商用场景下政府数据开放模式的选择

郑 华 张宏允 刘二妹

内容提要：数据要素是数字经济的关键性生产要素，但数据资源却主要由政府所掌控，因此，政府数据的开放是顺应数字经济发展的必然。治理场景下的政府数据免费开放是其职责所在，但学界对商用情景下的政府数据开放到底选择免费还是有偿仍未有定论，也鲜有经济学视角的讨论。纵观历史，政府的经济角色虽有变迁，但也相对稳定，总体来说政府对市场干预程度最深的莫过于在生产性投资中作为创新活动不确定性和风险的承担者，以塑造和创造新的市场，引领私人企业创新。而相应的两种不同开放模式的社会福利和资源配置效率方面的比较也说明了商用情景下政府数据有偿开放模式比免费开放模式是更优选择。

一、引言

2011年9月，美、英、挪威等八国签署了《开放政府宣言》，开放政府数据开始成为全球政府数据治理和开发利用方面等公共政策的主流。这里政府数据开放有着特定含义，按照开放知识基金会于2007年加州开放数据会议上提出的开放政府数据8项原则，即完整性、一手、及时性、可获取性、可机读、非歧视性、非私有和免于授权，(1)OGDP,Open Government Data Principles:8 Principles of Open Government Data,https://www.mendeley.com/catalogue/0c7324d6-916a-36eb-84e5-9d28aa751b44，最后访问时间：2022年1月18日。政府数据开放应当免费。但在政府数据开放的全球实践中政府数据开放并非全部免费。美国政府对政府数据信息服务进行分类管理，并根据商业、教育、新闻媒体等不同用途，收取相应的信息查找、评审、复制等费用。(2)胡税根、杨竞楠：《发达国家数字政府建设的探索与经验借鉴》，《探索》2021年第1期。在欧洲，德国标准化协会和英国标准协会制定了分级收费制度来规范公众使用国家标准有关数据的收费问题，规定除了创新领域或政府资助项目按照相关标准和规范免费外，而其他的国家标准数据资源的获取需要购买，此外法国政府开放平台的部分数据也实行有偿。(3)宋卿清、曲婉、冯海红：《国内外政府数据开发利用的进展及对我国的政策建议》，《中国科学院院刊》2020年第6期。在亚洲，日本政府通过开放数据形式发布的数据可供免费利用，但也有部分机构对部分数据采取有偿公开形式。(4)黄雨婷、傅文奇：《日本政府数据开放的政策保障及其启示》，《数字图书馆论坛》2020年第9期。这样，政府数据开放事实上就形成了免费开放模式和付费开放模式。现实中，为了满足政府数据的免费开放，政府就得负担和增加数据开放方面的支出，但是由于政府预算和财力的限制，带来了政府数据供给不足、数量减少和质量下降等问题，也导致了政府数据开放运动停滞不前，(5)Kanowitz S.,U.S.Slips in Worldwide Open Data Rankings,GCN,2017,https://gcn.com/articles/2017/05/26/worldwide-open-data-rankings.aspx，最后访问时间：2022年1月18日。甚至在被视为政府数据开放标杆的美国还出现白宫数据开放网站关闭事件。(6)Quaintance Z.,What's New in Civic Tech:White House Removes Open Data Info,Internet Archive Offers to Host PACER Data,Government Technology,2017,http://www.govtech.com/civic/Whats-New-in-CivicTech-02162017.html，最后访问时间：2022年1月18日。这些现象引发了人们的思考，著名期刊《自然》2017年6月刊发的一篇社论就指出了公共数据开放存在的一个重要问题就是，“人们在公共讨论中忽视了开放数据的真正成本”，因而一些学者提出了应在“制度上纳入公共数据的有偿开放模式”，“以实现对政府数据开放成本的补偿”，并分析了政府数据有偿开放的法理基础，(7)胡业飞、田时雨：《政府数据开放的有偿模式辨析：合法性根基与执行路径选择》，《中国行政管理》2019年第1期。但鲜有从经济学视角讨论政府数据开放模式的选择问题。由于政府数据开放涉及政府数据作为公共品而向社会公众开放的问题，且政府数据作为公共品向社会公众免费开放已基本成为共识，因此本研究只探讨在商用场景下政府数据应该选择免费开放还是有偿开放问题。

