国家治理的政治心理之维

李蓉蓉

(山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006)

国家治理作为富有中国特色的理论体系，自十八届三中全会以来，不仅在现实层面通过推进“国家治理体系与国家治理能力现代化”[1]全面铺开，而且在学界也引发了对这一时代主题的广泛探讨。有别于西方的治理理论，理论界试图突破社会中心主义的所谓民主化理论范式的“虚幻”，将国家治理视作转型中国研究的理论范式(1)参见：徐湘林.国家治理：作为转型中国研究的一个理论范式[EB/OL].[2019-01-15].http:∥www.sg.pku.edu.cn/wzsy/xzdt/20459.htm.，形成了“善治善政说”[2]“治国理政说”[3]“权力关系说”[4]以及“结构功能说”[5]等一系列理论学说，对于理解国家治理裨益良多。然而，这些理论多是从权力与体制等刚性和显性角度考察国家治理，这对于国家治理而言是远远不够的，因为在中国的政治语境中，国家治理的内涵极其丰富，可以从多个视角去观察与理解[6]，如此看来，透过国家治理的刚性与显性外衣，展露出来的是以其“核心价值”为主导的、并体现国家意志与独特性格的柔性与隐性内核，正如美国学者戴维·柯泽所言，“国家是不可见的，它必被人格化方可见到”[7]。这一看似“柔性内隐”的国家面向，正是国家治理中国家借助权力体系将其意志通过核心价值、观念与话语不断下沉、不断增强，最后直达民心的完整过程。这样看来，国家治理这一柔性内隐的面向则需借助政治心理的剖析才能更为真切，这是因为政治心理可以深入到政治现象背后找寻那些看不见的、内在的动因，其优势就在于“内隐性”，从这一角度说，从政治心理之维对国家治理进行研究是对已有国家治理理论范式的有益补充。

政治心理的研究往往被人们误解为“局限于微观与个体巢穴之中”，无法延展到较为宏大的政治现象的解释之中，然而，事实是任何外显的政治行为与政治结果都无法摆脱不同主体内在心理的驱动，即使是国家、官僚组织这样的主体，在权力与结构的刚性外衣下依然存在内在的动机与追求，这一内在的行为动因则是政治心理考察国家治理的出发点。所以，国家治理的政治心理分析须沿着三个相互分离又紧密关联的线索展开：第一，国家治理必须有主客体，即治理主体与治理客体。国家治理的主体是国家、客体是民众，由于国家不能单独完成治理任务，因此需要委托官僚组织共同治理；但同时，官僚组织也是国家治理的对象之一，因此，官僚组织在国家与民众之间占据着中间位置，起着枢纽作用。第二，国家治理必须有依托，一般来看，国家治理的核心依赖是权力，权力是在政治关系中，权力主体依靠一定的强制力，为实现某种利益而作用于权力客体的一种政治力量[8]。没有权力，国家难以进行治理，权力的强制性特点，决定了国家治理的刚性特点。但从政治心理来看，国家治理的依赖则是核心价值的供给，核心价值相较于权力而言，体现的是说服性功能，这是国家治理的柔性面向，也是政治心理的独特之处。第三，国家治理是有动因与目标的，从政治心理来看，国家治理的动因是国家意志的体现，国家治理的过程是官僚组织形成共同观念，促使民众产生趋同性政治态度的完整体现；国家治理的目标则是民众的政治认同形成。本文的基本逻辑是，首先建构国家治理的政治心理的考察视角，在此基础上，具体论证宏观国家、中观官僚组织与微观民众在国家治理过程中不同的心理-行为逻辑，最后对全文观点进行总结提升。

