“多层妥协的区域化博弈”：复杂型资源跨区域调配何以成功的一个解释*——基于“粤水输港”案例的分析（1959—1965）

康红军

引言

西电东送、西气东输、南水北调等资源跨区域调配工程在破解我国资源禀赋与消费需求空间错配问题的同时，也带来了新的区域利益纠纷，加剧了区域关系的复杂性。应当说，资源跨区域调配是一个典型的政治过程，常常面临着复杂而微妙的博弈。从理论上说，资源跨区域调配作为一种分配型区域合作，因存在冲突型利益而具有较高合作风险，常面临着集体行动困境①邢华：《我国区域合作治理困境与纵向嵌入式治理机制选择》，《政治学研究》2014年第5期。。如果大一统国家下的资源跨区域调配是一个“政治难题”，那么涉及国与国以及国际上某一地区之间的资源跨区域调配则更是“难题中的难题”。然而，50年代末至60年代中期的“粤水输港”在国内和国际复杂的政治环境约束下却成功实现了水资源跨区域调配，并且这还是在中国和英国尚未正式建交背景下发生的，无疑是完成了一个“不可能完成的任务”，创造了一个复杂型资源跨区域调配的奇迹。基于经验事实，我们提出如下研究问题：国内和国际因素交织的复杂型资源跨区域调配为什么能成功？

目前学界对一国范围内和国与国之间的资源跨区域调配问题做出了富有洞见的解释。在一国范围内的资源调配文献中，单一制下的中国之所以能成功开展各种形式的资源跨区域调配，关键在于举国体制下的中央权威推动①李瑞昌：《地方政府间“对口关系”的保障机制》，《学海》2017年第4期；胡晓登、刘娜：《“西电东送”区域利益失衡与矫正机制构建》，《贵州社会科学》2010年第1期；闫义夫：《十九省“对口支援”湖北应对新冠肺炎疫情的运作机理及政治保障》，《社会科学家》2020年第4期。；联邦制下的美国受分权体制下的法律调解与横向协议机制所影响②欧阳琪、张远东：《加利福尼亚州水资源调配工程》，《南水北调与水利科技》2006年第6期；周婷、郑航：《科罗拉多河水权分配历程及其启示》，《水科学进展》2015年第6期。。在国与国之间的资源调配文献中，资源依赖形成的利益关联度③董一凡：《欧俄能源合作中的大国博弈》，《国际问题研究》2020年第1期。、国家之间正式关系或非正式关系④陈小沁：《新地缘政治视角下的俄罗斯对外能源合作》，《俄罗斯东欧中亚研究》2016年第6期。，是影响俄罗斯与欧洲天然气合作的主要因素，而第三方大国的干预对其调配合作影响有限，如美国的干预也难以影响俄罗斯与欧洲的天然气跨区域合作⑤童珊、苟利武：《“北溪-2”管道建设与俄美欧能源博弈》，《现代国际关系》2020年第5期。。而新加坡和马来西亚间的水合作，不仅受到两国相互依赖度、两国权力博弈对比变化影响⑥王虎、王良生：《新加坡与马来西亚关系中的水因素》，《东南亚纵横》2010年第6期。，权威的第三方仲裁，如联合国参与裁决，也能影响两国间的水合作⑦方军祥、卢昌鸿：《新加坡与马来西亚的水供之争》，《当代世界》2003年第11期。。

既有研究富有启发性，但仍然存在提升和延展的空间：一是既有研究较为碎片化，主要是聚焦单一要素和单一视角的分析，国内政治视角的资源跨区域调配研究和国际政治视角的资源跨区域调配研究两块文献间还存在断裂，缺乏应有的理论联结，无法解释涉及国内与国际政治双重因素的资源跨区域调配。二是既有研究也缺乏对行动主体的资源跨区域调配过程分析，较为缺乏具体的案例研究。因此，本文提出一个多层妥协的区域化博弈解释框架，以期打通一国范围内和国与国（或国际上某一地区）之间资源跨区域调配的研究经络，对复杂型资源跨区域调配问题进行学理解释。

一、解释框架：多层妥协的区域化博弈

妥协是一种常见的、具有两面性的政治和社会现象。“对于人类生活来说，妥协就像火一样既有危险但也必不可少”⑧这是美国学者马丁.本杰明的精辟比喻，参见Martin Benjamin,Splitting The Difference:Compromise and Integrity in Ethics and Politics,Lawrence:University Press of Kansas,1990,p.3.。表面上，妥协是一种退让，但换个角度说，妥协是以非根本利益、非根本原则上的让步来对根本利益和根本原则的坚持⑨龙太江：《妥协:一种政治哲学的解读》，《哲学动态》2004年第1期。。现代社会中个人与社会、国家与国家之间为避免“一损俱损”的互害行为，往往寻求以妥协的方式解决矛盾冲突，因此妥协也被视为解决冲突的一种普适性机制①万斌、罗维：《论政治妥协》，《浙江学刊》2005年第1期。。在政治实践中，妥协的功能更加凸显。正如英国著名学者阿克顿勋爵所言，“妥协是政治的灵魂”②阿克顿：《自由史论》，上海：译林出版社，2001年，第165页。。从某种意义上说，在权威资源分配过程中，存在利益纷争的地方就有妥协。妥协是政治行动者在利益博弈中避免“两败俱伤”和实现“合作盈余”的重要策略之一。妥协发生在政治行动者之间存在张力和冲突但不能利益“一方独占”和“两全其美”的博弈情境中。

