日本对中亚国家的“高质量基础设施”援助及其对华启示*
2022-02-16刘洪宇高文胜
刘洪宇 高文胜
内容提要：日本从2015年开始调整对中亚国家的援助政策，突出表现为以“高质量基础设施”援助为指引，大力加强对交通、电力、农业等基础设施领域的援助。既有拓宽能源进口渠道、实现政治大国目标等传统内在战略诉求，也有应对“丝绸之路经济带”、平衡中国在中亚地区影响力的外在战略考量。日本的援助一定程度上深化了与中亚国家关系并提升中亚民众对日好感度，但很难在能源获取和追求政治大国方面取得突破。“高质量基础设施”援助不会对中国产生较大负面影响，但其特点及成效对提高中国对中亚国家基建援助的有效性具有一定启示作用。
作为亚欧地区南北互通、东西交往的陆上要道和交通枢纽，中亚的战略地位极为重要，加之其自然资源丰富，该地区历来受到世界主要大国的高度重视。日本从冷战结束后开始涉足中亚，主要通过政府开发援助(ODA)来发展与中亚国家的关系，先后历经“丝绸之路外交”(1997年)、建立“中亚+日本”对话(5+1)机制(2004年)以及提出“自由与繁荣之弧”(2006年)和“俯瞰地球仪外交”(2013年)等阶段。近年来，以高铁和重载铁路为代表的陆路运输系统的快速发展，进一步促进了亚欧大陆沿线国家生产要素的重新组合以及制造新需求和吸引新投资，有力地带动了亚欧大陆经济的整合，为亚欧区域经济一体化奠定了坚实基础，陆地经济的再度兴起提升了中亚在新时期地缘政治经济格局中的地位。在此背景下，日本以2015年提出的构建“高质量基础设施合作伙伴关系”为契机，继续加大对中亚国家的援助力度，标志着日本对中亚国家的援助进入了新阶段。
目前国内外相关研究大致可分为以下三类：一是从地缘战略角度深刻剖析日本中亚战略的目标、动因、前景及影响。(1)朱永彪、杨恕：《简论日本的中亚战略及其对中国的影响》，《外交评论》2007年第6期；徐建华：《日本的中亚战略——基于地缘政治学的分析》，《深圳大学学报》2007年第2期；解晓东、赵青海：《解析日本的中亚外交》，《国际问题研究》2009年第3期；Christopher Len,Uyama Tomohiko and Hirose Tetsuya Editors,Japan's Silk Road Diplomacy Paving the Road Ahead,Washington,D.C.and Stockholm:CACI & SRSP,2008；宇山智彦、クリストファー?偋?レン、廣瀬徹也編著：「日本の中央アジア外交-試される地域戦略」，北海道大学出版会，2009年，第23—28页。二是分阶段梳理了日本与中亚国家关系的演变历程，并对其背后的逻辑动因、利益追求和实施路径进行了深入分析。(2)沈旭辉、刘鹏：《从援助型外交走向战略型外交——日本中亚外交政策的演变浅析》，《日本学刊》2007年第2期；Timur Dadabaev,The Evolution of the Japanese Diplomacy towards Central Asia since the Collapse of the Soviet Union,in OSCE Yearbook 2011:Yearbook on the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE),Vol.17,2012,pp.441-458；肖斌、张晓慧：《日本与中亚及外高加索地区的能源关系:政策及实践》，《新疆社会科学》2013年第2期；王疆婷：《日本的中亚政策演变及其原因》，《国际论坛》2014年第1期；Mahmudov Umid：「冷戦後日本の中央アジア政策と戦略:『ユーラシア外交」から『中央アジア+日本』対話を中心に」，2017年法政大学博士学位論文。三是系统阐述了日本对中亚国家的ODA援助，普遍认为这是日本发展与中亚各国关系的重要外交工具。(3)王月、李新英：《从政府开发援助分析日本对中亚五国的战略特点》，《俄罗斯东欧中亚研究》2016年第5期；Timur Dadabaev,Japan's ODA Assistance Scheme and Central Asian Engagement:Determinants,Trends,Expectations,Journal of Eurasian Studies,Volume 7,Issue 1,January 2016,pp.24-38；周源：《日本对中亚的政府开发援助研究》，新疆师范大学2017年硕士学位论文；王生、赵师苇：《安倍政府的中亚ODA政策研究》，《当代亚太》2017年第5期；靳成：《日本对乌兹别克斯坦政府开发援助研究》，《新疆社会科学》2020年第3期。总体而言，国内外学界在上述三个方面已取得了一些颇有价值的研究成果，这就为本议题的进一步开展打下了较为坚实的基础，但客观来讲，这些成果多集中在外交和战略层面，有关援助层面的研究依然不够全面和聚焦，尤其是关于2015年以来“高质量基础设施”援助的成果还尚未显现，所以无论在时间还是内容方面，现有研究成果都无法反映近年来日本对中亚国家援助的实际情况。基于此现状，本文在批判吸收和合理借鉴已有成果的基础上，首先阐述日本“高质量基础设施”援助的内涵及发展，接着分析日本对中亚国家开展援助的进展和动机，最后就实施效果和对华启示做出尝试性探讨，以求能为我们准确把握日本与中亚国家关系走向、妥善应对中国周边外交环境变化提供一些较有价值的参考。
一、日本“高质量基础设施”援助的内涵及发展
2015年5月，时任日本首相的安倍晋三在第21届国际交流会议上发表题为“投资亚洲未来”的演讲，首次明确提出日本将构建“高质量基础设施合作伙伴关系”，要在亚洲范围内推广“高质量基础设施”援助，并承诺未来五年将与亚洲开发银行(ADB)合作，向亚洲地区提供约1100亿美元的基础设施投资资金。(4)産経新聞：「安倍首相『質も量も、二兎を追う』 アジア向けインフラ投資、5年間で13兆円表明」，https://www.sankei.com/politics/news/150521/plt1 50521 0034-n1.html，最后访问时间：2022年1月9日。早在2009年4月，时任日本首相的麻生太郎就提出“新经济增长构想”，指出要以亚洲为中心，在全世界范围内推广以高铁、能源、环境为代表的日本先进的基础设施和生产能力援助建设。(5)デーだベース「世界と日本」、日本政治?偋?国際関係データベース、政策研究大学院大学?偋?東京大学東洋文化研究所：「麻生内閣総理大臣スピーチ(新た成長に向けて)」，https://worldjpn.grips.ac.jp/documents/texts/exdpm/20090409.S1J.html，最后访问时间：2022年1月9日。此后经过民主党政权时期的深入发展以及安倍政府初期的不断调整，日本已从国家层面形成了一套完整的“基础设施系统出口战略”，此次日本提出的“高质量基础设施”援助正是对该战略进一步的补充和深化。