一、国家治理：政治心理视角的基本考察

从政治心理视角审视国家治理，可以认为，国家治理(state governance)是以国家为核心的主体，以彰显国家意志为动因，通过一系列柔性机制，借助官僚组织不断向民众传达国家意志，促使民众的政治态度发生趋同性转变，实现政治合法性的过程。在这一国家治理的复杂运作过程中，包含有以国家、官僚组织与民众构成的各个显性实体，这些实体是供给、传播与认同国家意志的载体，没有这些显性实体，国家治理则无从落地。然而，仅凭这些显性主体，国家是无法圆满完成治理过程的，其还必须借助一系列的刚性和柔性的机制，国家的刚性机制是以暴力、法律为主的维持社会基本秩序的一系列机构与运作关系，而柔性机制则是依赖意识形态、制度乃至政策向民众传达的一系列核心价值的运作体系，这一系列的核心价值可以隐藏在政治话语、符号甚至隐喻中传达与推广。官僚组织作为国家机器中的重要组成部分，在国家意志的彰显中占据重要地位，扮演着重要角色，其自身具有不同于国家与社会的隐性活动机理；民众既是国家治理的对象，也是体现国家治理目标的客体，其政治态度发生的趋同性转变，可以说是“民心向背”的体现，是民众从散乱无序的“价值与观念王国”逐渐走向国家核心价值的同一化过程，即所谓信念建立的过程。由于国家治理的合法性必须建立在民众认同的基础上，所以改变民众的政治态度就成为关键环节。由此可见，国家治理的政治心理之维明晰了国家治理的主体、过程与目标，即国家治理的主体是谁？国家治理过程蕴含着怎样的内在逻辑？国家治理的目标究竟为何等议题。概括而言，国家治理的政治心理之维的着重点在于，依托不同实体，比对刚性机制，展现国家治理运作的柔性机制与内隐活动，由此彰显国家治理的柔性与内隐之魅力。

国家究竟是什么？政治学历史上对其众说纷纭，各执一词，但较为完整的理解是国家(the state)是在确定的领土边界内建立最高管辖权，并通过一套永久性机构行使权威的政治结合体[9]，这一政治结合体虽然包含了政府等组织，但是国家却占据最高的地位，拥有至高无上的权力，行使对一个疆域内所有事务的治理。这就表明，国家治理中的国家不可能与其他所谓的治理主体一样“并驾齐驱”，而是要在治理过程中体现国家的主导性，彰显国家自主性，进而展现其意志。正如恩格斯所指出的：如同个人行动的动力源自头脑当中的意志，国家只有通过意志才能使市民社会的要求具有普遍效力[10]。卢梭认为，政治体可以被认为是一种类似人体的有机的、有生命的团体。代表法律与习俗的大脑就是神经的根源和意志、理解力、感觉的所在地。[11]在中国场域下“国家治理更不是要削减国家的角色，恰恰是要强化国家的职能”[12]就更为明显。因而，作为有意志的国家“实质上可以将宣告了的意志影响被统治者的行为，且被统治者往往将该意志作为自己的行为准则[13]，这一方面当然需要刚性权力作为基本的支撑，为国家存续提供基础性条件，但强力主导下的国家在现代国家建设中并不能持久，其必然需要另一柔性的方面，即国家所追求与彰显的核心价值，成为其表达国家意志，进行国家治理的深层动因。相较于国家治理的刚性机制，核心价值是一个国家坚守的至高理念与纲领性原则，是“国家治理赖以展开的轴线，其直接赋予国家治理以灵魂与关怀”[14]，从这个角度说，国家所选择的核心价值在某种程度上是刚性机制运作的内生动力，也是国家意志的永久表达。由于核心价值是国家进行治理的纲领性原则，其更具有合理性与说服性，对于民众而言，更具有潜移默化、“润物细无声”的力量，因此其影响力和持久性就更强。

国家的核心价值要想被民众认识与接受，不仅需要其有优质的品质和高尚的理念，而且还需要相应的配套机制进行运作，这就是意识形态与制度，因此意识形态与制度就成为包裹着国家核心价值的观念与话语体系，其目的是要在社会的观念世界里植入一套国家价值体系，促使民众的政治态度发生趋同性转变，因而，从国家治理的内核看，借助于意识形态和制度等柔性机制相较于国家的刚性机制而言，更具有穿透性。不仅如此，国家的柔性表达机制也彰显了国家“人格化”的特质，如果说，国家的暴力机器运作等刚性机制凸显的是国家“非人格化”的一面，那么，由于每一个国家内在追求价值的不同，也就造就了具有不同意志的国家在意识形态与制度特色上的不同，这才可能形成中国特色的社会主义制度与西方资本主义制度的不同，也就使得国家“人格化”的特点彰显出来，正如美国学者科迪维拉所说，国家是有性格的。[15]这一点也得到了经典政治心理思想的证实，从柏拉图表明“正义的国家理所应当由充满智慧的哲学王统治”[16]到霍布斯在论述国家的成因与产生时进一步明确，如果要建立一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力，就要把大家所有的权力和力量托付给一个人或者由多人组成的集体来代表大家的人格[17]，这些论证恰如其分地凸显了国家的“人格化”属性，展示了政治过程与心理过程的完美结合。