先界定一下研究问题。政府数据是政府在其履行自身职责过程中形成的，但是作为满足政府履责的结果，政府数据的形成和累积又不止于满足政府的公共服务、社会治理和透明政府建设等功能。在数字时代，区块链、大数据、云计算和人工智能等技术的发展和运用，新基建的兴起和拓展，企业与产业组织、商业模式及社会经济结构的变迁等，使得政府数据已不单单是治理要素，而是兼具生产要素的属性，演变成为数字经济的“工业血液”和经济增长引擎。因此，政府数据的应用场景最起码包括商用场景和治理场景(非商用场景)两个方面：在商用场景下，商事主体等出于商业目的利用政府数据，或者基于政府数据开发生产数据产品和服务以获得商业利润；在治理场景下，各种社会主体基于政府提供公共服务的性质，或者是基于保护公民的知情权、透明政府建设的需要等运用政府数据。可见，政府数据兼具“生产要素”和“治理要素”的属性。(8)李刚：《政府数据市场化配置的边界：政府数据的“生产要素”和“治理要素”二重性》，《图书与情报》2020年第3期。作为治理要素，无论是社会治理还是公共服务等，政府数据具有公共物品的性质，从政府视角来说，政府数据对于提高政府治理效能，提升政府治理能力，满足公众知情权，建设透明政府都具有重要意义，这部分政府数据是属于公务用数据。从社会公众来讲，他们对于政府数据的消费，有助于更加便利地获取政府提供的各种信息，更好地接受政府提供的公安、交通、民政、医疗、气象、教育、社会保障等公共服务，这部分政府数据属于公众用数据。根据公共物品理论，这样的政府数据消费由政府提供并且免费开放是有效率的选择。当政府数据作为生产要素进入生产领域时，政府角色不再是政府信息公开中的信息提供者，而成为了公共数据资源流的源头，通过一定的路径按照一定的数据质量标准向数据市场供给原始的、可机读的公共大数据，以供工商企业等主体来开发利用。这样，基于政府数据而进行相关增值开发等生产经营活动的工商企业就成了应用政府数据获得收益的特定受益人。很显然，此种应用场景下的政府数据其受益人局限在特定的范围内，在特定受益人存在的情况下，政府数据就具有了准公共产品(俱乐部产品)的特征，成为了准公共产品。对于准公共产品的供给，根据公共经济学理论，应当实行受益者负担原则，由作为政府数据的特定受益人负担与收益程度相应的费用。因此，本文所说的商用场景下的政府数据有偿开放，即是指政府对那些追逐利润的商事主体基于商业目的而应用政府数据时实行有偿获取政府数据的情形，而所谓的非商用场景(治理场景)下的政府数据免费开放是指商事主体基于非商业目的而应用政府数据时可以免费获取政府数据的情形。

二、政府和市场的关系与政府数据开放模式

政府与市场的关系是经济学研究的一个重要领域，经济学中关于政府与市场关系的理论是讨论商业应用场景下政府数据实行免费开放还是有偿开放的重要依据。因此，可依据学者们关于政府与市场关系的认识来初步讨论政府数据商业应用场景下到底应当实行有偿开放还是免费开放。

(一)有限政府、有为政府与政府数据开放模式的选择

有限政府理念作为人类社会政治文明的成果早已深入人心。1688年英国光荣革命后建立的英国君主立宪制政体对统治者的绝对权力进行了规范，政府如何花销公共资金的渠道被有效地约束，从而形成了有限政府的开端。可见追溯有限政府的源头可以发现，人们对于有限政府的讨论原来主要是基于宪政层面上进行的。现代意义上的有限政府与之一脉相承，主要强调政府的权力、规模和职能等都受到宪法和法律严格限制和约束。由于政府的权力和职能受到宪法和法律的严格限制，因此，政府的经济职能和经济资源的支配权力都存在一定的边界。此外，人们对现代意义上有限政府的认识还突破了宪政层面的理解，将其拓展到政府与市场的关系上，认为有限政府就是只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而才可能导致好的市场经济或有效市场。可见有限政府聚焦于维护和提供公共服务和公共产品。

