改革开放以来一般公共预算支出总额增长轨迹研究

2022-02-15白景明

财政监督 2022年1期

●白景明

改革开放以来一般公共预算支出总额总体上呈快速增长势态。1978至2021年的43年间仅有1980年和1981年一般公共预算支出为负增长，其余年份大部分增长率在10%以上，“十一五”时期（2006—2010年）为最高峰，年均增速高达21.4%。预算是国家大政方针的体现，一般公共预算支出总额状况受制于国家的经济社会发展战略和宏观调控政策的取向和重点选择，表现为公共产品供给的总量和质量变动，体现出了人民意愿与国家意志的高度统一。

在正式展开分析之前，有必要说明文内采用的一般公共预算支出总额的口径。针对一般公共预算支出形成过程的各环节特征，现行一般公共预算支出管理制度对一般公共预算支出总额界定了三个时点数，即：预算数、执行数和决算数。实际运行中这三个数的数值一般都不一致，因为这三个数分别对应一般公共预算支出过程的不同环节。其中：预算数对应预算编制环节，是支出数额的计划数。数值多少主要取决于支出政策、支出标准、经济社会发展规划、收入预测数、基本社会经济制度、要素价格状况等因素的约束。执行数对应预算执行环节，是预算执行过程中的实际拨款数。决算数对应支出预算执行结果最终核算环节，是财政支出会计报告最终核算数。根据现行制度安排规定，预算数是这三个数中的核心，预算执行过程就是预算数的落实过程，决算数则是对前两个数的最终比对核算，基本核算依据是预算数。目前我国一般公共预算支出预算数和预算执行数之间的偏离度各年不一，总体上在3%以内。2020年一般公共预算支出完成预算的99.1%，支出执行数与预算数的偏离度在1%之内。执行数与决算数之间的差距更小，一般在1%以内，2019年决算数为执行数的99.9%。决算数与预算数之间差距波动区间比较大，各年差异程度也高，比如2018年决算数是预算数的105.3%，而2019年则为101.5%。出于完整反映支出的考虑，本文所用数据为决算数，只有2021年数据为预算数。还应指出，我国一般公共预算支出还有一个支出总量概念。所谓支出总量是一般公共预算支出与补充预算稳定调节基金之和。一般公共预算赤字的计算方法是一般公共预算支出总量减去一般公共预算收入总量。由于补充预算稳定调节基金不是实支，本文研究一般公共预算支出总额时不采用一般公共预算支出总量数据。

分析一般公共预算支出增长可从纵向和横向两个角度展开。纵向分析是指采用增长率、增长倍数等指标对比不同时点一般公共预算支出总额变动情况来反映增长强度，即所谓时间序列分析。横向分析是指通过对比一般公共预算支出总额与其他相关宏观经济变量数值来反映一般公共预算支出规模扩张的相对强度。所谓相关宏观经济变量是指与一般公共预算支出总额有一定因果关系的变量。这一角度的分析可以揭示一般公共预算支出与宏观经济总量变动势态的相互影响。

一、纵向分析

纵向看，改革开放以来一般公共预算支出总额增长有两大特征：

（一）年均增长率高

1978—2021年，一般公共预算支出年均增长率超过10%。启动改革开放的1978年和1979年一般公共预算支出增长率猛然跃升至33%、14.2%。1981至2010年的30年间，一般公共预算支出基本上处于直线上升状态，其间“六五”时期年均增长率10.3%，“八五”时期年均增长率17.2%，“九五”时期年均增长率18.4%，“十一五”时期年均增长率高达21.4%。改革开放以来43年的时间里，有32年的一般公共预算支出增长率超过了10%，其中有十年超过20%，1978年、1993年、1994年、2008年四年甚至超过24%。总体来看，1991至2011年是增长的高峰期，其间1999—2011年年均增长率高达20%。