在现代社会中，国家并不能独自完成治理过程，它必须依赖官僚组织传递意识形态与制度乃至政策中内含的核心价值，不证自明的是，一国的官僚组织是由不同层级的官僚构成，官僚组织是现代国家公认的基本组织形式，是国家意志贯彻落实过程中不可或缺的“代理人”。理想状态下的官僚组织在马克思·韦伯眼中尽管是“非人格化”的专业机构，是能够严格遵照与体现国家意志的各类组织安排，但事实上，官僚组织也是具有“个性”的组织，在实践与交往活动中会产生相对自利的价值诉求，因此，国家委托不同层级的官僚组织向民众植入意志的过程就会产生两种可能，一种可能是官僚组织接受与认同国家的核心价值，成为“忠诚”的接收者与输出者，这本来是所有官僚组织应坚守的职业操守，无须多论；然而，由于官僚组织自身的结构属性、利益取向或者能力问题，极有可能出现另一种情形，即在核心价值的接收与理解中产生“认知偏离(cognitive deviation)”，难以与国家形成共同认知与共享观念，导致核心价值内化困阻，极端情境下甚至可能切断国家向民众植入核心价值与观念的话语体系路径。

有别于传统国家对“天意”的顺应，现代国家治理往往以合法性(legitimacy)为其根本诉求与持久目标，正如马克斯·韦伯所说的那样：“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”[18]。这就要在民众心理建构合法性。“合法性是对统治权力的认可”[19]，本身就是民众在政治态度上的趋同性转变的终极结果。这一转变并不是简单的、必然发生的过程，只有当国家将其核心价值内化在民众的政治态度之中时，民众对国家的认同方能“根深蒂固”。然而，伴随着社会转型的冲击以及民众政治态度形成受到遗传、需要以及媒介等多种外部因素的影响[20]，其政治态度的趋同性转变愈来愈受到挑战，这就更加需要一个“坚强”的国家和有效的官僚组织承担起政治教化的重要职责，支撑现有政治社会化弱化可能引起的“虚弱”，尤其像中国这样一个“一元化领导和动员型治理”[21]的国家，更加依赖于国家动员与官僚组织的作用发挥。由此可见，国家治理中的意志体现不仅是社会秩序的维持，更重要的是能够借助官僚组织的力量，穿透社会冰层，直接刺激到潜伏在社会之下的“民心”，使其政治态度发生趋同性变化，达到合法性的目标。

综上，国家治理是以“人格化”的国家为治理主体，其“人格化”特征体现并不是简单象征意义上的空间表征或官僚、民众等结构性组成，国家就是国家，是有意志存在的核心行为主体。从这个角度说，国家治理需要宏观层面上的国家通过核心价值的供给，中观层面上的官僚组织接受，建立共同观念，并转化与传播国家的核心价值，最终落脚于微观层面民众政治态度趋同性转变上，形成政治合法性。

二、国家治理的内在动力：展现国家意志

国家意志的体现是国家治理的动因，也是国家治理的宏观逻辑。如前所述，国家是“人格化”的治理主体，国家治理在政治心理意义上实际是国家意志的表达过程。国家意志的体现，暴力仅是其最基本的表达方式，还需要核心价值的选择以及体现在意识形态、制度供给乃至政策输出之中，这是因为，国家面对高度异质性的社会，需要及时提供其主张与倡导的核心价值，才能在根本上控制“社会大脑(social brain)”，达到维持社会秩序与稳定，甚至获得合法性的治理目的。因此，国家意志的选择与输出是国家治理的首要和基础性环节，缺失了这一环节，国家只是象征意义的存在；缺少了意志的延展，国家治理的其余环节也就不复存在了。