在市场经济条件下，一般来说，即使政府深度介入市场，也不会成为市场上从事生产经营活动的主体，或者直接成为市场上生产要素的免费的直接提供者，同理，政府也不应将有限的财政资源投入到满足于市场上工商企业对于政府数据需求的供给上，向市场和社会公众提供非公共品，这超出了政府法定职能的边界。而且占用财政资源进行政府数据的供给，就可能侵占政府部门其他项目的原始预算份额。因此，政府权力、职能和规模的法定限制决定了政府应当退出商业应用场景下的政府数据的供给，不论是有偿供给还是无偿供给。

有限政府的理念并不影响政府的积极作为，因此，以林毅夫为代表的新结构经济学派提出了“有为政府”的概念，认为“有为政府是在各个经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜、因结构制宜地有效地培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层长期福利水平的政府”(9)王勇、华秀萍：《详论新结构经济学中“有为政府”的内涵——兼对田国强教授批评的回复》，《经济评论》2017年第3期。。因此，新结构经济学是政府实行某种产业政策的拥趸者。但是，新结构经济学始终强调有为政府与有效市场的结合，认为有为政府绝不是“乱为”和“不作为”，而是始终主张促进效率的市场化改革，始终主张政府的“有为”以有效市场为依归。将这一理论套用到数字经济和大数据产业的发展问题上，就意味着政府在促进数字经济和数字产业发展时，应充分考虑到政府在履行自身职能过程中形成了海量数据所具有的重大经济战略价值，充分发挥政府数据要素的作用，但绝不是由政府直接充当政府数据要素的供应主体，并且成为政府数据的免费供应主体，而应对数据产业发展进行因地制宜、因时制宜、因结构制宜地培育、监督、保护、补充和纠正市场。

(二)政府的经济角色与政府数据开放模式的选择

“市场是人类自愿合作的制度”，人类社会在其互动过程中形成了政府，还形成了政府与市场共存的局面。政府和市场是两种不同的资源配置方式，当市场按照规律接入配置各种社会资源，这两种不同的资源配置的协同，才能更有效地实现整个社会资源的优化配置。由于不同时期经济运行的条件不一致，国家掌控和配置资源的权力、能力和方式等也会随着不同历史时期经济运行条件而作适应性改变并不断磨合，以达到更好的适配性，这样，历史上出现过所谓的守夜人政府、凯恩斯福利政府、发展型政府、市场增强型政府、企业家型政府，等等。政府角色概念的变换，构成了经济思想史发展的重要脉络，也反映了人们对于政府与市场关系认识的变化以及人们在处理政府与市场关系的过程中所赋予政府的职责功能的变迁。因此，通过对政府角色概念转换的考察可以揭示政府在经济发展中扮演的角色，更好地理解政府在政府数据商业应用场景下应当扮演的角色。

第一，“守夜人”政府。国家职能的守夜人观点典出亚当·斯密。在亚当·斯密所处的那个连大英银行都是私人经营的时代，他认为国家职能主要有三项，即保护本国安全，使之不受暴行与侵略；保护人民，不受欺负或压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程，除此之外无需政府的经济管理等职能。亚当·斯密关于政府“守夜人”角色的描述被自由主义者和不少经济学家所推崇，他们信奉管得最少的政府便是最好的政府，强调政府在经济发展中的职能最小化、市场机制最大化，认为私有部门能够做出高效的投资决策，政府只需要保护市场机制与提供公共服务，比如产权保护等。从该理论对社会经济发展所产生的实际效应来看，一定程度上亚当·斯密所描述的守夜人政府维持了西方资本主义经济在自由资本主义时期的“自由竞争状态”下的平稳发展。

第二，凯恩斯福利政府。资本主义世界经济危机，尤其是20世纪30年代爆发的资本主义世界范围内的经济危机，冲击着经济自由主义者的信念，于是西方经济学说史上出现了凯恩斯革命，导致福利国家的诞生，从此各种国家干预主张逐渐获得了市场。他们认为，自由放任的市场存在着严重缺陷，失灵不可避免，因而需要政府通过积极实施一系列货币政策、财政政策以及劳动力市场政策等，强化政府在收入再分配、宏观稳定与市场监管三个方面的作用，以求实现较为满意的就业和经济增长。这样的政府被称之为凯恩斯福利政府。

