论灵活就业人员社会保障制度的完善*

王利军 涂永前

2022年3月11日上午，国务院总理李克强在出席记者会回答中外记者提问时提到，目前中国有2亿多人灵活就业，形式多样、覆盖面广。①新华社：《李克强总理出席记者会并回答中外记者提问》，2022年3月11日，中国政府网http://www.gov.cn/premier/2022-03/11/content_5678471.htm#1。2019年已有研究指出，到2025年，中国国内灵活用工市场的经济规模将超过1600亿元。②金柚网研究院：《2019年中国灵活用工及灵活就业研究报告》，《劳动报》2019年12月4日，https://www.51ldb.com/shsldb/zc/content/0091c3fe7618c001c65d6c92bf95ed90.html。而据互联网平台头部企业研究机构——阿里研究院预测，随着我国第一第二产业甚至一些第三产业领域的逐步机械化和智能化，机器替代劳动是必然大势，到2036年，中国大约会有4亿人参与零工经济，届时随着我国人口出生率和劳动力人口的不断下降，这一比例将会超越标准就业群体，这一趋势说明劳动者依托互联网平台参与的灵活就业可能会成为未来劳动人员的主要就业方式，随之而来的变化就是传统固化的正式组织结构的标准劳动、终身就业时代将逐渐式微。①涂永前：《零工群体劳动权益保护研究:域外实践及我国的应对》，《政法论丛》2021年第2期，第64—76页。平台经济的高速发展也促进了传统就业模式发生转变，更具灵活性的新就业形态吸引了众多劳动力，网约配送员、网约车司机等灵活就业人员的数量大幅增加。由于平台的用工形式和新就业形态劳动者的就业方式相对灵活，企业用工主体构成和关系复杂，企业用工形式和分配方式多样化，大量新就业形态劳动者难以与企业直接确认劳动关系，难以简单纳入我国现行劳动法律调整，其社会保障面临新情况、新问题。②人民网：《江西出实招——维护新就业形态劳动者劳动保障权益》，2021年12月30日，http://jx.people.com.cn/n2/2021/1230/c186330-35074294.html。

由于灵活就业者无固定的工作单位，在我国现行法律制度下，其无法享有完整的劳动者社会保障权益。从其社会保障权益的整体出发，灵活就业者有三大重要特征：一是劳动关系归属模糊，二是劳动风险问题凸显，三是缺乏社会保障支持。③匡亚林、梁晓林、张帆：《新业态灵活就业人员社会保障制度健全研究》，《学习与实践》2021年第1期，第93—104页。目前我国的灵活就业群体权益保障水平低，存在可选择参保险种少、参保率低、断保现象严重等问题。④郑璐：《灵活就业人员参加社会保障的政策障碍与建议》，《就业与保障》2021年第10期，第180—181页。对于灵活流动就业人员的养老保险缴纳而言，存在着缺乏单位保障、个体不愿缴费、参保人员流动性较大而养老保险缺乏异地可携带性、针对灵活就业人员的养老保险城乡差异大等问题。⑤赵建国、周德水：《灵活就业流动人口的养老保险覆盖率及其收入效应》，《社会保障评论》2020年第2期，第29—42页。

因此，我们必须十分重视灵活就业者的社会保障问题，而德国等一些欧洲国家比较早地面临了灵活就业群体的壮大对劳动就业构成的挑战和对社会保障形成的冲击，并且积极地采取了调整就业政策、推动相关立法、优化社会保障体系等措施，在灵活就业者的社会保障方面已经积累了一定的成熟经验。本文期望通过对境内外相关制度和政策的比较研究，探寻更好维护灵活就业人员社会保障权益的应对之策。

一、中国灵活就业人员社会保障问题

劳动者社会保障权益包括缴费型的社会保障和非缴费型的兜底保障及社会福利。其中，缴费型社会保障通常为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金和企业年金等；非缴费型的兜底保障主要包括社会救助。此外，社会福利和职业福利也广受关注。职业福利既有为员工提供休息休假、加班补贴、恶劣工作条件津贴和体检福利等劳动权益，也有单位配套的宿舍、食堂、休息室、阅读室、娱乐设施等福利设施，还包括劳动者职业发展福利，即为劳动者提供业务岗位和职业技能培训，提升职业能力以适应产业发展需要。