在国家意志的柔性表达机制中，首先面临的是核心价值的生产与供给，核心价值(core value)是国家保持自身存续的基本纲领，也是其治理社会所遵循的根本原则，它是国家价值体系中的核心与主轴。如果说价值体系是国家治理的心灵版图[14]5，那么核心价值就是心灵版图中的灵魂，不管在怎样的时代变迁中，一个国家追求的核心价值都不会有太大的变化，只是在话语表达与叙事中有所不同，诸如社会主义的公平正义、自由民主[22]。由于一个国家的核心价值的生成与供给是国家在历史演变中的认知积淀与必然选择，与一个国家的历史有着密切的关系，因而会形成不同的价值内涵，比如公平正义是所有国家治理中的核心价值。但是中国的国家治理中彰显的是社会主义的公平正义，是以“人民为中心”的公平正义，而不是西方资本主义国家追求的个人自由基础上的公平正义，因而，国家治理的核心价值也就具有了不同的人格面向。由于核心价值是国家意志的柔性内隐的展现，其必须更具备合理性与优越性，才可能更具有说服性和直达人心的功效，这也正是习近平总书记强调的“推进国家治理体系与治理能力现代化必须解决好价值体系问题”[23]的根本所在。

作为国家核心价值的重要柔性表达，意识形态是不可或缺的要素，这是因为意识形态是国家占据统治地位的集团所遵从并推行的一套价值和观念体系，不管是特拉西最初认为意识形态是“观念的科学”[24]，还是后期马克思主义者关于意识形态褒贬的争议都表明意识形态难以摆脱权力主体的观念倾向与价值追求，并对民众形成所谓的观念霸权，正如葛兰西所说：“占支配地位的观念实际上成为被统治阶级的实际体验”[24]10，这也意味着意识形态更多地运用精神的力量对民众的观念世界和行为导向产生影响，最根本的作用是在人们的政治态度上形成合理印记与合法性趋同，使其产生“意志功能”[25]，由此可见，意识形态是国家借助一套价值体系和观念话语进行治理的工具。由于其内含有价值与观念的隐性特质及其与政治态度的密切关联，因此与政治心理无法分割，所以有学者认为，意识形态本质上是一个心理学概念[26]。由于国家治理需要与不断变化发展的环境相适应，并且使意识形态更具有说服力，国家在治理过程中就会不断地选择符合不同社会历史阶段需要的意识形态，使得意识形态随着时代的变迁变得更加具有适应性与完整性。在中国政治场域下，中国共产党围绕马克思主义意识形态相继提出毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想等重大理论就是有力的证明。这些思想随着中国不断发展应运而生，在每一个时代都具有引领力，就是因为其在话语的表述上与时代变迁更加吻合，与中国实际更加贴切。但其追求的核心价值与秉持的观念却是一贯和持续的，从这个角度看，国家治理中意识形态的意志使命从来没有终结过，也不可能终结。

与意识形态相伴随的则是同样指向国家治理目标的一系列制度供给，也成为国家意志表达的一种方式，即制度是意志的诠释，换言之，国家意志在现实世界要通过制度的形式所存续。从古至今，制度都是政治学研究的核心命题之一，尤其是新制度主义范式，对制度的诠释几乎包罗万象，既包含刚性的组织结构，又包含柔性的规则、习俗以至于话语，在兼具外在结构和内在建构双重属性的基础上，将制度看作给定与偶发的结果[27]。即使如此，制度内核依然是一套纯粹的观念实体[28]，因此，制度供给究其根本则是观念的供给。唐世平在其广义的制度变迁理论中曾将制度变迁的过程分为五个阶段，其中第一个阶段就是“产生关于特定制度安排的观念”[28]269则是极佳的注解。在这套观念实体中同样蕴含着一个国家独特的核心价值诉求，成为一个国家性格的体现。这套观念一方面需要在历史的变迁中不断进步与发展，以保持观念的时代性；另一方面又要在观点内核与核心价值诉求上呈现出一贯性，如果在制度变迁中出现核心价值的冲突和不一致，则极有可能导致国家治理的失效。同时，制度与核心价值之间也必须是相互统一与彼此和谐的，如果是彼此冲突与掣肘，官僚体系与民众则无法接收到一致的信息，那么这种制度约束也就无从谈起，随之而来的制度观念的传播及其绩效也难以进行与实现。也正是由于制度本身的价值力量，造成其可以影响社会与民众的政治态度和行为。因此，诺斯一针见血地指出：制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设定的，形塑人们互动关系的约束[29]。