从其内涵来看，“高质量”并非单纯强调“质优于量”，而是要求“质与量兼而有之”。根据日本官方解释：“高质量”主要包括注重经济性(低成本和长寿命周期)、安全性、抗击自然灾害的强韧性、考虑对环境和社会的影响力以及对当地社会和经济的贡献(技术转移和人才培养)等五个方面。(6)外務省：「質の高いインフラパートナーシップ」のフォローアップ策(詳細版)」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000112659.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。在具体实施方面，日本提出了“四大支柱”举措：一是通过日本国际协力机构(JICA)推进亚洲基础设施建设援助工作，充分利用政府开发援助贷款、技术合作、无偿资金合作等方式来强化海外基础设施的融资和投资；二是加强与ADB的合作，扩大发展融资规模，提高对民间企业的贷款金额和缩短项目的准备期限，支持JICA与ADB建立新的合作机制；三是通过日本国际协力银行(JBIC)向政府与社会资本合作(PPP)的基础设施项目提供风险资金援助，灵活运用新成立的日本海外基础设施投资公司(JOIN)等机构；四是推动建立适用全球基建领域的国际化标准和规则，利用各种国际场合加大对“高质量基础设施”援助的宣传力度。(7)外務省、財務省、経済産業省、国土交通省：「質の高いインフラパートナーシップ ～アジアの未来への投資～」，https://www.mofa.go.jp/ mofaj/gaiko/ oda/ files/000081296.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。
2015年11月，日本在东盟与商务投资峰会上又高调推出了进一步实施“高质量基础设施”援助的举措，不断深化“四大支柱”内容：一是通过新引入的日元贷款程序及海外投融资制度，加强JICA与各民间金融机构的合作，使日元贷款和海外融投资更加迅速化；二是继续强化与ADB的合作，包括JICA在ADB设立国际信托基金，通过制定长期的相互支持合作计划向政府和企业提供技术、贷款及融资，鼓励以官民合作的模式支持民间资本参与基础设施项目等；三是提高JBIC对高风险项目的资金供应；四是加快推进国际化进程，加强与ADB之外的其他国际开发金融机构在基础设施投资上的合作。(8)外務省：「『質の高いインフラパートナーシップ』のフォローアップ」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000112660.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。2016年5月，安倍晋三在第24次经济合作与基础设施战略会议上提出“高质量基础设施输出扩大倡议”，从三个层面再次对“高质量基础设施”援助进行战略性拓展：一是把援助范围从亚洲扩大至全球，将未来五年投资总额提升至2000亿美元；二是将狭义的基础设施概念扩展到包括自然资源、能源及医院在内的广义的基础设施范畴；三是将实施主体拓展至全日本相关机构，例如增加日本贸易保险公司(NEXI)、日本信息通讯技术基金(JICT)、日本石油天然气和金属矿物资源机构(JOGMEC)等。(9)首相官邸：「G7伊勢志摩サミット『質の高いインフラ輸出拡大イニシアティブ』」，http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keikyou/dai24/siryou2.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。
除了增加援助资金和扩大实施主体外，日本还力图构建一套有助于推行该援助的“软性标准”。在2016年召开的伊势志摩七国首脑峰会上，日本利用东道国优势成功地把五项原则写入峰会宣言，即“确保有效的治理和运营，保障经济效益和安全”、“确保为当地创造就业，开展能力建设和技术转让”、“考虑对社会和环境产生的影响”、“确保与包括气候和环境问题在内的国家和地区层面的经济发展战略保持一致”及“通过官民合作及其他创新融资方式促进资金的有效流动”，并将其打造成所谓的“伊势志摩原则”。(10)外務省：「質の高いインフラ投資の推進のためのG7伊勢志摩原則」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000160310.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。2019年6月，二十国集团大阪峰会再次通过了日本倡议的“高质量基础设施G20原则”，主要包括“最大限度发挥基础实施的作用，实现可持续增长与发展”、“考虑全生命周期的经济成本”、“提升抵抗自然灾害和其他风险的能力”、“处理好环境因素和社会因素对基础设施建设的影响”和“确保资金的开放性、透明性及受援国的债务偿还能力”等内容。(11)外務省：「質の高いインフラ投資に関する G20 原則」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/g20/osaka19/pdf/documents/jp/annex_01.pdf，最后访问时间：2022年1月9日。
至此，经过不断的丰富和发展，日本 “高质量基础设施”援助已形成了一套完整的政策框架和实施方案。可以认为，“高质量基础设施”援助是日本提出的一项新型对外基础设施出口建设战略。随着政策框架和实施方案的确立与完善，在当前全球基础设施建设总需求急剧扩大的刺激下，日本以亚洲为中心，对全球范围内的发展中国家和地区开展了广泛且深入的基建援助。具有重要战略地位的中亚则成为日本实施这一援助的关键区域。