50年代末60年代中期“粤水输港”资源跨区域调配过程由于既涉及中国与被英国殖民统治的香港之间的利益博弈，也涉及到中央与地方等主体的利益博弈，无疑是属于这种博弈情境类型。从港英政府与香港民众之间的关系来看，当时两者关系较为紧张，在寻求内地水源方面，香港民众希望能从广东调水，而港英政府则有疑虑，两者要达成共识需要在博弈中实现妥协。当时处于冷战时期，中英两国存在意识形态上的斗争和政治利益的博弈和妥协。由于修建调水工程涉及人财物资源投入，中央与地方、国家与民众之间也存在一定程度的利益差异，要实现协同就需要地方和民众在国家利益面前做出一定的妥协。由此可知，“粤水输港”资源跨区域调配涉及多个层次的博弈和妥协，可以将其概括为“多层妥协的区域化博弈”。所谓多层妥协的区域化博弈，特指在50年代末60年代中期的“粤水输港”资源跨区域调配过程中，区域内多元行动者在博弈过程中依托诉求回应机制、信息传递机制、理性选择机制和权威动员机制所达成的多层妥协，从而成功实现这种复杂型资源的跨区域调配。其解释框架如图1所示：

图1 多层妥协的区域化博弈解释框架

从图1可知，“多层妥协的区域化博弈”解释框架的内在关系为，一方面，香港精英通过嵌入与联结资源调出方和资源调入方，在资源跨区域调配中起着信息传达的功能，破解了调水合作中的信息不对称问题。另一方面，在信息流动畅通条件下，香港民众的诉求在与港英政府的回应互动博弈中达成妥协，使得从内地调水的需求信号得以释放；接着，由于中国和英国在香港都有着特殊的政治经济利益，中国和英国之间在复杂的互动博弈中达成了理性的妥协，从而作出了合作调水的决策；最后，当时内地中央政府和国家有着特别的权威和动员手段，使得中央政府和地方政府、国家与民众在互动博弈中达成默契性的妥协，最终促成供水工程成功建设。信息传递机制是多层妥协的区域化博弈运作的前提条件，诉求回应机制、理性选择机制和权威动员机制环环相扣、依次运作，是多层妥协的区域化博弈过程中的“三驾马车”，驱动着资源跨区域调配的成功。

与既有研究进路相较，多层妥协的区域化博弈分析框架的独特性主要体现在两个方面：一是该分析框架提出了一个整合性的理论解释模式，统合了一国范围之内和国与国之间资源调配研究的相关视角。无论是一国之内举国体制下的中央权威推动、分权体制下的法律协议，还是国与国之间的资源依赖、利益关联和权力博弈等，均可以整合为影响多元行动主体博弈和妥协的因素。二是该分析框架以多层次的博弈和妥协理论思路，可以从理论层面上解析“粤水输港”过程的复杂性，也可以拓展学界对这种复杂型资源跨区域调配何以成功的理解。

二、案例分析：从经验事实到理论解释

（一）案例概况

本文为何选取“粤水输港”为案例进行资源跨域调配问题的研究？主要是认为该案例具有典型性、复杂性和特殊性。相较于只涉及国内政治因素的资源跨区域调配和只涉及国际政治因素的资源跨区域调配，该案例国内政治因素和国际政治因素交织，是研究资源跨区域调配的一个较佳案例。“粤水输港”指的是将广东的水资源通过水利工程调配运输到香港，从深圳水库正式对港供水开始并一直延续至今，是粤港亲密合作的经典案例。

1959年是“粤水输港”一个承上启下的年份。当年2月6日，时任广东省委第一书记的陶铸在会见港澳知名人士时，议定由广东宝安（现深圳市）建设水库，向香港提供淡水①姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，广州：广东教育出版社，2020年，第91页。。1961年1月25日，深圳水库开始对香港试供水，并于2月1日按协议正式供水。1964年，广东修建东深供水工程对港供水。20世纪70年代后，又对东深供水工程进行了三轮扩建和一次改造，保证了延续到至今不间断供水。本文选取1959—1965年这两次对港调水经验事实进行探讨。

那么，为什么会出现“粤水输港”的状况？首先，从香港的自然地理环境来看，香港虽然地处亚热带，降水充沛，但境内河流多为短小型，缺少大江大河和湖泊，导致本地淡水资源奇缺。其次，从香港人口和经济增长情况来看，二战后内地移民大量涌入，香港人口急遽增长，加之加工出口贸易兴盛，经济迅速崛起，香港“人水矛盾”日益加剧。再次，从当时港英政府解决水源问题的成效来看，尽管早在19世纪50年代，港英政府就推出系列水务计划，但缺水问题依然没有得到有效解决。最后，从特定时期气候因素来看，从1962年底到1963年初夏，香港出现了自1884年有气象记录以来最为严重的干旱天气。由于供水不济，经济总量超100亿港元的香港陷入困境，导致经济大面积陷于停顿。现有的深圳水库供水量已经远远不能满足香港需要，急需引入东江水供港。东深供水工程建成后，为“粤水输港”稳定持续运作提供了坚实基础。