除了意识形态与制度所内含的核心价值以外，国家意志的输出需要政治符号与政治话语的支撑，这是因为，政治符号在传播核心价值的过程中，成为国家铸就信念体系、激发民众情绪、产生相应行为反应、达到政治目的的有效工具[30]。并且，核心价值一经提出，其本身就构成了一套政治话语与政治符号，在输出与传播中如影相随，构成国家意志柔性机制的工具要素。为了使得国家供给的核心价值更具有说服力，其所生成的政治符号则应具有时代性、象征性和感染力，这样才能在输出的过程中占据优势地位。政治话语是政治符号的具体形式之一，也是呈现不同观念的载体，按照施密特的观点，“话语是以特定方向传导政治思想与行动的制度化意义体系”[31]，因而，政治话语在国家核心价值体现中呈现出意志与控制乃至再生产的作用，引领整个社会的话语体系与“思维控制”。

这样看来，国家治理是从核心价值的选择与供给开始的，并依托意识形态与制度等柔性机制不断彰显与渗透，核心价值就像一只“看不见的手”体现着国家意志，推动着国家治理的进行，一旦这只“看不见的手”停止运作，国家意志就无法真正体现，国家治理也就难以进行。

三、国家治理的核心推进：官僚组织的认知与承续

国家意志推进必须借助各级官僚组织来实现，这是国家治理的中观层面。在国家意志输出的基础上，官僚组织能否接受、转化与传播国家核心价值和意识形态直接决定了民众政治态度趋同性转变的层次，因此，这一环节是承接国家意志与民众政治态度的中间环节，在国家治理体系中具有承上启下之功能，这就表明，官僚组织在国家治理中的作用非常关键。

马克斯·韦伯所构建的现代国家的官僚制(bureaucracy)，本身是为了追求效率与理性而建立的组织制度，其鲜明的等级色彩以及高效专业化的职业追求、非人格化的工作风格成为现代官僚组织的基本特点[13]278-285。对于国家治理而言，官僚组织已经是无可替代的公共管理机构，由于国家自身的局限性以及国家治理规模的扩大，国家要达到治理的有效性，必须委托官僚组织完成自己想要完成的事情，这样就形成了国家与官僚组织之间的委托—代理关系。与此相伴随，国家通过意识形态及制度所体现的核心价值和观念必然也需要官僚组织接受与转化，并做进一步的传播。正如周雪光认为，在国家治理中，国家的观念制度需要官僚组织和社会的顺从与认同进行维系[32]。然而，国家的核心价值要想获得官僚组织的接受与认同，需要的一个基本前提是官僚组织要建构起对国家核心价值的共同认知(common cognition)，因为共同认知的获得才可能形成共同的观念，进而产生真正的接受。为了建立共同认知，国家必须动用相应手段与资源，如不间断的政治教育、政治学习、思想建设等活动，力图通过这些学习教育活动，促使官僚组织熟悉一套话语体系并迅速建立共同认知。同时，为了保持与强化共同认知，国家需要不断采取运动型治理机制(sports governance)给官僚组织“赋能”，增加累积性认知的效应。所以，国家治理中一个又一个的主题学习成为常态，而且相较于社会而言，官僚组织的学习更加频繁与密集。然而，由于官僚组织是国家的代理人，其自身结构特点[33]及自利性与道德的局限[34]乃至非正式制度的消解[35]，往往使其难以达到国家所期冀的共同认知，易形成观念教化的仪式化[32]34，在官僚组织内部产生认知偏离与认同受阻，这一困阻现象已得到相关研究的证实，可具体表现为“宣言与行动的差异、顺势权变以及较多的非规施政的行为”[36]，这在一定程度上削弱国家意志的体现。