二、日本对中亚国家援助的进展
2015年10月，安倍晋三出访中亚，相继与中亚五国签订总额超过3万亿日元的大规模经济合作协议。(12)産経新聞、「安倍首相 対中央アジア外交政策発表 3兆円超のビジネスチャンス拡大と積極的平和主義ピール」，https://www.sankei.com/politics/news/151027/ plt1510270065-n1.html，最后访问时间：2022年1月9日。安倍此次中亚之行与日本提出“高质量基础设施”援助也仅相隔五个月时间，这表明中亚地区是日本践行该援助的重要“试验场”。一般认为，基础设施亦称公共设施或公共建设，是指为社会生产和居民生活提供服务的基础建设体或系统，是社会赖以生存发展的一般物质条件，既包括交通、电力、通讯、农业、能源等能够促进经济运作的生产性基础设施与服务，也包括文化教育、医疗卫生、社会保障等公共性服务的社会基础设施。(13)杨凯越：《基础设施主要内涵、共性特征及政府职责》，中咨研究，http://rc.ciecc.com.cn/art/2019/4/23/art_4740_62938.html，最后访问时间：2022年1月9日。自2015年以来，日本主要从以下三方面推进对中亚国家的援助工作，并取得重要进展。
(一)重点开展对交通领域的基础设施援助
中亚国家深居内陆，独特的地理位置决定了自身对于陆路交通的依赖，并且其丰富的油气资源也需要各类交通设施的运输，但中亚国家大部分的交通运输设施都年久失修，老化现象严重，需要进行大规模修建或更新改造。在日本看来，提高中亚地区市场经济水平，加速区域一体化进程，其关键在于加快交通运输部门的基础设施建设以提高运输能力。(14)王生、赵师苇：《安倍政府的中亚ODA政策研究》。2017年5月，第六次“中亚+日本”外长对话会通过了“运输和物流合作计划”，日本提出将为中亚五国提供240亿日元的交通运输和物流建设援助，作为该计划的一部分，日本还将派遣陆路、铁路、航空等交通管理部门的顾问与专家，针对每个国家的不同需求开展特定的业务培训与人才培养。(15)外務省：「『中央アジア+日本』対話?偋?運輸?偋?物流協力イニシアティブ」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000252705.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。可以说，交通运输是日本对中亚国家开展“高质量”经济基础设施援助的关键领域，目前除了对土库曼斯坦的援助进展缓慢外，日本对交通运输领域的基建援助主要集中在其他四国。
表1 2015年以来日本对中亚国家交通领域主要援助情况(16)数据来源：作者根据日本国际协力机构相关资料制表。表2同表1。 单位：亿日元
在具体实施过程中，日本以ODA为主要工具，以JICA为项目实施主体，根据各国不同的交通运输建设或改造需求，开展了一系列有偿援助和无偿援助项目，例如乌兹别克斯坦的“卡尔希-铁尔梅兹(Karlhi Termez)铁路电气化改造项目”、哈萨克斯坦的“经济能源通道改造工程”、吉尔吉斯斯坦的“国际公路改善计划项目”、“玛纳斯(Manas)国际机场改造项目”、“塔拉兹-塔拉斯乌拉尔河(Taraz-Talas Ural River)大桥更新计划”以及塔吉克斯坦的“杜尚别(Dushanbe)国际机场发展项目”等，(17)外務省：「ODA(政府開発援助)中央アジア及びコーカサス地域」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/region/caucasus/index.html，日本国際協力機構：「プロジェクトを探す アジア」，https://www.jica.go.jp/oda/regions/asia.html，最后访问时间：2022年1月10日。以上项目总体以提升道路、桥梁、机场的质量、提高防灾和运输能力、设立跨界过境点、建设与能源运输相关的新交通设施以及维护和改造旧有的交通运输设施为主。同时，为更好推进项目实施，日本还积极融合了技术转移、器材赠送、课题研修、方案设计以及人员培训等技术援助的方式来提高中亚五国的道路管理和航空管制能力，力促形成一套“点、线、面”全覆盖的“高质量”交通运输基础设施援助。另外，针对能源运输，日本主要参与了由土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度共建的TAPI油气管道建设项目，由三菱财团负责进行钻井、天然气处理厂的设计与建设，并与亚洲开发银行共同负责筹集建设所需的外部融资等。(18)王海燕：《土库曼斯坦天然气多元化出口战略(1991—2015)：一项实证主义分析》，《俄罗斯研究》2015年第5期。
(二)加强对电力及农业领域的基础设施援助
电力也是日本实施“高质量”经济基础设施援助的重要领域，其中以对乌兹别克斯坦的援助最为突出。乌兹别克斯坦的电力基础设施基本是在苏联时期修建，如今大多都已陈旧，对经济和社会的整体发展难以起到支撑作用，需要重新修建或维修，同时运营和管理能力也需要跟进提高。(19)王月、李新英：《从政府开发援助分析日本对中亚五国的战略特点》。例如，历时五年半竣工的塔里马洪(Talimarjon)火力发电厂扩建项目是日本首个对乌兹别克斯坦援建的“高质量”电力基础设施项目，由日本ODA贷款与ADB共同融资274.23亿日元建设，其设计、施工、运营再到后期管理，均由日本全程援助支持，完全实现了日本“四大支柱”的实施理念，该项目对缓解乌兹别克斯坦的电力短缺问题及促进该国经济的持续增长具有重要意义，已成为当前日本“高质量基础设施”援助的“样板工程”。(20)外務省?偋?財務省?偋?経済産業省?偋?国土交通省?偋?総務省?偋?JICA：「『質の高いインフラ投資』事例集」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000083884.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。截至目前，日本援助乌兹别克斯坦的电力基础设施项目共有7个，其中在建项目3个，总额将近3000亿日元，位居中亚国家之首。(21)外務省：「対ウズベキスタン共和国事業展開計画」，https://www.mofa.go. jp /mofaj/gaiko/oda/region/caucasus/uzbekistan/index.html，日本国際協力機構：「プロジェクトを探す ウズベキスタン」，https://www. jica.go. jp/ oda / regions/asia.html，最后访问时间：2022年1月10日。