灵活就业是对传统劳动关系和劳动法的突破和肢解。对于没有固定工作单位的灵活就业者或者说非标准劳动关系就业者而言，上述许多权益保障及福利，他们是无法享有的。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，有工作单位的职工群体（以下简称职工群体）能够享受完整的“五险一金”的社保待遇，而其他城乡居民仅有养老保险和医疗保险，且待遇水平与职工群体存在较大差距。对于灵活就业者，可以按照“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员”的身份参保，但没有强制规定必须以这一身份参保，且在工伤保险、失业保险和生育保险方面，灵活就业人员、非职工群体城乡居民都未被覆盖，无法满足其权益保障需求。此外，职工群体各类保险的缴费主体为个人与用人单位共同承担，而对于灵活就业人员，以城乡居民身份参加基本养老保险或者医疗保险只能享受少量的政府补助，或者只能全自费缴纳社会保险。而且，灵活就业者也无法享有住房公积金、企业年金等保障项目，因为这些大多还是与用人单位及劳动关系挂钩的。①根据《中国灵活用工发展报告（2022）》的调研数据，灵活就业者未缴纳任何险种的比例达到35.4%，而正式员工仅为4.5%。并且，灵活就业者住房公积金的缴纳比例仅有22.1%，低于正规就业者53.2个百分点。这可能与灵活就业者多数不考虑在工作城市买房安家，而公积金的跨地区提取存在障碍有关。另外，灵活就业者的失业保险、医疗保险、养老保险缴纳情况也均明显低于正式员工，只有工伤保险的缴纳比例相对较高。参见杨伟国、吴清军、张建国等：《中国灵活用工发展报告（2022）》，北京：社会科学文献出版社，2021年。

长期以来，我国灵活就业者的社会保障具有“三低”特征：保障水平低，覆盖率低，获得保障赔偿的可能性低，“三低”的问题长久以来都未曾得到很好的解决，相比较而言，城乡灵活就业者拥有社会保险的比率要远低于城镇正规就业者。②在2010年，城市居民中的正规就业者拥有养老保险的比例为84.5%，拥有失业保险的为72.5%，拥有医疗保险的为61.5%；灵活就业者拥有养老保险的为37%，拥有失业保险的为20.7%，拥有医疗保险的为14.1%。所有灵活就业者参加养老保险的比例为14.9%，参加医疗保险的比例为9.04%，失业保险的为7.8%。梁宏志：《中国灵活就业者社会保障问题研究》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2010年第4期，第96—102页。虽然我国多地陆续出台了相关政策保障灵活就业人员的基本生活问题，但对于工资水平较低的灵活就业者而言，较高的缴费基数导致其无力负担社保费用，繁杂的转接手续也为灵活就业人员参保造成了阻碍，因此社保补贴政策覆盖的群体仍然十分有限，难以确定社会保险关系。③何勤、邹雄、李晓宇：《共享经济平台型灵活就业人员的人力资源服务创新研究——基于某劳务平台型网站的调查分析》，《中国人力资源开发》2017年第12期，第148—155页。即使参保了，我国灵活就业人员的社会保障也面临着参保质量不高、断保现象频发、保障项目缺失以及收入不稳定、核查难度高带来的与社会救助制度识别机制不相适应等诸多问题。④王立剑：《共享经济平台个体经营者用工关系及社会保障实践困境研究》，《社会保障评论》2021年第3期，第12—22页。

根据全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文2018年的一份研究报告，灵活就业参保人员约占养老保险全部参保人员的四分之一。当时有近1亿人依法应当参保但实际未参保，成为扩大养老保险覆盖面难啃的“硬骨头”。而这些未参保人员从事的职业主要可以分为互联网新经济就业、城镇非正规就业、流动性和季节性较强的农民工三类。未参保的主要原因是其不属于正规的劳动关系范畴，或雇主不明确，或没有雇主，收入不稳定。⑤和讯新闻：《2亿灵活就业者社保难题待解，专家：应考虑将部分缴费划入个人账户》，2022年3月13日，http://news.hexun.com/2022-03-13/205483286.html.以工伤保险待遇为例，灵活就业者受制于人格从属性的模糊性，难以受到工伤保险的保护。①娄宇：《新业态从业人员职业伤害保障的法理基础与制度构建——以众包网约配送员为例》，《社会科学》2021年第6期，第20—29页。