（二）“粤水输港”资源跨区域成功调配运作过程

“粤水输港”资源跨区域调配包括香港民众表达调水需求、香港精英作为桥梁纽带传达信息、中英做出合作调水决策和调水工程建设四个环节，整个过程中的畅通是保障其有序运作的基础。

1.香港民众以多种方式和手段表达调水需求

缺水一直影响香港民众的基本生存问题。1963年～1964年，香港出现了最严重的水荒后，350万港人的生活陷入困境，苦不堪言。“月光光，照香港，山塘无水，地无粮；阿姐担水去，阿妈上佛堂，唔知几时没水荒。”这首20世纪60年代初在香港流传的民谣就是香港缺水的生动写照。由于当时香港还处在英国高度集权管治下，香港民众与港英政府的关系紧张，所以普通民众只能默默忍受缺水的痛苦。有的民众通过拜佛祈求上苍赐雨，有的甚至为争水与相熟的邻居吵闹打架，香港民众对缺水有着深刻的切身体验①在本文论证过程中，综合运用相关研究著作、传记、历史档案、口述史和访谈等多元资料。其中口述史资料来源于广东省水利厅组编、中国水利水电出版社出版的《供水丰碑——口述东深供水历史》一书，访谈资料是笔者通过社会关系进行访谈而得。为对口述和访谈的资料进行归类编码，笔者将相关参与者做如下编号：R1为港方水务部门官员；R2为粤方水务部门工程师；R3为大学生和民工。在具体引注中，括号里的信息依次是访谈资料或口述史资料、参与者编号和访谈口述时间，下文沿循此模式。要特别指出的是，口述史工作为广东省水利厅于2020年底组织实施，2021年12月出版，笔者无法获知各个口述者的具体口述时间，因此统一以出版的时间为准，编号为20211201。访谈资料为笔者对香港原水务部门负责人访谈获得，按访谈时间编号。（访谈资料，R1，202207）。媒体对民众拜佛求雨和因争水而吵闹打架的报道，间接地向港英政府表达了民众所面临的严重缺水问题。一些香港民众采取“用脚投票”的方式进行博弈，表达对港英政府的不满。据香港水务部门工作的官员回忆，当时大约20多万人不得不逃离香港，返回内地（口述史材料：R1，20211201）。

与此同时，香港民众中的精英阶层则通过媒体或直接上书港督施加影响，表达向内地调水的需求。早在1956年，时任香港中华总商会会董的汤秉达、叶若林就在《大公报》等媒体发表文章，就供水问题陈述己见，表达了打破依靠本地水资源解决水荒问题的传统思路的建议——引东江水供港②史冰筠：《专访中总会长袁武：东江之水越山来，滋养了香港工商业》，中国新闻网，https://www.chinanews.com.cn/ga/2021/05-06/9471381.shtml，2022年8月18日。，对港英政府施加压力。1963年，长达一年多的严重干旱，使得香港民众缺水问题加剧，最为困难时4天供水一次，每次四小时。为此，香港精英利铭泽等人上书港英政府施加影响，增加了香港民众与港英政府博弈的筹码。

在香港精英以及一般民众的共同努力下，港英政府高层间盛行的“不吃内地水”的论调逐步破产。香港总督柏立基逐渐认识到，需转变依靠本地资源解决用水困难的传统思路，并试图寻求内地水资源供港。香港民众与港英政府的第一层博弈，使得港英政府不得已妥协，主动向内地官方提出调水需求。

2.以香港精英为桥梁纽带的信息传达

虽然港英政府反复权衡后试图与内地官方进行接触，但苦于缺乏对话渠道。于是，柏立基找来时任港英政府立法局议员的香港精英利铭泽，想依靠他来“牵线搭桥”③铁竹伟：《廖承志传》，北京：人民出版社，2008年，第356—357页。。在利铭泽“搭桥”下，港英政府与内地官方建立起对话渠道。接着，港英政府也开启与广东省进行供水合作的对接谈判。1960年4月25日，港英政府派出副工务司毛瑾、助理工务司庄信及水务署工程师孙德厚前往深圳会谈，会谈达成初步协议，11月15日双方在深圳签署正式协议④邓开颂、陆晓敏主编：《粤港关系史（1840—1984）》，香港：麒麟书业有限公司，1997年，第303—304页。。1961年2月1日，深圳水库正式按协议对港供水。

1963年初，香港又遭遇百年大旱，作为立法局和行政局议员的香港精英利铭泽又积极推动港英政府与内地官方接触洽谈。作为港英政府的代表，利铭泽与新华社香港分社社长梁威林、广东省委第一书记陶铸等进行商讨以解决水荒问题。此外，1963年5月25日，香港中华总商会副会长高卓雄、港九工会联合会会长陈耀材等香港精英通过发电报、打电话的方式向广东省求援，为港英政府和广东省合作进一步“牵线搭桥”①姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，第96—97页。。

