北京市历史文化街区更新社会稳定风险分析探索

文/纵兆康 刘金明 耿伟

一、更新背景

北京市是举世闻名的历史文化名城。城市内拥有众多历史文化街区，在历史长河中经历沧桑风雨，展现出不同历史时期的特定社会生活特征，它们不仅体现了北京市的古城脉络，更展示出北京市璀璨悠久的历史文化。城市更新对北京城市功能与空间的优化提升起到了积极作用，在达到保护历史街区整体肌理、留住“老北京味道”和“老北京乡愁”目标的同时，更能实现历史文化街区的再生，这同时也是北京市适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。

2021年9月，住房和城乡建设部印发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提出，实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划纲要明确的重大工程项目。

《北京城市总体规划(2016年-2035年)》提出有序疏解、减量推动首都高质量发展的要求，城市更新成为首都现阶段应对复杂问题、提升发展质量的重要规划手段。2021年8月的《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》提出，以街区为单元统筹城市更新，统筹推进街区内平房（院落）、老旧小区、老旧楼宇、老旧厂房等的更新改造，促进生活空间改善提升、生产空间提质增效。加强街区城市修补和生态修复，推动街区整体更新。

近年来，北京市陆续启动了菜市口西片老城保护和城市更新、雍和宫大街周边直管公房院落申请式退租试点、故宫周边院落申请式退租及恢复性修建和通州区南大街腾退保护更新项目国有土地上住宅平房申请式腾退等十余个历史文化街区更新项目。北京市历史文化街区更新（以下简称街区更新）属于关系城市发展和改善民生的重大事项，与群众切身利益密切相关、涉及面广、容易引发社会稳定问题，开展社会稳定风险评估工作十分必要。

二、更新模式

目前，北京市主要采取“政府主导、市场介入、居民参与”的多元化更新模式，对申请式退租采取货币补偿方式，符合相关条件的居民可申请共有产权住房或公租房。所谓“政府主导、市场介入、居民参与”，即政府促成城市规划、城建城管、绿化消防等各部门协同工作，使各项措施落地，鼓励和引导市场主体参与城市更新，使其成为未来实践的主要力量，同时充分调动公众和社会组织，尤其是更新区域的居民参与城市更新的积极性和主动性，建立平等协商机制，共同推进城市更新，提升城市更新的质量和活力。

该更新模式是新时代下对北京市历史文化街区有机更新的一种积极探索，对腾退的院落和房屋进行修缮，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施、市政基础设施、公共绿地和公共活动场地等，完善城市功能，改善人居环境。

三、社会稳定风险分析

风险分析要做到客观科学、系统全面，应从街区更新的合法性、合理性、可行性和可控性等方面，对项目在准备和实施全过程阶段可能存在的所有社会稳定风险因素进行识别分析。因每个项目都具有个性特征，本文仅就常见的风险因素进行分析。

（一）合法性风险

1.政策和规划的符合性风险

街区更新应符合北京市和所在区的国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要、《北京城市总体规划（2016年-2035年）》《历史文化名城名镇名村保护条例》《北京历史文化名城保护条例》《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见〉》《住房和城乡建设部〈关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知〉》（建科〔2021〕63号）、《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》和《北京市人民政府〈关于实施城市更新行动的指导意见〉》（京政发〔2021〕10号）等相关文件要求。否则项目实施的合法性不足，容易受到舆论的质疑和抵触。

2.公众参与风险

街区更新一般关系利益群体多，实施范围内多数院落内房屋产权主体多元，院落内房屋产权结构较为复杂，既有公房也有私房。以通州区南大街为例，更新项目范围内三个社区约1100个院落，9000余人，包含汉、回等多个民族，其中回族居民近半数。社区里有清真寺和民族小学，部分回民围寺而居，老年人数量多。腾退可能会使现有的回族居民聚集区规模受影响，异地安置将增加回族居民前往清真寺做礼拜的交通成本和时间成本，实施过程中应关注回族居民的权益保障以及相关诉求。如果前期调研不充分，实施方案未充分征求和吸纳公众合理建议，项目实施的效果可能会受到影响。

