位应完善董事会投资决策职能，设立战略与投资委员会对政府投资项目进行承接前的科学合理决策，同时制定促进建设单位业务增长和营利性提升的考核目标，围绕战略目标，实现决策层对执行层的有效监督制衡；然后，优化建设单位的决策范围和决策程序，将由政府出资建设、建设单位代建的工程项目纳入企业投资决策范围；最后，强化内审机构在工程项目决策与实施环节的监督管理职能，加强对政府投资项目制度的设计完整性和执行有效性的监督检查，及时对政府投资决策项目开展审计和投资后评估工作，同时提高风险管理人员专业素质，建立良性循环，从而不断优化建设单位投资决策能力和风险控制能力。