1964年4月22日，香港中华总商副会长王宽诚应邀参加《关于由东江取水供给港九地区用水协议书》签订仪式，返港后的王宽诚立即发表书面谈话，将内地祖国即将向香港、九龙地区供水的信息传达给香港民众，并感谢内地祖国对港人同胞的真切关怀。1965年2月27日，陈耀材、王宽诚、高卓雄又受邀参加工程落成竣工典礼②姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，第111页。。港九工会联合会向大会赠送“饮水思源，心怀祖国”锦旗，并表示“香港工人对祖国人民的亲情永不会忘记”；香港中华总商会向大会赠送“江水倒流，高山低首；恩波远泽，万群倾心”锦旗，并表示“对祖国人民的关怀与爱护表示十二分感谢”，表达了香港同胞对内地祖国的感激之情，进一步以同胞纽带密切了香港民众与内地祖国的联结。

3.中国和英国做出合作调水决策

由于大国地缘政治的差异和各种利益矛盾的现实存在，国家间的跨境合作项目常常伴随着政治较量和冲突③孙壮志：《中亚国家跨境交通的地缘政治博弈》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。，作为战略物资的水资源跨境合作尤其受到国与国之间博弈因素的影响。1842年后，香港长期置于复杂脆弱的地缘政治之中，即香港夹在中英之间，由谁来供水关乎政治利益，因而具有更多的政治较量成份④Lee,N.K,”The Changing Nature of Border,Scale and the Production of Hong Kong＇s Water Supply System Since 1959,”International Journal of Urban and Regional Research,Vol.38,no.3，2014，pp.903-921.。也就是说，香港供水是各政治行动主体之间权力博弈的游戏⑤Raymond Yu Wang and Liping Dai,”Hong Kong’s water security:a governance perspective,”International Journal of Water Resources Development,Vol.37,no.1,2021，pp.48-66.。因此，粤港供水合作的难点首先在于它牵扯到了中英两个国家间微妙的政治关系，涉及到国家统一的政治利益与其它国家政治利益之间对“供水控制权”争夺的博弈与冲突。在这种情况下，中英之间的利益博弈在所难免，呈现出相互纠缠与相互依赖的结构性紧张。因此，英国对寻求内地水源充满疑虑，鼓励和支持港英政府在香港本地修建水塘等储水设施，并推行各种节水措施，从而减少对中国内地水源的依赖。

但是，中英双方在供水问题上仍在博弈中达成了妥协，做出了调水合作决策⑥在当时香港还未回归祖国的情境下，调水属于外交事务，需要中国和英国两国做决策。实施行政主导制的港英政府，港督虽然有近乎独裁的权力，但港督必须对英国负责，只是英皇在香港的代表，因而在调水议题上需要得到英国政府的同意与决策。参见刘曼容：《行政主导:香港特区管治之所需》，《广东社会科学》2006年第6期。。1959年，香港人口激增到302万①邓开颂、陆晓敏主编：《粤港关系史（1840—1984）》，第303页。，且完成了从转口港时期向工业化时期的历史性转变，淡水资源极为紧张。1960年，在英国政府的授权许可下，第23任港督柏立基通过时任港英政府立法局议员的香港精英利铭泽的“牵线搭桥”，与中国高层接触商谈供水合作问题，得到中国方面的积极响应，开启了“粤水输港”水资源调配的第一次合作②在具体操作层面，由宝安县人民委员会与港英政府签订协议，每年由深圳水库向香港供水2270万立方米。参见姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，第94页。。

1963年初，香港又遭遇百年大旱，英国政府不得已又授权港督与中国方面接触。当时的港督柏立基仍然通过利铭泽与新华社香港分社社长梁威林以及广东省委第一书记陶铸接触，进行非正式的对接沟通。10月28日，英国政府通过外交途径正式向中国政府提出东江水供港的请求，中国政府同意了英方的请求，决定兴建东江-深圳供水工程向香港供水③姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，第103页。。1963年底，当周总理出国访问途经广州时，进一步提出“中国政府将承担全部工程的设计和修建，并负担全部费用”④《我同英国就向香港供水问题的会谈纪要（中英文）》，1963年6月18日，东深工程档案110-01989-04，中华人民共和国外交部档案馆馆藏，转引自孙翠萍：《东深工程向香港供水的再考察》，《当代中国史研究》2016年第5期。的决策。1964年1月24日，英国驻华代办贾维向外交部西欧司司长谢黎回复了港英政府的意见：“港英政府很有兴趣地获悉中国决定修建一条由东江到深圳水库的水道，并欢迎由此而来的从水库获得更多水量供应的可能性，现在正做出必要的技术性会谈的安排”⑤《中英商谈铺设水管向香港供水问题（中英文）》，1964年1月24日，东深工程档案110-01989-01，中华人民共和国外交部档案馆馆藏，转引自孙翠萍：《东深工程向香港供水的再考察》，《当代中国史研究》2016年第5期。。这样，中国和英国在水资源调配的第二次合作得以有序运作。