表2 2015年以来日本对中亚国家农业领域的主要援助情况 单位：亿日元
农业作为中亚国家的支柱产业，也是日本重点援助基础设施的领域。目前中亚地区农业领域面临的主要障碍是灌溉系统技术老化，灌溉率低下，覆盖范围有限。据世界银行统计，该地区的灌溉用水损耗率高达79%，(22)EU Action on Water Resources in Central Asia as a Key Element of Environmental Protection,European Commission External Relations,2018,https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu _action _on_water_resources_in_central_asia_0.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。这进一步导致土壤退化和盐碱化，严重制约着中亚地区的农业发展。以上问题在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦表现的尤为突出。为提高用水效率、扩大灌溉面积与改善中亚地区生态环境，日本重点对中亚农业领域的供水设施、水处理设施、灌溉设施进行投资，同时还通过人员培训和技术知识普及的方式加强从业者对农业用水的认识。针对中亚国家农牧产品附加值低、物流落后的现状，日本在原料产地附近建立加工厂以减少运输成本，再通过建立集生产、加工、销售、出口于一体的产业“价值链”的形式来提高农牧产品的附加值。此外，JICA还率先在吉尔吉斯斯坦实施了“一村一品”(One Village-One Product)项目计划，主要采取财政支持、生产指导、营销培训等措施使一个或几个社区形成具有巨大发展潜力、区域特色明显的主导农产品和产业集群，以促进当地经济发展和改善民众生计。(23)Timur Dadabaev,Japan's ODA Assistance Scheme and Central Asian Engagement:Determinants,Trends,Expectations,Journal of Eurasian Studies.针对当地特有的手工制作毛毡制品和蜂蜜等食品，无印良品与吉尔吉斯斯坦签订了委托生产合同，计划在全球进行销售，至今生产规模还在不断扩大。(24)藤谷浩至：「第183回 中央ユーラシア調査会報告 『中央アジア5か国におけるODA事業の現況』」，国際経済連携推進センター，https://www.cfiec.jp/2019/r1-eurasia-10-21/，最后访问时间：2019年10月21日。日本还将新近提出的建设“高质量信息通讯技术基础设施”方针运用至农业领域，(25)総務省：「『質の高いICTインフラ』投資の指針 概要」，https://www.Sou mu.go.jp /main _content/000495583.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。通过开发信息系统，提供农业基础信息，利用通信和数字技术促进中亚国家的农产品出口。
(三)积极支持对社会领域的基础设施援助
目前中亚国家的社会基础设施整体上都比较落后，尤其广大偏远农村地区缺乏基本的生活设施，严重制约着中亚国家的社会发展。而日本“高质量基础设施”援助除了强调注重经济性外，促进当地社会发展也是其主要内容之一。为此，自2015年以来，日本着重从人才培养、医疗卫生、供水及防灾三个方面深入开展援助。
首先，日本非常看重对中亚国家社会人才的培养援助，认为对中亚国家硬件层面的基础设施援助固然重要，但从长远来看，软件层面的知识、技术、素养才是真正能够促进中亚国家经济发展、提高基础设施援建质量的关键。有日媒认为，“国家建设实则人才建设，日本的重点是要加强个人力量，利用日本式的‘高质量’教育，支援中亚各国培养高技能人才”(27)日本産経新聞：「『国づくりは、人づくり』信頼に足る『触媒』になれたら」，https://www.sankei.com/article/20151028-5ZAD5JFBHBMI7OOJEYZYCQXFPQ/，最后访问时间：2022年1月10日。。因此，日本以无偿援助和技术援助等方式对中亚国家的产业、行政、文化、教育等部门实施一系列具有针对性的人才培养援助项目。例如，日本在中亚各国建立了“日本人才开发中心”，开设法律、财务、市场营销及人力资源管理等课程，培养高水平的国际通用型人才。日本还通过“人才育成奖学计划”大量接收中亚国家的政府官员和社会各界人士到日本留学，不断提高政策制定能力和加深对日理解。(28)日本国際協力機構：「ウズベキスタンにおける協力」，https://www.jica. go.jp/information/seminar/2018/ku57pq00002gaa9m-att/20181206_01_03.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。鉴于目前中亚各国正处于国家转型与经济改革期，日本专门提出了“中小企业及可持续发展目标业务支持计划”，帮助相关人员提高业务水平、健全经营制度和改善营商环境等；其次，为改善中亚国家医疗卫生水平低下的现状，日本凭借其先进的医疗技术优势，一方面派遣青年海外协力队和海外专家志愿者普及医学知识与技能，提升当地医护人员的能力：另一方面提供各种医疗设备、器材及药品，帮助中亚国家提高医疗设施水平。例如，日本在塔吉克斯坦哈特隆州实施的妇幼保健设施改进项目和在乌兹别克斯坦纳沃伊州实施的综合医疗中心设备项目等。最后，在应对供水及防灾方面，中亚五国当中塔吉克斯坦的供水情况尤为恶劣，其中农村地区的安全用水率只有50%，更加偏远的哈特隆州只有22%，日本凭借自身先进的水处理技术持续加强对其供水设施和供水业务管理能力的援助。(29)日本国際協力機構：「タジキスタン共和国 第二次ハトロン州ピアンジ県給水改善計画」，https://www2.jica.go.jp/ja/evaluation/pdf/2015_1560450_1_s.pdf，最后访问时间：2022年1月10日。针对土库曼斯坦时常面临地震威胁的现状，日本从2017年开始在阿什哈巴德(Ashkhabad)实施了地震监测系统改进项目，帮助其提高对地震的预警和监测水平。