3.招投标风险

街区更新的腾退补偿等工作需要通过招标来确定所需聘请的劳务机构、评估机构和测绘机构等。院落和房屋需要施工单位进行修缮维护，涉及的专业工程多，存在大量的专业工程分包和劳务分包活动，如果实施主体和施工总包单位未能按照法定程序和时间要求开展相关工作，导致发生转包、违法分包、虚假招标事件，会影响项目招标的合法性。此外，目前处于新冠肺炎疫情常态化防控时期，建材价格、运输费用和人工费可能由此上涨，如果招标人或投标人未充分考虑疫情对项目实施的影响，可能造成双方在施工工期确定，工程价款的确定、支付和调整等方面形成分歧，影响招投标工作推进，进而影响项目进展。

（二）合理性风险

1.环境影响风险

在街区更新实施过程中，房屋修缮和建筑材料的运输等产生的噪音，可能影响周边居民的日常工作和生活；项目实施过程中防尘降尘措施不到位，施工现场渣土堆放和运输过程中相关的遮盖措施落实不到位，场地洒水降尘和车辆冲洗不及时，可能会产生较为严重的扬尘，影响周边区域空气环境；渣土、废钢筋和各种废钢配件、金属管线废料、砂浆、混凝土块等建筑垃圾和施工人员日常生活中产生的生活垃圾，如果清运处理不及时，容易腐烂变质，滋生蚊虫苍蝇，产生恶臭，传染疾病。

2.交通影响风险

历史文化街区范围内街道和胡同一般比较狭窄，路边也有一定数量的停放车辆，造成错车困难；申请式退租签约期间，会有大量群众前往现场咨询、签约，伴随着大量车辆进出，加之本身片区内停车位紧张，会出现一定程度的交通拥挤，影响交通的正常运行；房屋修缮和市政基础设施完善期间，建筑材料和设备的占道堆放、运输车辆的进出等均可能对周围交通造成影响。

（三）可行性风险

1.街区整体保护风险

《历史文化名城保护规划标准》中要求，历史文化街区保护规划应包括改善居民生活环境、保持街区活力、延续传统文化等方面。历史文化街区的空间活力主要来源于空间环境品质及环境使用者。一般而言，街道有生气，城市也就有生气；街道沉闷，城市也就沉闷。街道不仅是城市的肌理，还承载着居民的日常生活与交往活动[2]。

一般街区更新要保证原住民的行为与生活本真化，建立在尊重本地民俗的基础上，最大限度地保持原有历史街道特色，理性地实现原住民在就业创业、文化文明、空间环境等方面的社会融合发展[3]。如果在更新过程中大拆大建或者商业过度开发，可能会使历史文化街区逐渐演变为现代商业街、购物步行街，身在其中根本无法感受街区的历史文化底蕴，建筑风貌、街区景观及雕塑将沦为文化的空壳。

2.资金和房源落实情况风险

历史文化街区一般位于北京市城区核心范围内，区片地价较高，街区更新方式均为自愿式退租，退租后的居民可获得货币补偿，符合相关条件的居民可申请共有产权住房或公租房。项目前期需要大量启动资金，如果实施主体的补偿资金到位不及时，共有产权房或公租房距离原住所距离过远，可能会引发退租居民的不满，影响项目的后续实施。街区更新初期投入巨大，投资回报期长，社会投资企业需要具备雄厚实力，政府也应给予一定的支持，否则可能会影响企业的正常经营。

3.居民接受程度风险

街区更新工作启动前，政府一般会委托属地街道和实施主体进行入户调查，了解居民的初步意向，摸清每个家庭的具体情况和诉求。如果前期入户调查不深入，未全面系统考虑居民想法，可能在更新项目实施过程中出现大量居民反对的不利局面。

4.实施进度风险

如果居民对补偿与安置方案或房屋修缮产生的环境影响不满，而实施主体和属地街道社区又未能及时与居民进行有效沟通，可能出现周边居民借助网络平台表达诉求，希望获得关注的情况，可能会引发舆论扩散；如果房屋修缮过程中忽视安全管理，可能会出现安全事故而被要求停工整改；北京市要求保持常态化疫情防控不放松，如未能采取有效措施而出现疫情反复，会扰乱项目的正常工作计划。这些都会影响街区更新的实施进度。