4.央地与民众协同推动水利工程建设

从一般意义来说，中央和地方、国家与民众之间均存在博弈。首先，在“粤水输港”调水方案选择中，就存在中央和地方偏好的不一致。当时惠阳地区和东莞提出扩建东引工程，经东莞绕虎门用渠道输水方案，该方案偏向地方利益；广东省水利电力勘测设计院的廖远祺总工程师等提出了一个符合国家整体利益并兼顾地方利益的方案，得到了周总理的同意。当时周总理的考量是，该方案既可以解决对港供水，又可解决沿途乡镇居民生活用水及11万亩农田的灌溉问题，是一个最佳的方案⑥刘兆伦：《周恩来总理与东深供水工程》，《人民珠江》1998年第2期。。这些方案虽然存在农民利益、地方利益与国家整体利益间的张力，但在周恩来总理的统筹协调下，央地和民众之间在博弈互动中得以妥协，选择了均衡三者利益的方案。

在具体运作过程中，地方通过书面汇报和当面汇报两种形式与中央进行互动。一是广东省及时将香港缺水和港英政府请求供水的情况向中央做出书面汇报，得到中央首肯后即与港英政府进行谈判，随后，及时将谈判报告书面上报中央。周恩来总理在审阅报告后，批示“交涉是成功的”，并对向香港供水的一些事项作出安排①中共中央文献研究室编:《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，北京：中央文献出版社，1997年，第559页。。二是广东省主动抓住机会，向中央领导人当面汇报，争取中央决策拍板和提供政策支持。1963年12月8日，周恩来总理出访非洲途经广州，陶铸等广东省领导抓住这个机会，向周恩来总理当面做详细汇报②刘兆伦：《周恩来总理与东深供水工程》，《人民珠江》1998年第2期。。周总理听取广东省水利电力厅刘兆伦厅长关于从东江取水工程方案的详细汇报后，指示工程将由中央拨款兴建，定名为东江-深圳供水灌溉工程。在周恩来总理的直接推动下，1964年4月，国家计划委员会、财政部同意将东深工程列入1964年的国家基建计划，并拨付1200万元用于1964年上半年东深工程建设。

民众则在国家动员中与国家进行互动。在深圳水库建设时，国家和民众首先在动工典礼的仪式上进行互动。在动工典礼上，广东省副省长魏今非代表广东省委、省政府对工程建设做总动员，马志民代表水库工程指挥部及全体工人在大会上宣誓表示全力支持配合，标志着深圳水库正式动工③姜海萍、张承良、邓开颂编著：《东江水，两地情——内地与香港关系视野中的东江水供香港问题研究》，第91—392页。。其次，国家和民众在工程建设过程中进行互动。具体表现在：作为国家干部的宝安县委书记李富林带着三位副书记上水库建设工地进行指挥，对公社干部和社员、民工进行再动员。最后，在水库竣工前夕，国务院副总理陈毅专程来到深圳视察深圳水库，进行冲刺动员。在东深工程建设过程中，国家更是进行了全方位动员工作，动员全国资源和广东省劳动力来推进工程建设。从1964年2月20日正式启动建设后，同样采用仪式动员等各种方式进行动员，民众参与的积极性相对建设深圳水库时更高④据广东水利电力勘测设计院的工程师口述：“在当时，我们响应国家“下楼出院”的号召，只要组织号召去哪里，我们就去哪里，没有怨言；为了赶工期，基本上都是多个工种同时进行，设计、施工、勘探等各行各业来的工作人员都集体到工地开展工作，都是24小时三班倒（口述史资料：R2，20211201）。。珠三角地区的上万名建设者，其中还包括广东工学院的80多名大学生，响应国家号召，以“要高山低头，令河水倒流”的豪情壮志参与建设。在国家动员和民众的全力配合下，东江-深圳供水工程得以高效建成。

（三）四重机制：多层妥协的区域化博弈形成

1.机制一：诉求回应机制，即在经济需水和民生需水压力不断增加过程中，港英政府要想延续其治理，就不得不被动回应香港民众的诉求。西方传统研究将选举压力视为政府回应民众的主要原因，这种假设认为没有选举制度，政府将缺乏回应民众的激励⑤孟天广、李锋：《网络空间的政治互动:公民诉求与政府回应性——基于全国性网络问政平台的大数据分析》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期。。如果从这种假设出发，则很难理解20世纪50年代末至60年代中期的港英政府对香港民众缺水诉求的回应。这是因为当时香港仍受到英国高度集权的管治，香港民众未有选举权且有较强的难民心态，难以或不愿意进行政治参与表达诉求。本文基于经验事实认为，虽然没有选举压力，但治理压力是港英政府回应民众诉求的重要原因。从本案例来看，人口增长与经济发展的需水压力、香港一般民众和香港精英的施加影响等治理压力是港英政府对香港民众的诉求给予回应，不得不在博弈中进行妥协的原因。