三、日本对中亚国家援助的动机
日本对中亚国家“高质量基础设施”援助有着多重的实施动机，既有“能源利益说”、“政治利益说”等内在的传统战略诉求，也有近年来为应对“丝绸之路经济带”，平衡中国在中亚地区影响力的外在战略考量。
(一)力图实现日本资源进口渠道多元化
根据英国石油公司2019年发布的《世界能源统计评论》数据，2018年日本的一次性能源消费总量为4.541亿吨，位居世界第五，其中石油与天然气分别占比40.17%和21.91%。(30)BP Statistical Review of World Energy 2019,June,2019,https://www.bp.com/content/dam/ bp/business-sites/en/global/corporate/pdfs/energy-economics/statistical-review/bp-stats-review-2019-full-report.pdf.最后访问时间：2022年1月11日。再以2017年日本经产省统计的数据为例，日本当年的一次性能源自给率仅有9.6%，将近100%的油气资源需要从海外进口，其中从中东进口的石油大约占到了整个石油进口的88%。(31)経済産業省：「2019—日本が抱えているエネルギー問題(前編)」，https://www.enecho.meti.go.jp/about/special/johoteikyo/energyissue2019.html，最后访问时间：2022年1月11日。为避免对中东石油的过度依赖，实现能源进口渠道多元化，保障国家能源安全，日本在20世纪90年代就注意到了同样蕴藏着油气资源丰富且开发潜力巨大的中亚地区，该地区拥有仅次于中东的世界第二大石油资源储备，总储量约2000亿桶，同时中亚还是世界第三大天然气资源富集区。(32)金子将史、小林献一、松浦元子：「中央アジアの戦略的重要性」，『松下政経塾?偋?塾報』，https://www.mskj.or.jp/report/1419.html，最后访问时间：2022年1月11日。虽然日本较早意识到中亚对稳定全球能源市场的重要作用，但由于日本与中亚相距甚远，加之中亚国家的交通运输设施落后，这给油气外运带来了极大困难，日本并未享受到中亚的能源红利。随着对中亚国家援助政策的不断调整，日本通过“高质量基础设施”援助加强对交通运输领域的基础设施建设，强化与中亚国家的互联互通，以达到将来获取更多中亚国家油气资源的目的。
此外，中亚地区还拥有丰富的稀土和铀矿资源。稀土是汽车和电子工业发展中必不可少的原料，日本作为汽车和电子工业大国，其稀土需求约占全球的三分之一。中国是全球最大的稀土供应国，曾经很长一段时期内，日本采购的稀土都直接或间接地来自中国。但从2010年以后，中国出于环保考虑开始对稀土出口实施管控，自此，日本便将视野投向了中亚，通过加大对中亚国家在设备、资金、技术等方面的“高质量”援助，以求拓宽稀土供应渠道，继续获取和囤积廉价稀土。铀是发展核电的重要原料，中亚地区铀矿资源丰富，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的铀矿储藏量更是位居世界前列。日本作为世界第三大核电生产国，对铀的需求十分巨大。虽然2011年的“福岛核泄漏”事件对日本的核电发展冲击较大，但再次执政后的安倍晋三仍然以日本缺乏自然资源为由，坚持重启核电业务。此后随着国内核电及核能行业的陆续复苏，日本也开始为进口铀矿资源而加紧铺路。因此，日本以开展对中亚国家“高质量基础设施”援助为契机，积极取得中亚国家的信任，使其成为日本铀矿开发合作的重点对象，保障日本铀原料供应渠道稳定。
自2015年以来，伴随着“高质量基础设施”援助的实施，日本逐渐将中亚国家定位为资源进口的目标对象，力图为将来实现资源进口渠道多样化提前做好战略部署。对此，日本经产省发布的2016年版《能源白皮书》特别强调，日本务必要采取多样化的供给渠道政策以确保资源供应稳定，特别指出了2015年安倍首相在访问中亚五国之际，JOGMEC与乌兹别克斯坦、土库曼斯坦签订的有关天然气、铀矿等合作协议备忘录对于日本拓宽资源进口渠道的重要意义。(33)経済産業省：「第3部 2015(平成27)年度においてエネルギー需給に関して講じた施策の状況 第1章 安定的な資源確保のための総合的な政策の推進」，『エネルギー白書2016』，https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2016pdf/whitepaper2016pdf_3_1.pdf，最后访问时间：2022年1月11日。
(二)通过“俯瞰地球仪外交”实现日本政治大国目标
从20世纪90年代起，日本先是通过传统的ODA项目确立了经济援助型的中亚外交政策，之后桥本内阁又提出“丝绸之路外交”(又称“欧亚大陆外交”)，意图通过经济援助和政治对话双线并重的策略来寻求中亚国家对日本战略利益的支持。“9·11”事件后，中亚的地缘战略重要性突显，西方大国以反恐为由相继介入该地区，日本也借此机会更加积极开展中亚外交。2004年8月，“中亚五国+日本”外长会议机制建立，这是日本中亚外交取得的重要进展，此后日本利用该机制就“入常”、打击恐怖主义、防止核扩散以及推进地区民主化进程等多个涉及日本战略利益的政治议题与中亚国家展开沟通与交流，力求取得中亚国家的广泛支持。(34)沈旭辉、刘鹏：《从援助型外交走向战略型外交——日本中亚外交政策的演变浅析》。2006年11月，麻生外相发表的《自由与繁荣之弧——开拓日本外交的新地平线》演讲继续为日本的中亚政策注入新风，提出日本要特别重视民主、自由、人权、法治等普遍价值，以“价值观外交”为导向将欧亚大陆外延的东北亚、中亚、高加索及中东欧等地区连成“自由与繁荣之弧”。(35)麻生太郎：「『自由と繁栄の弧』をつくる―拡がる日本外交の地平」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/18/easo_1130.html，最后访问时间：2022年1月11日。