国家将其核心价值通过源源不断的学习与灌输，力图在官僚组织中形成共同认知与共享观念。不仅如此国家还需要不同层级的官僚组织向民众输出核心价值，以彰显国家意志，这就进一步需要官僚组织进行一系列操作层面的转化。这是因为国家借助的意识形态与制度所表达的核心价值往往是一套宏观性话语，相对于“无知”的民众而言是抽象的甚至是难以理解的，再加之中国国家治理规模与治理绩效之间的张力[32]12，需要不同层级官僚组织结合不同地区发展的客观情境，制定符合国家意志要求的具体性政策，例如国家给予了各地区各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案的制定权(2)中共中央政治局2018年5月31日召开会议，审议《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，会议要求各地区各部门要树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案，做到乡村振兴事事有规可循、层层有人负责。参见：新华通讯社.中央政治局召开会议 审议《乡村振兴战略规划》[EB/OL].[2021-04-12].http:∥news.ifeng.com/a/20180531/58528540_0.shtml,2018-05-31/2018-11-12.，这其实就是国家核心价值的进一步转化过程。在这一转化过程中，极有可能产生“名实分离”的状况，理论上官僚组织出于道德意志和职业操守，必须不打折扣地接受与转化核心价值，需要以“官话”与“套话”体现核心价值在话语与传递上的“一致性”(consistency)。但在现实中，官僚组织常常出现“在日常工作中所表现出的那些未经官方认可甚至与正式制度相悖，但体现为稳定的、广为接受的价值取向和行为方式”[35]，表现为“在价值追求层面，官僚组织也并非将国家的核心价值看作是唯一目标，其中夹杂着职务升迁、生活安逸等个人利益方面的谋求”[36]11。这就说明，官僚组织在核心价值转化的过程，主客观上都可能造成转化的“脱轨”，只是程度不一而已。

官僚组织体系在接受、转化核心价值的基础上，其另一重要职能就是向民众进行传播，体现在意识形态的宣教、不同政策的推广与落实之中。意识形态的宣教一方面通过国家宣传机器，如媒体、网络乃至标语的形式持续强化，造成观念与话语的重复刺激，建立起民众的集体记忆(collective memory)。另一方面，对于广大民众而言，其对国家意识形态和制度中的核心价值诉求的认知需要通过各种具体的政策切身感知而获得，此时，官僚组织系统的政策执行就显得格外重要。但在我国，各级地方政府在政策执行中或多或少都存在“上有政策、下有对策”甚至“策略主义”[37]的现象，导致民众政治认知中的“倒错效应(inverted effect)”，即意识形态上的宏大理想与现实政策感知上的不一致感，制度优越性与现实政治世界感知上的落差，因此，直接导致了民众普遍的“国家政策是好的，但底下的人把经念歪了”的印象，从而消解了意识形态和制度的柔性力量，一定程度上造成了民众对国家意志的抵触心理，从而阻碍和弱化了国家意志的体现。由此可见，官僚组织的传播不只是政治符号与话语的一致性传递，更需要在政策执行与落实上的“言行一致”。

综上，国家治理过程中需要官僚组织对核心价值的接受，建立共同认知，进而转化与传播，才有可能体现国家意志，同时达到最大程度地转变民众政治态度。在这一过程中，首先需要明确的是，官僚组织对于国家核心价值的接受与形成共同认知、转化与传播是其职能与职责所在，每一个环节都必须发挥作用，才能真正体现国家意志。其次，也不能不看到，官僚组织在国家机器中的独特地位与特质，在接受、转化与传播核心价值过程中，均有偏离国家核心价值的可能，出现弱化国家意志的机会。一个理想化的官僚组织当面临国家与民众的认知张力之时，需要最大程度地摆脱非正式制度观念的干扰，回归国家，减少国家意志的“名实分离”；不断推进意识形态、制度中的核心价值向民众心理的植入，降解民众政治认知上的“倒错效应”。这一努力最终体现在国家治理的微观层面，即促使民众政治态度从趋离性向趋同性的转变。

四、国家治理的心理目标：政治态度的趋同性转变与政治认同的获得

民众对国家意志的认同是国家治理的微观维度，也是国家治理有效性的最终体现。即使国家意志在核心价值的选择与输出、官僚组织的接受、转化与传播中无所缺失，如果不能真正触动民众的政治心理世界，国家治理就不能说有效。