第一，人口增长与经济发展的需水压力，这是“无声的诉求”。1959年，香港人口激增到302万⑥邓开颂、陆晓敏主编：《粤港关系史（1840-1984）》，第303页。，同年，香港经济完成了从转口港时期向工业化时期的历史性转变，工商业用水和香港民众生活用水已经成为了一个十分尖锐的问题。1963年，香港发生大旱，经济缺水和民生缺水叠加，出现了史无前例的水荒，这成为了一种“无声的诉求”。第二，香港一般民众和香港精英施加影响，这是一种“有声的诉求”。由于缺水已经严重影响香港民众的生存问题，不得不与港英政府进行互动博弈。可是由于一般香港民众缺乏与港英政府对话的渠道，在与港英政府的博弈中处于弱势。因此，一般香港民众往往是通过“弱者的武器”与港英政府进行博弈，比如在争水中打架斗殴，影响社会治安稳定，进而吸引港英政府的注意力，让港英政府意识到如果不解决好水荒问题，则会威胁社会稳定并削弱其统治根基。香港精英则有更多的平台和渠道向港英政府反映诉求。一方面，香港精英依托大众媒体进行发声表达诉求，通过媒体发文形成舆论影响，向港英政府施加强大的压力。另外，一些与港英政府关系更为密切、并在港英政府担任要职的香港精英则有更直接的诉求反映渠道。如利铭泽通过给港英政府上书，直接向港督陈述香港缺水的情况。

概而言之，人口增长与经济发展的需水压力形成的“无声的诉求”、香港一般民众和香港精英施加影响带来的“有声的诉求”叠加影响，对港英政府形成治理压力。本来缺水只是经济问题或民生问题，但发展到严重的水荒则会变成政治问题，使得港英政府丧失其治理的合法性。而向内地寻求调水，不仅能解决发展经济所需的水源，还能缓解民生困境，减轻各界带来的压力，从而一定意义上重获某种治理绩效上的合法性。因此，回应香港民众的诉求，放弃对内地水源的抵制，成为其不得不选择做出的妥协。概括来说，这种治理压力下形塑的诉求与回应机制是港英政府与香港民众博弈达成妥协的关键原因。

2.机制二：信息传递机制，即由于香港精英的多重嵌入①由波兰尼提出的嵌入性概念，经由格兰诺维特的重新表述而成为新经济社会学的纲领性术语，产生了广泛而深远的影响，这里运用多重嵌入性的概念进行分析。参见符平：《“嵌入性”：两种取向及其分歧》，《社会学研究》2009年第5期。性，使得其能在区域各行动者之间实现“牵线搭桥式”的联结，从而推动信息的顺畅传达，破解了水资源调配合作中信息不对称问题。由于在当时的情境下，资源调出方和资源调入方处于弱联结的紧张状态，在达至调水匹配的信息双向流动中存在很多“结构洞”②结构洞概念来源于罗纳德·伯特（Ronald Burt）所著的《结构洞：竞争的社会结构》一书。结构洞理论认为，如果某个行动者占据社会网络中的结构洞位置，将无直接关系或者关系间断的行动者联结起来，并在行动者之间搭建传递信息、资源的桥梁，那么作为“第三方”，该行动者将获得由结构洞所赋予的信息优势。参见刘伟、彭琪：《结构洞理论视角下的乡村精英与乡村振兴》，《江汉论坛》2020年第11期。，需要有“中介”来桥接信息。因此，在“粤水输港”资源跨区域调配的区域化博弈网络中，香港精英的多重嵌入性是需要讨论的重要一环。正是香港精英对香港民众、港英政府、内地官方的多重嵌入性，以“中介”的角色在中间传递信息，实现了区域内各行动主体的联结，为调配合作提供了信息支持。由于当时中国和英国还未正式建立外交关系，这种非正式的信息传递则显得更加重要。

首先是打通香港民众与港英政府之间的信息不对称问题。由于香港精英不仅担任工会、商会等社会组织要职，有的还担任港英政府立法局和行政局议员，从而实现了双向嵌入性。这使得其不仅可以在第一时间收集民众的需水诉求信息，而且拥有向港英政府反映民众缺水信息的渠道。其次是打通香港民众与内地祖国的信息不对称问题。香港回归前，香港民众与内地祖国一直处于一种边界分明的分离状态。香港民众的缺水和内地祖国调水方面仍存在信息不对称问题。香港精英利用其与内地的嵌入性联系，发挥了重要的联结作用。一方面将香港民众面临的水荒情况和寻求内地水源的意愿传达给内地祖国，另一方面将内地祖国对香港水荒的关怀之情转达给香港民众，并在供水工程竣工庆典中代表香港民众表达对内地祖国的感恩之情，实现了香港民众与内地祖国的再次联结。最后是打通代表英国的港英政府与代表中国的内地官方信息不对称问题。当港英政府反复权衡试图与内地官方进行接触时，由于缺乏对话渠道，存在信息不对称问题。时任港英政府立法局议员的香港精英利铭泽，利用其嵌入到内地的关系网络，充当起“牵线搭桥”的角色，解决了双方的信息不对称难题。总而言之，由香港精英的多重嵌入而带来的联结，破解了多重信息不对称难题，为资源调出方和调入方的调水合作提供了基础。