虽然此后日本内阁更迭频繁以及民主党政权并未显示出对中亚的足够重视，这使得日本中亚政策的连续性大打折扣，但在一定程度上为第二届安倍政府推行 “俯瞰地球仪外交”奠定了基础。2013年1月，再任首相的安倍晋三在首次施政演说中提出“俯瞰地球仪外交”，认为日本外交不应单纯着眼于与周边国家的双边关系，而要像观察地球仪那般俯瞰全世界，以重视日本国家利益为根本，基于自由、民主、人权、法治等普遍价值观开展战略性外交。(36)首相官邸：「第百八十三回国会における安倍内閣総理大臣所信表明演説」，https://www.kantei.go.jp/jp/96_abe/statement2/__icsFiles/afieldfile/2013/02/28/20130128syosin.pdf，最后访问时间：2022年1月11日。同年2月，安倍在美国战略与国际问题研究中心发表题为《日本归来》的演讲中，将日本的全球地位进行明确定位，强调日本无论是现在还是将来，都不会沦为二流国家，日本将以规则的推进者、共同资源的守护者、美国及其他“民主”国家盟友和伙伴的身份发挥全球引领作用和肩负更多责任。(37)外务省：「日本は戻ってきました」，https://www.kantei.go.jp/jp/96_abe/statement/2013/0223speech.html，最后访问时间：2022年1月11日。可以看出，安倍的“俯瞰地球仪外交”是其第一次内阁时期麻生外相提出的“价值观外交”的“升级版”，其核心目的是为了维护日本国家利益，明确和巩固现在及未来日本作为世界一流国家的地位，这也充分反映出自20世纪80年代以来日本争当全球政治大国的强烈诉求。
如今随着陆地经济的再度兴起，中亚地区作为东西方的交汇点，其地缘政治和地缘经济的重要性也再次突显，这对日本实施“俯瞰地球仪外交”至为关键。因此，在该理念的推动下，日本对中亚国家开展的“高质量基础设施”援助可以说是日本中亚外交政策的又一次发展与升级，这其中不仅仅是能源、市场等经济利益的驱动，更大程度上体现的是日本以援助为手段扩大国家政治利益，继续谋求从经济大国向政治大国转换的战略逻辑。
(三)平衡中国在中亚地区的影响力
近年来传统地缘竞争思维出现回归趋势，全球主要大国相继加大了对中亚事务的介入力度，大国之间在中亚地区的互动愈发呈现出浓厚的零和博弈色彩。(38)王术森、曾向红：《大国中亚地区外交新态势》，《现代国际关系》2020年第10期。目前中亚是中国建设“丝绸之路经济带”、打造互联互通新格局的核心区域，其特殊的地缘位置对中国而言有着极为重要的战略意义。同时，这一地区也已成为日本扩大能源和政治利益的潜在区域，近几年的日本外交蓝皮书都明确强调，作为欧亚结合部的中亚具备丰富的石油、天然气及铀矿资源，考虑到其在全球的重要地位，日本应积极推进与中亚国家的合作。(39)外務省：「2016—2021年度外交青書」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/index.html，最后访问时间：2022年1月12日。
日本《外交》杂志前主编铃木美胜认为，如果说桥本时期的“欧亚大陆外交”的作用对象是俄罗斯，那么安倍时期的“自由与繁荣之弧”和“俯瞰地球仪外交”毫无疑问是为了应对中国，再结合“自由、开放的印太”构想，就形成了新阶段日本通过陆海协同对中国进行战略围堵的“欧亚外交”。(40)鈴木美勝：「歴史から見た日本のユーラシア外交」，『JFIR WORLD REVIEW』,Vol.01，2018年6月，69—73頁。日本前外务次官宫家邦彦也曾指出，中国的陆地边境虽趋于安全，但中国始终高度重视与中亚接壤的新疆地区的安全与发展，日本应进一步提高在中亚各国的政治影响力，尽快将其在中亚地区的政治发言权与在东北亚地区的影响力构成联动效应，以对冲和消解中国的战略影响力。(41)産経新聞：「『キルギス』という21世紀版中央アジア·グレートゲーム 日本の対中戦略のカギだ」，https://www.sankei.com/world/news/141218/wor1412180032-n1.html，最后访问时间：2022年1月12日。
2019年5月，时任日本外相的河野太郎在第七次“中亚+日本”外长对话会上毫不隐讳地指出，日本推进“高质量基础设施”援助的目的就是要体现出与中国“一带一路”的差别，与中国的基建援助展开竞争，以此不断扩大在中亚的影响力。(42)日経新聞：「中央アジアへ質の高い投資 河野氏表明、中国念頭に」，https://www.nikkei.com/article/DGXMZO44990880Y9A510C1EA3000/，最后访问时间：2022年1月12日。由此可以看出，中亚地区正成为日本谋求从陆上实施对华遏制战略的关键一环，而不断强化对中亚国家的“高质量基础设施”援助就此成为日本制衡中国的重要手段。日本还认为，“高质量基础设施”援助更加侧重为中亚国家提供现代化基础设施的专业技术和知识，强调在项目实施过程中赋予中亚国家处理区域和全球问题，促进区域及国家之间合作的能力，尤其注重民主治理、程序透明和人权等“普遍价值观”，这与中国总包式的基建援助有着明显不同。(43)Timur Dadabaev,Japanese and Chinese Infrastructure Development Strategies in Central Asia,Japanese Journal of Political Science,Vol.19,2018,pp.542-558.因此，日本充分发挥和活用此援助所凸显的“软性”影响力，不断提升中亚国家的信任感，大力培养对日好感国，从而增加对中亚国家的政治影响力，尽全力平衡中国在中亚地区日益扩大的影响力。
四、日本对中亚国家援助的效果及启示
日本“高质量基础设施”援助对中亚国家的经济和社会发展确实起到了积极的促进作用，这就在一定程度上提升了中亚社会及民众的对日好感度并进一步深化了日本与中亚国家关系，不过日本欲借助该援助实现多渠道能源进口、追求政治大国目标以及平衡中国影响力方面并不能轻易实现，其援助方式和所获成效可为中国的基建援助提供一定启示。
(一)实施效果分析