第三，发展型政府。一些经济学家认为，落后贫困国家之所以不能实现经济持续发展目标的关键原因在于缺乏一个好的政府，而不是缺乏市场。发展型政府的概念最早由Johnson 提出，强调市场只是各种社会关系与治理结构的一种。联合国开发计划署在总结“南方国家”的发展经验时，也沿用了“发展型政府”的概念。学界普遍认为“发展型政府”主要有这样一些特征，即强烈的持续发展意愿、实行选择性产业政策并能有效地落实产业政策、专业自主而高效的经济官僚机构和紧密合作的政商关系。发展型政府理论是探索政府主导型发展的重要理论，其核心课题就是研究何种国家与市场的关系以及何种政治经济制度结构更能有助于经济的增长。当今世界发展型政府治理国家以产业政策为核心是一种普遍现象。

第四，市场增强型政府。发展型政府理论由于在案例选择上的系统性偏差、研究方法论上的整体主义谬误和描述性的特征，以及印度等发展型政府并未能够给其本国带来发展的事实，因此其普适性受到了质疑。这样奥尔森等在反思该理论的基础上，提出了市场增强型政府的概念，青木昌彦等在对“发展型政府”和“市场亲善型政府”理论进行扬弃的基础上，系统性地提出了“市场增强型政府”理论。该理论认为市场存在着失灵，因此需要由非市场力量来弥补或矫正，而扮演这种角色的可以是政府或者民间组织所行使的协会治理力量，并不仅仅限于政府，且这种非市场力量也会失灵。而如何降低政府失灵的概率或者提高政府干预的有效性，在于政府仅仅扮演补充型的角色，而非扮演主导型的角色，在于改善市场、企业和民间组织解决协调失灵问题的能力。

第五，企业家型政府。“企业家型政府”的概念最早由被誉为“政府再造大师”的美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代提出，其主旨在于运用企业家精神来改造政府理念和运行机制。而作为经济学家的马祖卡托在对市场失灵理论进行批判性分析的基础上，通过对美国政府在其本国经济发展特别是在高风险和突破性创新领域中所发挥作用的分析，提出了被其称为“企业家型政府”的主张。马祖卡托认为，政府不仅仅是修补市场的角色，也可以在生产和创新中发挥企业家、风险承担者和市场创造者的作用，可以像投资者那样，通过多样化“投资组合”来选择赢家，并通过制度改革解决技术创新中“风险社会化而收益私人化”的机制失调问题。

从上述几个具有代表性的关于政府角色概念的变换中可以发现，不同国家在政府与市场的关系中扮演着不同的角色，但总体来说，发展型政府和企业家型政府介入市场的范围和深度要比守夜人政府、凯恩斯政府以及“华盛顿共识”和新自由主义的主张更广更深。先就作为发展型政府代表的日本和韩国为例，两国都实行了一定的产业政策，也都为相关产业的发展提供了某种形式的特许、优惠或者其他支持，如日本战后为那些积极从事政府合意产业的私营大型企业集团提供从资本获取、行政特权到微观管理等全方位和多领域的政策扶持，从而使得政府能够通过私营大企业来间接控制产业的发展方向。在韩国，政府以政府合约、许可证等特许权以及金融扶持等政策，吸引私营大型企业进入特定产业，支持大企业发展，并实现政府产业目标。再以马祖卡托所认为的企业家型政府代表的美国为例，马祖卡托以充分事实证明，美国并非像自己所说的只是一个局限于纠正市场失灵的“有限政府”，而是一个对创新领域干预最多、历时时间最长的国家，而且其干预并没有局限在“竞争前阶段”，而是深入到了应用研究和技术创新成果商业化的阶段。但我们发现无论政府充当什么样的角色，他们对于产业的干预仍然存在着清晰的边界，即政府不会成为市场上商业化产品的直接供应者，他们在生产性投资和创新活动中可以作为创新活动不确定性和风险的承担者，以及创新领域产品的采购者，塑造和创造新的市场，引领私人企业的创新浪潮。但他们不会成为市场上生产要素的免费直接提供者。即使如此，他们也在反思“投资风险社会化而投资收益私人化”的问题，认为有必要改革国家投资的回报机制。因此，对于数据要素，如果在商业应用场景下实行免费开放，就历史性地突破了政府干预市场的一般边界，并且成为市场数据要素的免费提供者，恶化了其他数据要素供应商的生存环境，抑制了其他非政府数据生产商和提供者的积极性，破坏了市场公平竞争的环境和市场的自我选择机制，同时也存在着“数据成本社会化而数据收益私人化”的问题。因此，从政府角色的历史转换视角出发，也不宜选择政府数据商业应用的免费开放模式。