（四）可控性风险

1.安全风险

通常历史文化街区的院落和房屋修建时间长，较为老旧，后续相关部门需要对腾退后的院落和房屋进行修缮，并完善市政基础设施。历史文化街区的院落和房屋修缮过程中如果脚手架作业材料不合格，操作过程不合规等可能导致脚手架坍塌和人员坠落引发人员伤亡；施工用电管理不规范导致人员触电身亡；易燃易爆品违规存放和使用引发火灾爆炸事故；极端天气违规施工造成人员伤亡等。此外，施工过程中的土方作业可能会影响周边原住居民房屋的安全，造成一定的安全隐患。

2.媒体舆论和个体极端事件风险

虽然通常媒体舆论多是从历史文化街区更新项目实施对社会和人居环境的改善等角度对历史文化街区更新项目进行正面的宣传，不过，随着项目的深入推进，尤其是在腾退或退租签约后，可能会有个别人员为了得到更多私人利益借助媒体表达自己的诉求，也不排除有些因前期遗留问题未能解决的人员在项目实施过程中借机表达相关诉求。如果未能合理疏导其采取正确方式表达诉求，可能会通过不理智的行为方式引起社会重视。同时，个别媒体可能为博读者眼球也会进行不客观的报道，如果相关单位防范不及时，会给街区更新的实施造成不利的影响。

3.风险管理体系缺失风险

社会稳定风险管理体系是为了预防因项目实施引发社会不稳定事件而制定的防范制度体系，需要属地政府部门和实施单位、责任主体结合各自职能和项目特点，制定相应的风险管理制度，各项制度相互衔接，构成制度体系。当不稳定事件发生时，相关单位和部门按照制度体系进行应对，减小事件的不良影响。如果实施单位和责任主体未制定专项社会稳定风险管理制度，当风险发生时，可能会导致应对不力，造成社会不稳定风险的扩大化。

四、相关建议

（一）加强全过程风险管理意识

相关单位应落实在社会稳定风险防范和化解中的责任，加强工作中社会稳定风险的全程跟踪。同时不断地收集各利益相关群体的反应，及时发现新的社会稳定风险隐患，协调相关部门化解实施过程中遇到的矛盾和问题，调整完善防范措施和应急预案。将风险控制在苗头阶段，做好项目社会稳定风险的全程跟踪与及时反馈。

（二）重视文化街区整体保护

从长远角度来看，保护历史文化街区在为北京市保留历史记忆的同时，也为北京城市发展提供更多可能性。在历史文化街区保护与更新的过程中，应避免只注重物质实体层面的更新保护，而忽视整个街区人文氛围的保护，否则街区本身将失去由物质遗产和人文精神所共同构成的文脉特性。

（三）建立定期沟通机制

鉴于历史文化街区更新过程中可能对周边居民产生的噪声影响和邻近房屋安全影响，建议实施主体和属地街道（社区）与周边居民建立定期沟通机制，听取居民反映的合理意见，做到居民诉求反馈渠道畅通，反馈意见有落实，争取周边居民的支持和理解，推进项目的顺利开展。

（四）做好舆论宣传工作

建议实施主体主动向主流媒体介绍项目的进展，及时回应社会公众的关注事项，打消社会公众的疑虑。同时，对于发现的网络负面舆论，应及时联系宣传部门和主流媒体，对不实报道通过摆事实讲道理及时予以驳斥，对合理质疑通过深入调查和分析及时予以公开回应，掌握舆论的主动权，营造有利于项目建设的良好舆论环境。

五、结束语

“十四五”时期，北京市城市更新将加强与“疏解整治促提升”工作等专项任务的协调联动，历史文化街区更新将成为强化首都功能、弥补城市发展短板、提升城市品质等各类功能要素落地的重要载体。历史文化街区更新中进行社会稳定风险分析，对有效预防和化解规划制定及实施过程中的各类矛盾，维护首都社会稳定具有重要意义。