导致前述问题的根本原因是我国“三位一体”的社会保障制度还无法与灵活就业方式相适配。我国目前采取的是政府、单位和个体共同承担保障资金的三位一体保障方式，建立的是“社会统筹和个人账户相结合”的模式。②凌玲：《基于企业社会责任视角的劳工权益保障分级模型构建》，《湖北社会科学》2011年第2期，第81—84页。这种模式对于职工群体来说是能够体现社会公平的。但是对于灵活就业群体来说，单位在其社会保障体系中是缺位的，政府和灵活就业者的缴费压力增大，再加上灵活就业者的社会保险不是强制缴纳，这些因素都导致我国灵活就业群体的社会保障需求无法得到满足，该问题亟须法律和政策作出回应。

二、德国灵活就业人员社会保障实践

灵活用工方式对社会保障体系产生冲击并非我国的特有问题，德国等一些欧洲经济发达国家更早地面临了这一问题。20世纪70年代以来，随着科学技术的不断进步与新业态的涌现，欧洲社会用工方式也发生了巨大的变革，灵活用工群体不断壮大。据资料显示，2001年至2005年期间，欧盟国家灵活用工（包括自雇）占就业总人数的比例从36%上升至40%，尤其在新的就业机会中，灵活用工占据了60%。③欧盟劳动力调查(EULFS)显示，2012年，德国总就业人数(15-64岁)为3925万人，其中非全日制就业人数为1007万人，占25.65%，达到历史最高水平。参见李干:《弹性与安全:审视〈劳动合同法〉的修改》，《探索与争鸣》2016年第8期；孙秀明、李清海：《德国部分工时工作的现状及保障:基于平衡女性工作与家庭冲突视角的分析》，《德国研究》2014年第10期。根据德国联邦统计局官方数据，截至2021年最后一季度，德国的自雇佣劳动者数量已达390万人。④Statistisches Bundesamt:“4thquarter of 2021:employment up 0.3%on previous quarter”,https://www.destatis.de/EN/Press/2022/02/PE22_067_13321.html.与我国相似的是，多数欧洲国家的社会保障制度以社会保险为基础，而社会保险又普遍地以正式就业为条件。雇员和雇主之间的社会保障法律关系是通过集体谈判和劳动合同确定的，换言之，劳动者能够享有社保权益的前提是构成劳动关系，但这无法回应日益壮大的灵活就业群体的社会保障诉求。为更好地保障灵活就业者的权益，这些国家纷纷通过就业政策调整、相关立法完善等方式弥合社会保险体系的制度空缺。限于篇幅，这里以德国为例，介绍和评析其“迷你工”政策、“个人工作账户”、社会转移支付、自愿参保计划等措施和方案。