三、效率视角下政府数据开放模式的选择

经济学常被定义为研究有限资源在不同用途上有效配置的学科。从经济学视角分析商业应用场景下政府数据到底应该选择免费开放模式还是有偿开放模式，可以根据什么样的政府数据开放模式能够带来更大的社会福利并有利于数据产业的长远发展来进行判别比较。

(一)不同政府数据开放模式的效率比较

本文参照任杰等的社会福利计量方法，即社会福利是由制造商的收益加上总体消费者剩余减去政府的补贴支出，(10)任杰、何平、龚本刚：《低碳经济下政企博弈与政府补贴策略研究》，《运筹与管理》2016年第6期。通过对比两种政府数据开放模式下社会福利的大小来确定政府数据开放模式的占优选择。

政府数据开放涉及的利益相关方包括：

1.政府数据初始持有者，他们一般是政府机构、事业单位或者政府资助的相关项目机构等。

2.政府数据开放服务提供者，他们对已经被政府机构实际持有的政府数据进行相应的分类、整理和加工，并按照相关标准对政府数据进行脱敏脱密处理以使政府数据达到可开放程度，政府数据开放服务提供者在某些场合就是政府数据初始持有者，也有可能是通过市场化方法选择的其他社会主体担任。

3.政府数据的非商业利用者，他们一般是社会公众，商事主体在某些情况下也属于该类主体，在非商业应用情景下，政府数据属于公共物品，当政府数据达到可开放的技术标准和保密标准等条件下，就可以面向社会公众进行开放，社会公众就可以出于非商业目的免费使用政府数据。

4.政府数据商业利用和开发者，他们从政府数据开放服务提供者那里获得有偿或免费的政府数据，然后以已经获得的政府数据为基本生产要素，以直接进行利用或者生产出新的数据产品和服务，并获得商业利益。

首先，假设在政府数据免费开放情形下：

1.政府数据初始持有者数据提供单位成本为A，该成本是用于政府数据的采集、处理、存储等所耗费的成本。政府数据开放服务提供者对政府数据进行脱密脱敏等加工处理，并达到可开放标准的政府数据开放单位成本为B。政府数据免费开放，因此，政府数据销售收入为0。

2.政府数据商业利用和开发者消费单位政府数据的消费者剩余为A+B+Q，其中，政府实际承担的政府数据采集加工和开放单位成本A和B所形成的福利由数据消费者(即政府数据商业利用和开发者)享有，消费者除了拥有A和B这样的福利外，实际上还从政府数据消费中获得额外的Q规模的消费者剩余。

3.政府数据商业利用和开发者对政府数据加工清洗脱敏脱密的总的数据开放量为λ个单位。由于一定期限内政府用于数据开放的财政支出是稳定的，因而λ也是相对稳定的。

4.无论采用哪种数据开放模式，政府数据治理情景下的应用都存在而且免费，因此，为研究的方便，下文中关于福利的讨论均不考虑政府数据的非商业利用者和政府数据的非商业利用。

这样就可以确定在政府数据免费开放情形下的社会福利。根据社会福利等于制造商的收益加上总体消费者剩余减去政府的补贴支出，其中，制造商收益不存在，总体消费者剩余等于λ(A+B+Q)，政府的补贴支出为λ(A+B)，因此，该社会福利为λ(A+B+Q)-λ(A+B)。简化后得社会福利为λQ。