客观而言，日本“高质量基础设施”援助侧重于解决中亚民众的实际需求，为当地基层民众的日常生活提供切实帮助。例如水资源供给设施改造、医疗卫生设施建设以及充分发挥本地资源优势以改善当地民众生计的“一村一品”经济合作项目等，这些援助项目继承了日本以往ODA政策中一贯重视受援国基层民生问题的做法，尤其加大了对中亚各国民众“人的安全保障项目”的援助力度。(44)王生、赵师苇：《安倍政府的中亚ODA政策研究》。此外，日本围绕基础设施建设所开展的各类人才和技术培训项目也对促进中亚经济和社会的可持续增长与发展起到了积极作用，显示出日本“高质量基础设施”援助要求“质量兼备”、注重长远发展的深刻内涵。根据日本外务省2019年的中亚国家对日舆论调查，有64%的受访民众表示所在国与日本保持着“友好”关系，有61%的中亚民众认为日本值得信赖，另外还有66%和70%的中亚民众认为日本对世界经济的安定与发展和国际社会及地区的和平与稳定发挥了重要作用。(45)外務省：「平成30年度中央アジア(4カ国)における対日世論調査結果」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000480992.pdf，最后访问时间：2022年1月13日。这说明“高质量基础设施”援助为日本在中亚地区塑造良好的国家形象，赢得中亚各国民心奠定了基础，为日本进一步深化与中亚国家关系创造了有利条件，进而为日本在谋求政治大国最为看重的“入常”问题上换取了中亚国家的普遍支持。这在历次召开的“中亚+日本”外长对话会上体现得尤为明显，例如，在2017年5月召开的第六次“中亚+日本”外长会上，中亚五国外长联合声明联合国安理会改革的必要性，明确支持日本加入联合国安理会。(46)外務省：「『中央アジア+日本』対話·第6回外相会合 共同声明」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000252703.pdf，最后访问时间：2022年1月13日。2019年5月，中亚五国外长又在第七次“中亚+日本”外长会上感谢日本开展的各类基础设施援助，并再次重申联合国安理会改革的重要性，确认将继续支持日本“入常”。(47)外務省：「『中央アジア+日本』対話·第7回外相会合 共同声明」，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000479891.pdf，最后访问时间：2022年1月13日。
然而，“高质量基础设施”援助主要聚焦于经济和社会领域，双方在政治、安全方面缺乏共同的利益基础。囿于其在联合国有限的影响力和话语权，日本也只能在形式上获取中亚各国对其“入常”诉求的支持和大国地位的承认，难以取得实质性突破。在拓宽能源进口渠道方面，中亚地区与日本相距甚远，加之由于特殊的地理环境，中亚域内始终未形成完善的能源运输体系，日本从中亚进口能源的难度要比其他地区大得多。即便包括日本在内的多个国家参与了TAPI油气管道建设，但总体进展甚微，象征意义大于实际意义。截至2019年4月，在全长1814公里的管道修建计划中，仅签订了土库曼斯坦境内214公里的大直径钢管供应合同。(48)杉浦敏廣：「第178回 中央ユーラシア調査会報告 『ロシアと他CIS諸国の天然ガス輸出政策』」，国際経済連携推進センター，https://www.cfiec.jp/2019/h31-eurasia-04-19/，最后访问时间：2022年1月13日。而阿富汗、巴基斯坦、印度境内的管线段仍未有任何实质性进展，特别是受阿富汗局势影响，整个管道建设充满了极大的不确定性，这也就决定了中亚地区在今后很长一段时间内无法成为日本能源供应的备选地区或次优地区。
另外，日本试图通过该援助达到平衡中国在中亚地区影响力的目标也不易实现。在经济层面，中国对中亚国家的投资力度以及双方经济关系的紧密程度都明显强于日本，即便在新冠疫情影响全球基建施工的背景下，2020年中国也与中亚五国新签超过55亿美元的工程合同。(49)中华人民共和国商务部：《2020 年度中国对外承包工程统计公报》，北京：中国商务出版社，2020年，第27—41页。而日本近年来的ODA一般预算基本都维持在5500亿日元(约48亿美元)。在具体项目上，中国重点实施了中哈物流基地、中国—中亚天然气管道、中吉乌国际道路以及经由哈萨克斯坦通往欧洲的“新亚欧大陆桥”等多个基建项目，其中经过“新亚欧大陆桥”的中欧货物列车已从2011年17对扩大到2018年的6300对，这一物流量远远超过了日本通运等多个国际货运公司通过的经西伯利亚横穿俄罗斯的“第一亚欧大陆桥”。(50)北出大介：「変貌を遂げる中央アジア―『一帯一路』(BRI)と域内協力の拡大―」，三井物産戦略研究所，https://www.mitsui.com/mgssi/ja/report/detail/__icsFiles/afieldfile/2019/08/13/1908e_kitade.pdf，最后访问时间：2022年1月13日。在政治及安全层面，因与中亚地区接壤，中国与中亚国家在打击“三股势力”等事关地区安全议题上有广泛共识和利益基础，2020年7月，首次“中国+中亚五国”外长视频会议召开，各方强调要积极践行共同、综合、合作、可持续的新安全观，继续在共同打击“三股势力”、毒品走私、跨国有组织犯罪活动等方面深化政治、安全合作。(51)《“中国+中亚五国”外长视频会议联合声明》，中华人民共和国外交部，http://new.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1798234.shtml，最后访问时间：2020年7月16日。虽然“中亚+日本”对话机制成立时间更早，但由于日本和中亚国家缺乏共同的政治及安全利益基础，使得这一机制在政治安全领域无法发挥作用，仅凭这一点，日本就无法平衡中国在中亚地区的影响力。此外，从高层访问与交流来看，日本与中亚国家领导层之间也缺乏实质性的接触，这必然不利于日本增强在中亚的影响力，与只访问过中亚两次的日本首相相比，中国国家领导人与中亚国家高层的互动更为频繁，这显然更有助于国家间合作的扩大。(52)Timur Dadabaev,Central Asia:Japan's New "Old" Frontier,Asia Pacific,No.136,February 2019,p.9.