想要了解德国的灵活就业者，首先需要弄清楚德国的迷你工作（Minijob）政策。迷你工作被制度化、法定化最早开始于1977年，之后正式成为德国社会法的一部分。迷你工作制度作为边缘性非全日制工作的组成部分，突出特点是工资或工时低于门槛标准，前者被称为工资型迷你工作，后者则是短期就业型迷你工作⑤班小辉：《德国迷你工作制的立法变革及其启示》，《德国研究》2014年第2期，第77—89页。。迷你工作制度的合法性曾遭到颇多质疑，但这种低工资、多就业的制度的产生具有特定的社会经济背景，也与德国的税收制度、社会保障制度密切相关，因此总体呈现出持续发展的趋势。为解决国内失业率居高不下的问题，2003年德国正式施行了《现代化劳动力市场服务业法案》，为创造更多的就业机会，减少失业，对低薪就业政策进行了修改和完善，既赋予了“迷你”工在特定情况下领取养老保险金的资格，亦规定了其兼职收入无需与主要工作收入累计缴税。一项关于该新政的民意测验表明，在德国有250万人有兴趣做“迷你”工。①迷你工又称为450欧元工，根据雇主的不同可以分为两种:一种被公司雇佣，比如跑堂或者售货员，另一种被私人雇佣，比如护理人员和家政人员。被公司雇佣的Mini工，一般来说，迷你工工资也需缴纳收入税，并且也享受意外事故保险和养老保险。但是迷你工不享受医疗保险和失业保险。雇主一旦决定雇佣员工时，就必须为他们申请企业号（Betriebsnummer）。员工只有拿到了企业号才能申请社会保险。企业号申请下来后就进行社会保险的申请。这时雇主必须确认该迷你工是否愿意缴纳社保。通过填写电子版的社保申请表，雇主就可以把雇员的个人信息和职位信息传给负责的社保部门。如果职位是迷你工的话，雇主就必须在迷你工中心进行申报。最后雇主需要确认每月支付给所有的迷你工的总工资金额，根据总金额，社保会扣除一笔固定费用。雇佣迷你工也是有以下缺点的:一般来说，迷你工与公司的关系不像正式员工那么紧密，迷你工对于自己员工身份的认同也低于正式员工。迷你工的最低小时工资为8.84欧元，每月的工作时间不能超过50小时。尽管迷你工工作时间短，但是他们根据德国劳工法规定，也享受正式员工的福利待遇，比如病假带薪，解雇期保护以及休假带薪等。可参见欧通商务：《来德经商必读：关于mini工的那些事儿》，https://www.outong.eu以及HRoot：《德国的“迷你”工制度》，https://www.hroot.com/d-170125.hr.迷你工作的制度优势在于提高了工作的灵活性和可选择性，有利于兼顾雇主和特殊雇员的需要。于雇主而言，雇佣迷你工可以获得较大的税收优惠。通常而言，雇主为一般雇员缴纳的税收和保险在42%左右，但就收入不到400欧元迷你工而言这一数额仅为25%。家庭雇主的纳税比例更是低至12%，除此之外在年终最多还可以获得510欧元的减税。而于特殊雇员而言，迷你工作对职业技能要求较低、能够降低失业风险。在数次改革中，法律明确了迷你工可以在补足社会保险费后获得养老保险金，工作的安全性和保障性也有所提高。迷你工作制度成效显著，从长期来看有利于降低失业率。有学者指出，在2008年全球经济危机的背景下，德国正是由于采用了恰当的劳动力市场政策（即短时工作制），才能够创造出举世瞩目的“就业奇迹”。②姜照辉：《经济危机中的德国如何实现就业奇迹?》，《德国研究》2012年第1期，第52—61页。

在欧洲，总体而言，灵活就业人员面临着整体工资水平低、社会保障不足的双重困境，“工作贫困”问题比较严重。因此近年来欧洲国家纷纷关注社会保障体系的优化，尤其是要对灵活就业者提供基本的权益保障。以德国为代表，正在不断探索符合本国国情的改革措施，以应对灵活就业不断发展带来的挑战，这些措施大致体现在以下几个方面：

第一，为适应灵活就业大趋势，自2007年开始，德国政府对灵活就业者实行免缴工资税的政策优惠，以推动灵活就业的发展。另外，德国《劳动法》中还专门创设了“类雇员”的概念，对介于雇员和非雇员间的劳动者进行厘清。因为德国社会保险制度是强制性的，保障全体劳动者的权益，因此“类雇员”也属于强制保险的范畴，这类就业者在面临失业风险时，同样能够享受该项社会保险待遇，以保障其基本生活得以维系。以工伤保险为例，德国的工伤保险覆盖对象和范围最为广泛，不设置年龄、收入或工作方式等条件限制，“类雇员”同样被纳入工伤保险范畴。在社保缴费方面，德国法律明确规定了社会保障费缴纳的三方主体，以保证社会保障费的征缴，其中工伤保险费明确由雇主单方负担，包含养老、医疗、失业、长期护理等保险项目由双方主体共同缴纳，政府给予一定财政补贴。自2020年疫情暴发后，德国政府还专门凑集安排75亿欧元用于灵活就业者的基本劳动安全保障。

第二，推广“个人工作账户”。将工作者的社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，将一个人不同工作期间积累的社会保障权益计入个人账户，将雇主或政府的缴费计入对应的补充账户。

第三，通过加强社会转移支付来减少社会保障权益与就业之间的关联。这种方式是根据需求而非与收入关联的缴费来确定个人的社会保障权益，费用由税收支付。它解决了灵活就业人员社保保险基金的征缴与管理的困难。同时，由于许多欧洲国家原本就建立了一些普惠制的社会保险计划，并普遍建立了针对贫困群体的社会救助体系，这种改革措施也具有可行性。