其次，假设在政府数据有偿开放情形下：

1.政府数据初始持有者数据提供单位成本为a，该成本是政府部门用于政府数据的采集、处理、存储等所耗费的成本。政府数据开放服务提供者对政府数据进行脱密脱敏等加工处理，并达到可开放标准的政府数据开放单位成本为b。政府数据有偿开放，政府数据开放服务提供者的单位数据销售收入为c。

2.忽略政府数据开放服务提供者其他成本。如果政府数据初始持有者用于政府数据的采集、处理、存储等所耗费的成本支出a所形成的福利a(假定成本全部转化为福利，也等于a)没有转移给政府数据开放服务提供者，而是转移给了政府数据商业利用和开发者，那么政府数据开放服务提供者通过有偿开放政府数据获得的单位收益(即生产者剩余)为c-b，政府数据商业利用和开发者消费单位政府数据的消费者剩余为a+q。如果政府数据初始持有者用于政府数据的采集、处理、存储等所耗费的成本a所形成的福利a转移给政府数据开放服务提供者，而不是转移给了政府数据商业利用和开发者，那么政府数据开放服务提供者通过有偿开放政府数据获得的单位收益(即生产者剩余)为c+a-b，政府数据商业利用和开发者消费单位数据的消费者剩余为q。

3.政府数据商业运用和开发者对政府数据的加工清洗脱敏脱密的总的数据开放的市场需求量为β个单位。

4.同上文中政府数据的免费开放情形一样，下文中不考虑政府数据的非商业利用者和政府数据的非商业利用。另外，我们还假定，无论政府数据实行免费开放还是实行有偿开放，国家的相关数据由于采集加工和开放消耗所形成的福利都会转让给政府数据的开放者或者消费者，因此，在扣除由于政府支出所形成的生产者剩余或者消费者剩余后，政府数据的消费者剩余是一致的，因此有q=Q。

这样就可以确定政府数据有偿开放情形下的社会福利。在a没有转移给政府数据开放服务提供者，而是转移给了政府数据商业利用和开发者情况下，制造商收益为β(c-b)，总体消费者剩余等于β(a+q)，政府的补贴支出为βa；或者，在a是转移给政府数据开放服务提供者，而不是转移给了政府数据商业利用和开发者的情况下，制造商收益为β(c+a-b)，总体消费者剩余等于βq，政府的补贴支出为βa，因此，前者的社会福利为β(c-b)+β(a+q)-βa，简化后得β(c-b)+βq。后者的社会福利为β(c+a-b)+βq-βa，简化后得βc-βb+βq。可见这两种情况下的社会福利是一致的。

比较βc-βb+βq和λQ的大小，如果β(c-b+q)>λQ，就说明在商业应用场景下，与政府数据免费开放模式相比，政府数据有偿开放模式是更优选择。

因为q=Q，上式β(c-b+q)>λQ就可以改写为β(c-b)+(β-λ)q>0。

观察β(c-b)+(β-λ)q>0，根据基本的经济学原理，可以形成如下推断：第一，β和c是相反方向变动的，因为单位数据商品的销售收入c越高，意味着消费者购买的单位数据商品的价格就越高，而单位数据商品价格提高会抑制政府数据商品的需求，导致β值减小。第二，作为政府数据开放单位成本b、单位数据的消费者剩余q和政府总的数据开放量λ是相对稳定的。第三，由上面两个推断可知，不等式β(c-b)+(β-λ)q>0中只有β和c是变动的，且β和c是相反方向变动的。

从基于政府数据的数据产业发展角度来解读该不等式β(c-b)+(β-λ)q>0，如果政府数据产业发展起来，数据开放收入c就应当大于数据开放成本b，如果作为一个战略产业其收入还不能覆盖成本，那么这个产业就不具有可持续性。因此，我们可以预设c大于b且都大于0。下面我们来探寻不等式β(c-b)+(β-λ)q>0成立需要满足的条件，如果能够得出使不等式β(c-b)+(β-λ)q>0成立的条件是符合实际的，那么我们也就证明了在商业应用场景下，实行政府数据有偿开放的模式是更优选择。欲得：

β(c-b)+(β-λ)q>0

(1)

我们引入价格需求函数：

β=λ-γc(γ>0)

(2)