严格地讲，政治态度(political attitudes)是一国民众对于政治系统所产生的复杂的、相对稳定的、具有倾向性的立体评价体系。其最大的特点是集复杂性、矛盾性、动态性为一身。政治态度的复杂性体现为内部构成元素(政治认知、政治情感与政治行为取向)与外部态度对象多元融合之中，也表现为对多元政治客体的评价之中，更表现在政治态度的不同层次中；政治态度的矛盾性不仅体现在内部构成元素之间可能存在的张力与失调，还表现在针对不同政治对象评价上的矛盾性以及易变性乃至与稳定性的关系权衡之中；动态性则是指政治态度内嵌于政治系统之中，极易受到利益与权力的影响，利益关系变迁、权力模式变化均会造成政治态度的游移。因此，促使民众政治态度发生与国家意志的相向性转变并非易事。

民众政治态度趋同性转变是一个相当复杂的过程，是要经历对国家意志及其推崇的核心价值的顺从、表浅认知、情感共鸣与价值同一等各个阶段，可将其从低到高地表达为顺从型政治态度、表浅型政治态度、赞同型政治态度和同一型政治态度。民众顺从型政治态度(obedient political attitude)是政治态度趋同性变化最为原始的阶段，所谓顺从是指一国民众在行为上听从国家意志的安排，并在政策执行中予以一定的行为配合，基本接受意识形态与制度所传递的核心价值，这一状态下的政治态度对国家意志及其核心价值与观念等柔性表达机制并没有形成深入的认知与情感，民众与国家意志、核心价值与观念之间呈现出相对分离的状态，仅是一种行为上的遵从而已。因此，这种状态极有可能产生斯科特所说的“弱者的武器”[38]的现象，尤其在自媒体时代，社会价值观念逐渐多元化，在社会变迁的大潮中国家核心价值可能面临价值理性与工具理性的冲突、规定性与开放性的冲突以及单向性与互动性的冲突[39]；再加之基层官僚组织遭遇的治理危机[40]与信任危机[41]，在一定程度上可能稀释国家意志所传导的核心价值，因此，保持民众顺从的政治态度依然面临挑战。

为了进一步促使民众政治态度的趋同性转变，国家与官僚组织体系必将通过各种努力，将国家意志中的核心价值进行形象化、通俗化的转化，使其成为民众更易接受的政治符号，比如国旗、国歌、不同时期的宣传标语，目的是建构起对国家意志的感性认知，这种认知只是在与外部政治世界互动中建构起来的表浅了解，并没有达到理性认知的阶段。但是，表浅认知的获得已然不是盲从与顺从阶段，民众已在认知上建立起一套表浅的观念符号，形成了表浅型政治态度(surface political attitude)。

随着国家治理能力的提升，国家必然加强其意志的一系列表达，进一步强化国家对于社会的影响力，形成核心价值的“累积效应”，并要求官僚组织在观念、核心价值内化层面持续深化；在传播与执行层面持续保持与国家的一致性，最终使民众产生政治情感的共鸣，进入到赞同型政治态度(concurring political attitude)阶段。由于政治情感在政治态度中具有基础性作用[42]，更是核心要素，因此，此时民众在情感上已产生对意识形态、制度和相关组织机构的自豪、亲近、喜欢的连续性体验，进而会有一种动力倾向推动民众进行自我调整，逐渐产生与国家核心价值的情感共鸣。然而，由于民众并没有完全在理性认知层面有更多的观念共享，此时的情感共鸣极有可能产生波动与不稳定，进而阻断政治态度的趋同性转变。