3.机制三：理性选择机制，即中英基于总体性利益的理性考量，抛开一般性利益竞争和意识形态博弈等因素阻碍，做出合作调水的决策。理性选择是现实主义国际关系理论的基本假设之一，其强调国家本质上是根据国家利益进行决策的理性行为体，一个理性的政治决策过程包括设定目标、根据国家能够获得的各种资源评估所有合理的选择，通过所评估的各种选择实现目标的相对可能性、以及与每一种选择相联系的获益或代价①洪邮生：《现实主义国际关系理论：一种经久不衰的主流范式》，《历史教学问题》2004年第4期。。本文从调水决策中的经验事实发现，中英两国也是从现实主义理论出发，基于国家的总体性利益进行理性选择。从理论上说，对港调水似乎有延续英国统治时间的可能性，这与中国实现国家统一的总体性利益相悖。而接受中国大陆对香港供水，又可能威胁到英国统治香港的独立性，从而削弱其统治。

但事实上，从中国一方来看，新中国成立之初就对香港确立了“长期打算，充分利用”的战略方针，并不急于尽早将将香港收回中国，而是希望香港繁荣稳定和香港同胞福祉提升②齐鹏飞：《“长期打算,充分利用”——1949年至1978年新中国对于香港问题和香港的特殊政策》，《中共党史研究》1997年第3期。，并在“共饮一江水”的基础实现民心回归，为统一打下基础，这符合中国的总体性利益。推进对港调水是中国的理性选择，中国在一定程度上抛开与英国的政治博弈和意识形态斗争，缓和了政治上的紧张关系，为水资源调配营造了良好的政治环境，也为坚定不移和不间断对港供水提供了政治基础。

从英国一方来看，二战后，英国统治香港不仅缺乏历史合法性，而且更加缺乏道义合法性。与此同时，当时港英政府实施港督专政的统治模式，香港民众缺乏参与政治的渠道，从而也缺乏参与上的合法性。当时英国要想继续对香港实施统治，唯有寻求通过提高实际治理效能的绩效合法性。英国作为一个在政治和外交经验成熟的国家，在二战后为延续其在香港的统治，试图追求绩效合法性，支持港英政府推出改善民生的措施。而解决影响经济和民生的水源问题，关乎提升其绩效合法性的基础，因而成为延续其统治的不二选择。因此，英国顺水推舟地同意与中国进行合作调水，这符合英国的总体性利益，是英国做出的理性选择。总而言之，中国和英国作出合作调水的政治决策是两国基于总体性利益考量的理性选择。

4.机制四：权威动员机制，即指在当时情境下中央政府对地方政府的三重权威和国家对民众的多维动员机制，让水资源调配工程得以成功建设。从中央与地方维度来看，当时中央高度集权的计划经济体制和特殊的政治结构所塑造的中央权威是推动央地之间实现妥协进而实现高度协同的原因。中央权威是指中央权力在国家权力结构中所享有的独占性威望和最高强制力③吕廷君：《中央权威的宪政之道》，《北京行政学院学报》2011年第4期。，能直接影响国家政权的有效性和国家能力的巩固和发展①王崇：《中央权威构建：内涵辨析与逻辑缘起——基于中国语境的研究》，《理论月刊》2019年第7期；钟开斌：《中国中央与地方关系基本判断：一项研究综述》，《上海行政学院学报》2009年第3期。。具体而言，有如下机理发挥作用。第一，特定时期高度集中的计划经济体制形塑经济、财政上的中央权威，可以对经济和财政资源进行集中管理、集中分配和集中使用，得以举全国之力推进工程建设。例如，在周恩来总理批示下，从援外经费中拨出3800万元人民币用于东深工程建设。第二，特定时期中央具有的人事控制权形塑行政上的中央权威，通过自上而下的人事任免影响地方官员的行为，使得地方不折不扣贯彻中央的决策部署。第三，将对港供水界定为政治任务和国家任务，而不仅仅是常规化的行政任务和地方性任务，并通过中央领导的视察②例如，1960年1月，时任国务院副总理陈毅在广东省省长陈郁陪同下视察深圳水库；1965年2月，中共中央副主席、全国人大常委会委员长朱德视察东深工程。，赋予工程建设更多的政治属性，为工程建设注入强大能量。

从国家与民众维度来看，为什么当时能实现国家与民众博弈之间在水利工程建设中的协同？深圳水库和东深工程为何能得到民众的配合？本文认为，之所以能实现协同，关键在于当时国家有强有力的动员能力和多维度的动员策略，弥合了国家与社会之间的张力。国家为什么对民众有强有力的动员能力？主要是因为当时国家在干部、组织和思想上具有动员社会的三重基础。一是土地改革和集体化运动后形成了新的社队干部队伍，成为国家政权建设的强大执行力量。二是在人民公社制度下，民众被空前的组织化，可以集中民力办大事，通过公社就可以有效动员民工，民工也非常听从安排③据当时参加东深工程建设的广东工学院的大学生回忆：“我在工地的主要工作是组织民工有序施工。那时民工组织非常严格，民工有公社带班领导，工地需要多少人员都会及时向我报告，由我调配组织人员；广州民工也非常听从安排，晚上经常加班，也从无怨言。”（口述史资料：R3，20211201）。三是国家通过政治教育强化了民众的同胞观念和同胞话语，这种同胞符号不仅为供水工程的建设提供了合法性，也在民众的情感认知中塑造了共识和情感认同④这一点通过参与东深工程建设的粤方工程师、大学生和民工的口述资料得到印证：“大家心里都很明白建设东深供水工程的目的和意义，要全力以赴解决香港同胞的缺水问题，所以超时工作都没有怨言，也不会计较个人得失。（口述史资料：R3，20211201）。