其中，γ为售价对需求的影响因子，由政府数据商业运用的市场条件决定，当单位政府数据商业运用的价格c=0时，即是政府数据均免费开放的情形，此时需求量β=λ。考虑到实际情况，β=λ-γc≥0，即c≤λ/γ。为满足可持续发展的要求，c≥b>0，故：

λ/γ≥c≥b>0

(3)

将(2)式带入(1)式得函数：

f(c)=(λ-γc)(c-b)-γqc

(4)

其中，f(c)表示在商业运用场景下，政府数据有偿开放所能带来的相较于政府数据免费开放的超额收益，则：df/dc=-2γc+λ+γb-γq，令：df/dc=0 ，得：

c*=1/2(λ/γ-q+b)

(5)

当c*

说明在λ<(b+q)γ的条件下，无论怎么调整价格c的大小，均不能使(1)式成立，故政府数据开放总量λ应满足：

λ≥(b+q)γ

(6)

当λ≥(b+q)γ时，此时f(c)max=f(c*)=1/4[(λ2/γ)-2λb+γb2+γq2-2λq-2γbq]=1/4[(λ2/γ)-2λ(b+q)+γ(b+q)2-4γbq]=1/4γ[λ2-2λγ(b+q)+γ2(b+q)2]-γbq=(1/4γ)[λ-γ(b+q)]2-γbq。

f(c)max=[λ-γ(b+q)]2-γbq>0

(7)

比较(6)式和(7)式，可以得出欲使(1)式成立，应该满足的条件为：

(8)

通过(8)式我们可以得知，在商业运用场景下，究竟应该选择政府数据免费开放模式还是政府数据有偿开放模式取决于数据产业发展的状况，由源自于数据产业自身的四个变量λ、γ、b、q决定。考虑到政府数据的商业应用场景下的商事主体一般是工商企业，对于政府数据的开发利用者而言，初始的技术设施等方面的投入是必不可少的，该初始投入的形成，导致了企业对政府数据使用的依赖性，因而对政府数据的需求弹性下降，企业对政府数据价格不敏感，也就是说，如果将政府数据免费开放形成的补贴去掉，可能不会对政府数据消费产生太大的影响。另外，在市场经济条件下，基于数据要素赋能经济增长的机制，由于数据产品具有要素替代效应、要素组合重构形成的乘数效应等，对于以数据产品作为生产要素进行生产的企业来说，运用数据带来的收益其效用远远高于数据产品价格对其带来的效用的损失。也就是说，在政府数据有偿开放的情形下，政府数据开放的价格上涨不会对政府数据需求规模产生较大的冲击，这意味着(2)式中的γ不会是一个很大的数字。

又因为在实际生活中，政府开放的数据总量λ通常是一个非常大的数字，这是因为只有存在足够大的数据总量，才能支撑起数据产业的发展。而数据开放的总成本和总消费者剩余经由庞大的数据总量一分担，政府数据开放单位成本b和政府数据商业利用和开发者消费单位数据的消费者剩余q都不会是较大的数字。因此，(8)式可以认为是符合实际情况的，这就意味着相较于商用情景下的政府数据免费开放，推行商用情景下的有偿开放是一种更优选择，实行政府数据商用情景下的有偿开放可以实现社会福利增加，有益于数据产业发展，而且数据产业越发展，λ和β就会越大，就越能加强(1)式和(8)式的正确性，此时政府数据有偿开放的单位数据最佳定价为c*。