第四，在原有的社会保障体系内，创立针对灵活就业人员的、自愿参与的保险计划。但该做法面临的问题是，只有高自愿参与率才能保证自愿保险计划的财政可持续性，而灵活就业人员的参保意愿普遍较低。如果政府不给自愿参与保险计划提供补贴，那么，这些保险计划将会陷入低风险群体退出及缴费率上升的恶性循环；但是如果政府提供财政补贴鼓励灵活就业人员参与，又会造成沉重的财政负担。

第五，建立针对灵活就业人员的特殊计划。采取这种方式的国家往往是出于历史原因，而非现实的政策考量，针对的往往也是灵活就业人群中的特殊群体。其中比较典型的是德国为作家和艺术家设立的保险计划，以及法国为视觉艺术从业者设立的失业保险计划。德国的作家和艺术家的保险计划，由个人、文学和艺术作品的客户及政府分别按照50%、30%和20%的份额共同缴费，以解决雇主缴费缺失的问题。①张浚:《欧洲国家如何为灵活就业人员提供社会保障》，《人民论坛》2019年第34期，第118—119页。

第六，灵活就业者目前可选择购买法定养老保险或者私人养老保险。在德国已经有部分灵活就业者缴纳法定养老保险，虽然这些养老保险没有额外补贴，但是可用以抵税，这在一定程度上减轻了灵活就业者的经济压力。此外，德国也正在思考在下一部养老金法中“把自雇人士纳入养老保险体系”，并设想所有未为自己购买养老保险（私险）或没有其他经济方式保障老年生活的灵活就业者，未来都有义务加入公立养老金体系。但是，灵活就业者究竟应依照什么标准在公立和私立养老险中做出选择？他们的“退休”年龄应定为多少？关于这两个重要问题，德国政府尚未达成一致。

三、中德灵活就业人员社会保障制度比较

德国作为经济发达的福利国家，在灵活就业领域根据国情及灵活就业者的职业类型采取了一些精细化的社保对策，值得深入研究。从中国与德国灵活就业者社会保障的相关政策与制度比较来看，我们发现二者间主要存在以下几点区别：

其一，劳动者的工作社保是否与雇主脱钩。我国目前的社会保障制度很大程度上还是与劳动者的职工身份紧密相关，劳动者的养老保险、医疗保险、生育保险等社会保险的缴纳无法与用人单位脱钩。德国等欧洲国家则采取了“个人工作账户”的做法，将劳动者的社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，一个人在不同时期可能会有不同的工作状态，但是这不会影响他的社会保险缴纳，其在不同工作期间积累的社会保障权益会计入他的个人账户，而雇主或政府的缴费则计入对应的补充账户，这一政策使得德国的灵活就业者在社会保障领域基本上与标准劳动关系的就业者不存在制度上的差异。

其二，社会保险补贴政策统一度及覆盖率。我国并没有统一针对灵活就业群体的社会保险补助政策，各地方政府出台的灵活就业人员社会保险补贴政策也是各不相同，没有统一的补助标准，灵活就业群体补助覆盖率也较低，如柳州市享有社保补助的灵活就业人员必须满足持有《再就业优惠证》、是“就业困难人员”、是灵活就业人员且在三个月以上等条件，再根据相应标准到相应社会保险机构缴纳社会保险费后政府统一按照2/3进行补贴；①保险资讯网：《三类社保，特殊群体社保，申请社会保险补贴，个人如何缴纳社保》，2022年1月28日，http://www.baoxianzx.com/Html/23218.html。北京市对于灵活就业人员的社会保险补贴标准对于基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等不同类型保险有不同的补贴比例。②根据《北京市城镇登记失业人员灵活就业社会保险补贴办法》，北京市的灵活就业社会保险补贴标准：（1）基本养老保险以本市上年末职工月最低工资标准为缴费基数，按照28%的比例，补贴20%，个人缴纳8%；（2）失业保险以本市上年末职工月最低工资标准为缴费基数，按照2%的比例，补贴1.5%，个人缴纳0.5%；（3）基本医疗保险以本市上年职工月平均工资标准的70%为缴费基数，按照7%的比例，补贴6%，个人缴纳1%。德国等欧洲国家选择使用严格的税收制度来根据灵活就业者的补助需求进行扶助，缓解了灵活就业人员社会保险基金的征缴与管理的困难。而且许多欧洲国家原本就建立了一些普惠制的社会保险计划，并普遍建立了针对贫困群体的社会救助体系，政策统一程度较高，一定程度上减轻了管理难度且提升了覆盖率。