民众长期的情感支持，加之国家核心价值与官僚组织体系的不断刺激，促使政治态度进一步转化到价值同一阶段，这一阶段的政治态度与国家意志所表达的核心价值高度融合，形成结构上的均衡性、属性上的协调性和对象上的一致性，即在结构上表现出政治认知与政治情感乃至政治行为倾向等成分的均衡性特征；在属性上则呈现出稳定、持久的特点，在层次上民众往往将国家发展目标视为自我实现的需要、将国家意志视为自身的价值观，达到内化的高度，形成了同一型政治态度(identical political attitude)，至此，民众政治态度的趋同性转变才算真正完成。当民众达到与国家核心价值同一的高度时，政治认同(political identity)也就极易获得。这是因为在政治心理的世界里，政治认同是一种“终极”的政治态度，是所有国家统治者均想获得的一种民众心理，即所谓“得民心者得天下”，它不仅表明民众对于包括国家在内的各种政治客体的认可，更体现于价值与观念层面的同一，这不是基于刚性机制下的顺从型政治态度，而是基于内心信仰力量的价值同一，即“合法性就是内化在民众观念中对政治体系的信仰与忠诚”[43]。在此层面上，民众对刚性政治客体的认同与柔性核心价值的认同又相辅相成，互为支撑。一旦达到这样的政治态度，国家治理的目标也就达到了，即国家获得了政治合法性。关于这一观点，马克斯·韦伯早已论证，合法性并不单单是指以国家暴力为基础的强制性服从[13]732，还包含有“政治团体的现代地位是建立在有关参加者之中广泛传播的，对一种特别威严的特殊信念所赋予的威望之上”[13]220，因此，合法性本身就包含有民众遵从国家治理的主观意愿在内的认同[43]。

在国家治理中，国家意志在宏观维度的选择与输出、中观维度上官僚组织的承续推广固然重要，但民众政治态度的趋同性转变与政治认同才是终结与目标。“民心”的获得并不是间续刺激与短暂作用的结果，而是需要不断给予、浇灌与丰盈的过程，这样看来，国家治理在民众心理上又是一个需要不断积聚力量与价值增值的过程。

五、结语

国家治理的政治心理之维以国家意志为源动力，依托核心价值的选择与输出、借助意识形态、制度供给、政策输出乃至话语符号等柔性表达机制，通过官僚体系的共同认知与承续直至民众的政治态度转变，达到政治认同的过程，充分凸显国家治理的内隐过程与柔性逻辑。在宏观层面，国家是有意志存在的治理主体，通过刚性的暴力体系和柔性的核心价值与意识形态体现其意志，并将国家意志赋予到制度体系中进行输出；在中观层面，官僚组织基于自身认知在接受、转化与传播国家意志，由于官僚组织体系在国家治理中的特殊位置及其自身局限，其认知与话语的建构与国家意志存在一定的距离，可能导致国家意志的弱化；在微观层面，民众政治态度发生趋同性改变，是在国家意志与官僚组织共同作用下从顺从型、表浅认知型、情感共鸣型到价值同一型等一系列逐渐内化的过程。因此，国家治理又是一个价值不断增值和累积效应不断体现的过程，是一个穿透“社会冰山”，抵达民众的政治态度并使之发生趋同性转变的持续发力过程。

从政治心理之维考察国家治理有着重要的现实功用，便于国家治理更加关注民众政治态度的转化。当前民众政治态度的现实图景难以体现国家治理的目标，存在结构上失衡，内容上矛盾，性质上不稳定、层次上不高等特点，这些都迫切要求国家时刻关注意识形态的时代需求，注重制度供给的一贯性机制以及官僚组织在接受与推广过程中的一致性机制以及民众政治态度的趋同性机制的建构。具体可在国家刚性结构不断优化基础上，继续推进意识形态的稳定性，制度供给的一贯性与相互契合性，为民众建立长久稳定的政治态度提供保障。在官僚组织的承续层面，尤其是在政策执行中，杜绝官僚主义与形式主义，减少官僚组织的私利化倾向，提升基层官僚组织的公信力，强化与国家意志的一致性，弱化民众心理的“倒错效应”，最终提升政治态度的平衡性；对于广大民众而言，需要扩大基层协商民主，推进政治参与，提升教育文化水平等一系列措施，促使其政治态度的深层转变。

最后，需要指出的是从政治心理视角审视国家治理仅仅是站在柔性与内隐的层面探究国家治理的内在逻辑，虽然是对已有相关研究的有益补充，但也是一次大胆的尝试。这一研究对于国家治理这样一个庞大的理论体系而言，只是冰山一角，依然需要更多政治学人的不断探索。