前文分析由于政府支付数据开放的费用在一定时期内是相对稳定的，因此基于稳定的数据开放投入，那么λ也是相对稳定不变的。在政府数据有偿开放的条件下，由于c的存在，导致β呈下降趋势，使得β可能小于λ。但是政府数据的有偿开放也存在着阻挡需求下降和支撑β的因素，从而使得β-λ>0具有切实的可能性。这些因素包括但又不止于此：一是在政府数据有偿开放的情景下，政府数据开放服务提供者获得了收入，这些收入中除了利润外大部分会被用于进一步扩大政府数据有偿开放的范围、规模、种类以及提高政府数据有偿开放质量，从而扩大了政府数据供给，丰富了政府数据产品的种类和使用范围，也扩大了政府数据需求方的选择范围，有利于扩大需求，提升β。二是由于同种类型数据产品供给的边际成本很低，因此，增加数据产品的供给不会带来成本显著的增加，因而可以有效增加供给，满足更多的数据产品消费者的需要，但是却并不需要增加成本，这样也可以进一步摊低数据产品的价格，拉低平均价格水平，从而支撑需求。三是数据作为数字经济时代的关键性生产要素，它的一系列经济-技术特征使得企业微观主体能够在数据要素的加持下，实现传统要素的组合重构和倍增效应，极大提高商事主体的生产经营效率，推动企业产品创新、业务创新、知识创新和价值创造并形成强大的业务增长机制和企业发展的倍增效应，因此，理性的企业经营者从权衡数据投入和收益的巨大反差中会进一步坚定对数据要素的投入，也就是说数字经济的技术-经济特征决定了商事主体对政府数据的需求存在着一定的刚性，有偿开放所导致的基于政府数据的相关数据产品和服务价格的提高对基于政府数据的相关数据产品和服务的需求不会产生太大的冲击。

(二)政府数据两种开放模式对数据要素市场资源配置效率的影响

上文依据何种数据开放模式能够带来更大的社会福利来判别，下文再通过对两种数据开放模式对数据产业发展影响的比较来进一步分析数据开放模式的选择问题，这里仅讨论消极影响。

首先，实行政府数据商用情景下的免费开放，是为政府数据开放提供补贴，而这实际上是为政府数据的消费者提供政府数据产品和服务的补贴，或者基于政府数据的数据产品和服务的补贴，且这种补贴不包括一般商事主体的数据产品，这在一定程度上干扰了正常的数据要素市场秩序，扭曲了数据要素市场政府数据产品的价格和数据要素市场的资源配置，同时也容易抑制商事主体进入数据要素部分市场的积极性，容易形成数据产业的不公平竞争。

其次，由于政府数据免费开放归根结底是政府行为而非市场行为，哪些政府数据优先开放等问题是行政选择的结果，而不是市场选择的结果，因此用于开放政府数据的财政支出使用方向并不一定符合市场的需求，数据开放的重点和类别等也可能不契合市场的需要，这样就会带来政府数据供给和需求的匹配度下降和资源错配。但是如果实行政府数据的有偿开放，这样就有可能通过有偿开放将政府行为转化为商事主体的市场行为，在市场行为的情况下，商事主体为追逐自身效用最大化，会积极追求政府数据开放的结构种类等与市场需求相匹配，因此，从这个角度来看，政府数据的有偿开放是一种能够提高资源配置效率的选择。

2020年5月中共中央、国务院颁布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，强调要“加快培育发展数据要素市场……，发挥社会数据资源价值”(11)《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》， 《人民日报》2020 年 5 月19日。。“目前我国信息数据资源 80%以上掌握在各级政府部门手里。”(12)《李克强：信息数据“深藏闺中”是极大浪费》，《北京日报》2016年5月13日。因此，要充分发挥社会数据资源价值，就必须推动政府数据的开放，但是，数据要素掌握在政府手里并不必然要求政府数据的免费开放。从已经加入《开放政府宣言》的一些国家的实际情况来看，也存在部分数据有偿开放情形。诚然，政府数据免费开放，可以降低政府数据的利用门槛，扩大政府数据的运用，但是不问政府数据的应用场景、应用目的和应用主体等，一味强调数据的免费开放，势必增加政府的财政负担，在追求数据应用效率的同时，遗忘了公平，因为免费开放的最大受益者是政府数据的商业应用者，但是成本却由财政承担。事实上效率一说也是靠不住的，上文的规范研究表明，在政府数据的商业应用场景下，有偿开放比免费开放能够带来更大的社会福利，且免费开放有可能导致政府数据开放的范围、开放重点和开放质量等与市场需求相脱节而使得数据产品供给和需求不匹配，此外，政府数据的免费开放实质上形成了基于政府数据的数据产品价格补贴，从而导致对数据产业市场的干预，给数据产品市场传递了错误的数据产品价格信号，扰乱了数据产品市场秩序，形成了数据产业内部的不公平竞争，抑制了私人数据产品生产和开放的积极性，抑制了数据产业的发展。因此，商用情景下政府数据有偿开放模式才是更优选择。