其三，特殊灵活就业群体的针对性补助。德国在灵活就业者权益保障方面发展较为成熟，除了推动个体社保缴纳与雇主脱钩等措施，还有针对特殊灵活就业群体的补助，如对于作家和艺术家这两个特殊群体，他们的社会保险缴纳是由个人、文学和艺术作品的客户以及政府分别按照50%、30%和20%的份额共同缴费，有利于解决雇主缴费缺失的问题。我国并没有针对灵活就业群体的特殊补贴项目，但是有针对残疾人、大龄或者长期失业者“4050人员”③根据2020年国家发布的社保政策，女性满40岁、男性满50岁的灵活就业缴纳社保人员，可以申请“4050补贴”。但由于地方性政策不同，补贴的标准也会有所不同。、城镇零就业家庭成员、低保家庭、单亲家庭的劳动者、就业困难的高校毕业生等就业困难群体的优惠政策，包括提供公益性就业岗位、职业技能培训、社保补贴等措施，对于满足就业困难群体条件的灵活就业者可以享有当地的相关优惠政策。

其四，养老保险抵税。我国灵活就业者可以选择自费缴纳养老保险，德国的灵活就业者也可以选择购买法定养老保险或者私人养老保险，二者的区别在于德国的灵活就业者所缴纳的养老保险可用以抵税。如2017年，德国的一种法定养老保险——吕鲁普养老保险（Rürup-Rente），④在德国各类养老金保险中，获国家资助的吕鲁普养老保险对企业老板极为有利，表现在减免税、防止退保损失、保费灵活交纳、养老金保障等方面。如有些餐馆主担心将来因各种问题破产关门，在申请社会福利金时被迫将人寿险或养老保险买回而遭受损失，而购买吕鲁普养老保险就不用有这种担忧。又如经商人士某一年盈利很高，需交纳很高所得税，如这一年多交保费，就能合法避税。关于该养老金保险制度的优劣之处，可详见https://www.finanztip.de/ruerup-rente-basisrente/。其保险费的84%可作为“特别支出”抵税，单身的灵活就业者最多可抵23362欧元，已婚人士则为双倍，夫妻为4万欧元。目前保费还不能全部免税，因为有这种国家税务优惠，保费可作为特别开支免税。2005年是60%免税，此后每年增加2%。2011年为72%。到2025年可100%免税。吕鲁普养老金和其它基本养老金一样，2005年拿到的养老金50%需作为收入申报，以后每年增加2%。从2021年起，每年只增加1%。到2040年必须全部申报。低收入者免税，收入达到一定数额的人士才交税。

四、中国灵活就业人员社会保障制度改革

“就业是最大的民生”①习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（2017年10月18日），《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第36页。，“美好生活靠劳动创造”②习近平：《在知识分子、劳动模范、青年代表座谈会上的讲话》（2016年4月26日），新华社2016年4月30日电，央视网http://news.cctv.com/2016/04/30/ARTI1WBFoGvW1a2gu4euSefY160430.shtml。，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”③习近平：《扎实推动共同富裕》（2021年8月17日），《习近平谈治国理政》（第四卷），北京：外文出版社，2022年，第142页。劳动既是公民的权利也是公民的义务，当务之急，是通过各种途径利用各种经济杠杆和灵活政策扩大就业，保障就业，推进劳动权利的实现；同时也要注意劳动领域的权益保障和利益分配，真正助推国家实现就业保障和高质量发展。