此外，民众为何没有出现“磨洋工”行为？这与当时国家运用了多维度的动员策略有关。其一，公社动员与干部带头策略。深圳水库建设前，民工由人民公社进行动员，并指定由各公社第一书记带队，前往工地后公社干部带头劳动⑤一个参与工程建设民工的口述比较有代表性：“那个时候，不分领导、技术人员、工人，大家都是为了一个共同的目标而奋斗的战友，有吃的一起吃，有困难一起想办法去克服。”（口述史资料：R3，20211201）。这种同甘共苦所构建的群体认同，再加上公社、生产队干部的监管，催生出了对生产队社员的各种约束力，防止其在集体生产中出现怠工行为⑥李怀印：《乡村中国记事：集体化和改革的微观历程》，北京：法律出版社，2010年。。其二，树典型与劳动竞赛策略。树典型是中国共产党长期奉行的一种工作方法和优良传统⑦苗春凤：《树典型”活动的历史演进及其引申》，《重庆社会科学》2012年第3期。，也是计划经济体制时期政府进行经济和社会管理的一种行为模式⑧刘林平、万向东：《论“树典型”——对一种计划经济体制下政府行为模式的社会学研究》，《中山大学学报（社会科学版）》2000年第3期。。例如在深圳水库建设时，组织以董存瑞、黄继光、刘胡兰等命名的突击队，取得了良好的工效。其三，文艺慰问与文化动员策略。文化是动员性集体行动形成的重要机制①魏海涛：《集体行动的形成：一个文化视角的理论模型》，《社会学评论》2019年第4期。，深圳水库建设时，广东粤剧名家马师曾、红线女率广东粤剧团前来为建库民工进行慰问演出。东江-深圳供水工程建设时，享誉国内外的齐齐哈尔马戏团到各个工地慰问演出。其四，农民受惠与利益相关策略。东深工程建设之前，周恩来总理就做出指示，在对港供水方案决策时要结合农田灌溉，提升农民的积极性②中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949—1976）》中卷，第600页。。这种既考虑解决香港同胞的缺水问题，又照顾广东地区的农民农田灌溉的做法，为更有效说服和动员农民奠定了基础。

三、结论与讨论

本文基于“粤水输港”案例，建构了“多层妥协的区域化博弈”这一分析框架来解释复杂型资源跨区域调配何以成功。研究发现，在“诉求回应机制、信息传递机制、理性选择机制和权威动员机制”这四重机制的驱动下，塑造出一种多层妥协叠加的区域化博弈样态。这不仅触发了水资源调入方提出了调水需求，实现了信息在调出与调入方间的顺畅传达，而且推动了水资源调配决策的做出，促成了水资源调配工程的高效建成，最终使这种复杂型资源跨区域调配得以成功。

那么，从总体来看，“多层妥协的区域化博弈”概念具有何种理论意义呢？其一，既有概念只能够解释一国之内或国与国之间的资源调配合作，而对这种涉及国内和国际的复杂型资源跨区域调配的解释力不足，新概念的提出则在一定程度上弥补了这一缺憾；其二，该分析框架呈现出了多元行动者的博弈与妥协的互动过程，也呈现了影响其行为的复杂多元的机制通路，对于透视多元主体博弈的复杂型案例提供了一个较有普遍适用意义的理论模型。其三，与西方政治学、公共政策学传统侧重关注利益表达、决策、执行的单一研究范式不同，该分析框架既涵盖了调水需求过程中的利益表达，又将调水过程中的信息传达、国家行为体合作调水的决策，以及次国家行为体在工程建设中的决策执行情况纳入到分析框架之中，为读者理解资源跨区域调配中的决策和执行过程提供了一个系统性认知。

当然，本文还存在两点不足。其一，没有揭示和讨论国内政治博弈情境和国与国博弈相互影响的机制，也就是说，一国之内中央与地方政府之间的博弈、国家与社会民众之间的博弈，是否影响了国家与国家的之间资源调配行为？或者说，国与国的博弈是否影响了国内政治行动者的行为？结合典型案例，对这种国内政治与国际政治相互影响机制的探究，是需要进行进一步探究的研究议题。其二，本文是聚焦特定时空情境的单案例研究，限于篇幅只关注了20世纪50年代末和60年代中期的“粤水输港”过程，而对改革开放和香港回归后的过程和机制演变未能涉及。然而不同时空情境下，国家行为体在央地互动、国家与民众互动以及与其它国家互动等方面呈现出实践与策略的多样性，从而影响着涉及复杂型资源跨区域调配的成败。例如，改革开放后，地方逻辑和社会民众逻辑开始凸显出来，为开展资源跨区域调配增添了难度。因此，“粤水输港”资源跨区域调配领域仍有进一步研究的空间，一些新问题需要做出相应研究和学理性解释。