(二)对中国的启示
目前中亚是共建“丝绸之路经济带”、打造互联互通新格局的核心区域。多年来，中国充分发挥基建能力强、资金充足、产业规模大等优势，对中亚国家的基础设施建设进行了大规模援助，积累了不少成功经验，但在提高援助有效性方面还有待加强。基于对日本“高质量基础设施”援助理念和经验的分析，针对如何增强中国对中亚国家基建援助的有效性问题，提出以下三点建议。
第一，注重人才培养以提高中亚国家的自主性。经合组织发展援助委员会在2005年和2008年通过的《关于援助有效性巴黎宣言》(Paris Declaration on Aid Effectiveness)和《阿克拉行动议程》(Accra Agenda for Action)中提出，受援国是否具备自主性是体现援助有效性的关键，受援国须在本国各项开发协调的政策和行动中发挥有效的领导作用。(53)OECD,The Paris Declaration on Aid Effectiveness and the Accra Agenda for Action,2005/2008,https://www.oecd.org/dac/effectiveness/34428351.pdf.，最后访问时间：2022年1月13日。从日本长达几十年的对外援助历程可以发现，坚持受援国自主性一直是其主要特征和原则，其核心在于人才的培养。“高质量基础设施”援助的一大特点就是力求为中亚国家培养大批具备各类知识和素养的人才，只有这样才能使中亚国家实现自主发展的目标。因此，中国在对中亚国家基建援助的过程中，应更加重视对人才的培养，坚持“授人以鱼不如授人以渔”的援助理念，通过技术传授、志愿服务、人力资源开发合作等方式与中亚各国共享发展经验和实用技术，特别是要加强在交通运输、油气开发、电力光纤、水利农业等重大基础设施领域的合作与交流，帮助中亚国家增强其自主发展的“造血”功能。
第二，进一步加大对民生领域的援助力度。民生领域的基础设施直接关系着中亚各国民众的生活质量，对该领域援助的效果如何直接决定着能否获得中亚各国的民心。日本正是凭借援助一些满足当地民众实际需求的民生工程不断赢得了中亚社会的民心。“民心相通”是共建“丝绸之路经济带”的重点内容之一，起着固本强基的基础性作用。习近平主席在第三次“一带一路”建设座谈会上强调，民生工程是快速提升共建国家民众获得感的重要途经，要加强统筹规划，形成更多接地气、聚人心的合作成果，打造标志性的优质工程。(54)《习近平在第三次“一带一路”建设座谈会上强调：以高标准可持续惠民生为目标，继续推动共建“一带一路”高质量发展》，《人民日报》2021年11月20日第1版。日本的经验可资借鉴：一是继续加强对供水、医疗、地方产业、环境保护等领域的援助，务必做好田野调查、勘探分析等前期工作，确保这些项目符合当地的实际情况，并在后期施工过程中提高项目质量；二是还需强化中国与中亚国家之间的人文交流与合作，通过塑造共识、扩大参与，建立高级别人文交流机制等路径促进民心相通，进一步夯实中国在中亚国家的社会基础。
第三，不断加强自身的对外援助能力建设。援助国的对外援助能力不仅关系着对受援国的援助效度，而且也决定着自身对外援助工作能否有效持续展开。日本在对外援助能力建设上的一些做法同样值得借鉴，比如引入监督评价体系、注重援助理论研究以及重视援外人才培养等。为使今后对中亚国家以及全球范围内的基建援助工作开展地更为扎实和有效，中国应建立一套目标清晰、方法科学、体制健全、人员齐备的对外援助管理体系。首先，完善中国对外基建援助框架和政策体系，确定合理的援助目标和进程，以便全方位指导未来中长期的对外基建援助工作；其次，以战略目标为指引，设立执行每个实施阶段的分目标并设置与之对应的项目管理机构；再次，建立独立且透明的监督和评估体系，包括内部和外部、自上而下与自下而上相结合的不同层次和视角的监督和评估，要保持监评一贯性以确保援助实施能够贯彻始终；最后，加强对外援助人才的培养，积极调动政府、科研机构、高校、企业等相关人员的共同参与，成立专门研究对外基建援助的机构或队伍，培养一批高质量的研究人才。
汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)认为，任何形式的对外援助，其本质都是政治性的，主要目标就是为了实现和维护国家利益。(55)Hans Morgenthau,A Political Theory of Foreign Aid,American Political Science Review,Vol.56,No.2,June,1962,pp.301-309.从2015年开始，日本对中亚国家开展的一系列“高质量基础设施”援助，其实质就是日本为谋求在中亚地区的政治和经济利益，战略性地运用对外援助这一外交工具，根据外部环境变化和自身发展需要所做出的中亚外交战略调整。日本通过该援助在促进中亚国家的经济和社会发展的同时，也在一定程度上达到了应有的效果，但受制于中亚国家影响力有限、与中亚距离较远以及自身能力不足等因素，仍难以实现其拓宽能源渠道和追求“政治大国”等目标。基于目前中国对中亚国家的援助现状，日本凭借该援助也无法达到平衡中国影响力的目的，但该援助的一些特点及经验对增强中国基建援助的有效性提供了借鉴与启示，未来中国应在提高中亚国家自主性、加大对民生领域援助力度和加强自身援助能力方面下足功夫。中亚国家独立三十年来，对陆续进入该地区的域外势力并不持抵触态度，而是奉行“多元平衡”外交战略来实现国家利益，中国充分理解多边平衡外交对于中亚国家的战略意义，从不谋求与其他任何国家争夺在中亚的主导权，愿意与这些国家为维护中亚地区安全、促进中亚经济发展开展建设性的合作。(56)冯玉军：《中国与中亚国家关系：现状与趋势》，《当代世界与社会主义》2019年第6期。因此，中日两国在中亚地区并非竞争对手，而是应探讨共同合作的可能性，充分利用中日第三方市场合作平台，以新型基础设施建设为契机，充分发挥各自在基建领域的优势，积极探索在中亚地区的合作空间，最大程度共创中国、日本和中亚国家三方互利共赢，成果共享的良好局面。