随着半机械化、机械化、智能化的逐步普及，第一、二产业劳动力将会大量富余，聚集在第三产业的灵活就业形式将长期存在并且不断平台化。一般地说，灵活就业相较于固定职业，其收入具有明显的差距。④根据联合国经济合作组织（OECD）及平安证券研究所相关报告显示，灵活就业者的薪资待遇与正式员工间是存在明显差距的。根据OECD的相关研究，在OECD的主要经济体中，灵活就业者的时薪明显低于正规就业者。除澳大利亚差距较小（男性低2.6%、女性低3.3%）以外，多数经济体灵活就业者的时薪低于正式员工10%以上，德国的女性灵活就业者较正式员工的时薪差距更是达到22%。在我国，灵活就业者与正式员工间同样存在明显的工资差异。张晓忻（2019）基于中国家庭追踪调查(China Family Panel Studies，CFPS)成人数据库的研究表明，在我国非正规就业者的时薪工资明显低于正规就业者，二者之间差距达到32.1%，即使剔除人力资本等禀赋差距的影响，二者之间的差距仍有12.5%。而且，非正规就业者与正规就业者的工资差距随着受教育程度的增长和工作经验的积累而扩大。当然这些统计数据都是根据大口径的平均统计数据来测算的，在一些具体的职业领域等还会存在明显差异。参见OECD:Be Flexible!Background brief on how workplace flexibility can help European employees to balance work and family,2022年9月28日，https://www.oecd.org/els/family/Be-Flexible-Backgrounder-Workplace-Flexibility.pdf;平安证券研究所：《宏观深度报告：国际视角下的灵活就业：现状、挑战与保障》，2022年9月28日，https://www.waitang.com/report/47833.html.当然，灵活就业者在工作时间和地点上所具有的更高灵活性不仅有利于减少必要支出（如交通费、伙食费、服饰、化妆等费用），同时也可以降低时间成本以从事其他零工工作。总体而言，相较于传统经济，零工经济能够提供类型多元的工作机会，也因此创造了更为广泛的收入来源，灵活就业给劳动者带来了新的职业选择与更多的工作机会。灵活就业在创造就业机会、促进经济发展和社会稳定等方面发挥了巨大作用，国家应当重视并促进灵活就业的健康发展。但灵活就业群体也面临着诸多问题，其中，灵活就业群体社会保障制度的完善是尤其需要重视的问题。

我国台湾地区对自雇佣劳动者的权益保障也作了相应的制度完善，根据台湾地区“劳动部劳工保险局”官方网站的相关资料，我国台湾地区所有的自雇佣劳动者都强制参与劳动保险（Labor insurance），如果自雇佣劳动者隶属于职业工会则需承担60%的普通和职业意外保险费，其余40%将由公共行政部门支付，而符合台湾水产协会①我国台湾地区水产协会成立于1951年，宗旨为团结台湾水产从业人员、渔民团体及渔业机构、企业等单位，从事研究改良水产技术、促进水产建设、策划水产事业发展及协助政府推展渔业政策。目前个人会员有236人，团体会员有57个单位，涵盖台湾水产界，包括行政、教育、企业、渔民及渔业团体重要干部以及从事水产制销业者。A级成员资格的自雇佣劳动者则只需承担20%的普通和职业意外保险费，其余80%由公共行政部门支付②Bureau of Labor Insurance,Ministry of Labor,Insure your life,https://www.bli.gov.tw/en/110Bli.pdf。此外，台湾地区还有一系列针对自雇佣劳动者的特殊保险项目，包括：（1）养老金计划：投保金额为参保人月收入的5.1%，残疾和低收入被保险人根据残疾程度或家庭总收入只需支付月保险金额的0%、2.55%或3.825%，自雇佣劳动者的供款可用于支付生育险。（2）劳动保险计划：投保金额为参保人月收入的5.1%，用于计算供款的最低月收入为新台币22000元，用于计算供款的月收入根据最低工资的变化进行调整，自雇佣劳动者的供款可用于支付医保及生育险。（3）法定个人账户：自雇佣劳动者自愿参与，参保金额最多占每月承保收入的6%。计算供款的最低月收入为新台币1500元，计算供款的最高月收入为新台币15万元。③Social Security Administration:Social security programs,https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2018-2019/asia/taiwan.pdf.

目前，我国在改革灵活就业者的社会保障方面也已经有了小范围的尝试。例如，2018年，苏州市吴江区出台了覆盖所有本地户籍及非户籍的灵活就业人员的职业伤害保险，确立了个人缴费与财政补贴相结合的筹资方式，并设立灵活就业人员保险费专户，每一保险年度进行保费结算。④人力资源与社会保障部：《扫除灵活就业人员的保障盲区——苏州市吴江区试点职业伤害保险工作纪实》，2018年8月31日，http://www.mohrss.gov.cn/gsbxs/GSBXSgongzuodongtai/201808/t20180831_300293.html.此外，将职业伤害保险或者当前的工伤保险与标准劳动脱钩，使得新业态的灵活就业人员能根据其工作的种类及面临的职业伤害风险也能够在政府部门及工会的业务指导下或者通过与雇主组织协商，将灵活就业者的职业伤害保险问题依据职业门类和风险精算等手段，科学设计灵活就业人员的职业伤害保险解决方案，为数字经济和平台就业发展扫除障碍。从过去一些试点地方的经验以及部分平台企业的工伤保险商业模式来看，灵活就业者的工伤保险或者说职业伤害保险是可以找到合理解决方案的。2021年5月，广东省人力资源和社会保障厅发布《广东省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险办法》，全面取消了外省籍和本省跨市流动的灵活就业人员在就业地参加企业养老保险的参保年限等限制条件，便于异地户籍灵活就业人员参保。2021年6月，南京市人社局发布《关于进一步落实灵活就业社保补贴和创业补贴有关工作的通知》，不仅针对灵活就业者与用人单位发放社保补贴，并对带动2名以上劳动者就业的创业企业发放创业奖励。2022年1月，宁波市人社局发布《关于进一步做好支持灵活就业工作的通知》，明确规定“灵活就业人员在办理就业登记后可以个人身份参加企业职工基本养老保险”，并将灵活就业人员纳入租赁落户、居住就业落户保障范围。⑤钟正生等：《国际视角下的灵活就业：现状、挑战与保障》，2022年9月28日，http://www.cf40.org.cn/news_detail/12511.html.这些地方政府针对灵活用工者的保障政策不断加码当然值得鼓励，但是，这种地区间的社保政策差异必然会导致灵活就业者之间的权益保障出现分化。

政府应当针对灵活就业者的劳动权益、社会保障等问题逐步制定新的应对之策。德国作为较早面临灵活就业问题的经济发达国家，在灵活就业群体权益保障方面积累了许多好的实践经验，可以作为我国解决相关问题的借鉴。因此，面对复杂的就业局面，中央及相关决策部门可针对灵活就业者面临的社保缴纳尤其是职业伤害保险等权益保障问题，大胆改革，出台有针对性的政策，推动相关法制完善，使法律制度适应社会发展之需，让灵活就业等新就业形态既能解就业的燃眉之急，又激发市场活力和社会创造力。

首先，推动劳动者的社会保障与雇主脱钩，拓宽灵活就业者可参保范围。根据德国经验，“个人工作账户”是一个值得参考的应对措施，便于劳动者的工作转换，更便于拓宽灵活就业者的可参保范围。除了养老保险和医疗保险，“个人工作账户”可以考虑将生育保险、失业保险甚至是住房公积金等补充性社会保障项目纳入其中，让劳动者摆脱“单位”的束缚。

其次，打破区域壁垒，提升社会保险的可携带性。当前我国虽然提出要支持灵活就业群体的发展，但是对于灵活就业者的社会保险补贴在各地政策都有所不同，再加上在我国户籍身份与劳动者可享有的社会福利密切相关，①高文兵：《灵活就业:市场新常态下大学生创业新解读》，《中国高等教育》2014年第23期，第18—19页。导致社会保险的可携带率极低，但是灵活就业群体相较于单位职工群体流动性较大，这很大程度上也限制了其享有相关福利，“个人工作账户”有利于这一问题的解决。此外还应该建立全国性的社会保险办理平台，实现各地区间的信息互通，让流动性高的灵活就业者可以更便捷地办理相关手续、享有补贴福利。

最后，适当降低灵活就业人员缴费基数，考虑针对特殊灵活就业群体的特别补助。灵活就业群体收入不稳定，目前可缴纳的社会保险和医疗保险很大程度上也依靠其自费，因此其缴费压力大、缴费意愿低，但是如果完全依照德国的做法使用税收补助灵活就业者，也会使政府承担较大的资金负担，因此可以考虑适度下调灵活就业人员的缴费基数。此外，我国还没有普遍建立起针对灵活就业群体的特殊补贴项目，可以享有补贴的就业困难群体中只有“4050人员”等少部分人可以享有相关补贴，可以考虑在更广的范围内为面临贫困风险的灵活就业者提供特别补贴。

灵活就业群体的壮大已成不可逆转之势，灵活就业群体社会保障制度亟待完善，许多方面需要做出相应的调整与转变，当然，这不是一件一蹴而就的事情，还需要在我国国情下不断地深入调查、广泛地收集各方诉求，不断消除灵活就业群体社会保障的制度盲区及地区政策差异，让灵活就业群体在愈加完善的法律、制度、政策环境下不断得到呵护和保障。