1978—2021年，一般公共预算支出总额从1122.09亿元增至250120亿元，增长了222倍。1990年一般公共预算支出总额突破3000亿元，1993年后连续5年一般公共预算支出总额每年净增1000多亿元，及至1998年突破了10000亿元，2002年突至22053亿元。一般公共预算支出从1000亿元增至10000亿元，用了20年的时间，但从10000亿元增至20000亿元，仅用了三年时间。从2002至2017年，一般公共预算支出基本上每5年翻一倍，由2.20万亿元增至20.30万亿元。其后扩张强度减弱，2017—2021年仅增加5万亿元。2006—2021年是一般公共预算支出绝对额扩张高峰期，基本上每年增加10000亿元，其中2015年和2018年每年净增20000亿元。“十一五”至“十三五”期间一般公共预算支出扩张的特点是增长率递减但年度净增额递增，至为突出的是“十三五”期间，年度增长率不足10%，2020年仅为2.8%，但年度绝对额净增数都超10000亿元，其中2018年和2019年年净增数都在20000亿元左右。

（二）波动性增长最终趋缓

1978—2021年，一般公共预算支出虽然扩张度比较高，但总体趋势线具有波动性增长特征，而且增长率逐步下调，特别是从2014年起，年度增长率下调至一位数，“十三五”期间年均增长率不足8%，比“十二五”年均增长率少5个百分点，比“十一五”年均增长率少13个百分点。2021年预计年均增长率为1.8%，是20世纪80年代以来的最低点。

图1改革开放以来的国家财政支出增长率（%）

由图1可见，1978—1982年是一般公共预算支出增长率波动幅度最高的5年，全距高达40个百分点，改革开放以来的43年里一般公共预算支出增长率的最高点（1978年，33%）和最低点（1981年，-7.4%）都在这5年内。1983—2015年，一般公共预算支出年均增长率处于两位数状态。尤为突出的是在32年的时间里，一般公共预算支出实现了基数急剧放大条件下的高增长。2006—2015年，一般公共预算支出从4万亿元增至17.5万亿元，年均增加1.3万亿元，年均增长率高达15%。此间全距为23个百分点，比改革开放之初的5年少17个百分点。从2016年开始，一般公共预算支出增长率平稳下调，从6.3%降至1.8%，全距为7个百分点，比改革开放之初的5年少33个百分点。概言之，一般公共预算支出增长率呈软着陆势态，波幅逐渐收窄。

二、横向分析

财政支出的特点是形成当期需求或潜在需求，一般来说大部分形成当期需求，至于投资需求和消费需求各自多少取决于支出结构安排。由此可说支出政策的经济效应时滞短、扩散快。一般公共预算支出增长强度的横向分析，本质上就是评价这类支出对经济走势的影响。具体方法是选择若干对比指标展开分析，如对比一般公共预算支出增长率与经济增长率，一般公共预算支出占GDP比重，对比一般公共预算支出增长率与货币供应量增长率，对比一般公共预算支出增长与物价上涨率等。

（一）一般公共预算支出增长率与经济增长率对比分析

对比一般公共预算支出增长率与经济增长率，首先应解释清楚两个问题：一是在什么口径上对比；二是为什么要对比？关于对比口径，有必要强调指出：一般公共预算支出和GDP是两类既有联系又有区别的指标。就GDP构成而言，从支出法角度看，一般公共预算支出属于政府购买性支出，因而是GDP的一个组成部分。从投入产出角度看，前者反映资金使用状况，体现为经济运行过程中的资金流转；后者反映产出情况，体现的是经济运行结果。可见两者具有因果关系，前者的总量和结构状况对后者势态变动具有直接影响。正因此，对两者可进行总量口径上的对比分析。在具体口径选择上，可用一般公共预算支出增长率与名义GDP增长率进行对比。因为GDP是一定数量商品和劳务与价格的乘积，故可计算现价GDP和不变价GDP。不变价GDP增长率是剔除了价格变动因素后的增长率。但一般公共预算支出不仅是购买商品和劳务，还包括大量的转移性支出，比如补贴性支出是把钱补给了机构或个人，这只是资金所有权的转移，与商品和劳务的价格不发生直接关系。所以，价格变动对一般公共预算支出有较大影响，但不是全部影响。这样，用一般公共预算支出增长率与名义GDP增长率进行对比就可看出一定价格条件下两者变动趋势的内在联系。

至于为什么要进行对比，主要是对比一般公共预算支出增长率和GDP增长率有两点价值：一是判断一般公共预算支出增长对GDP增长的贡献度。一般公共预算支出很大部分直接形成消费和投资，这两部分支出的增长率分别决定总消费和总投资的增长状况。从基本特征来看，一般公共预算支出对消费的决定作用更强一些。这意味着当消费对GDP增长的决定作用越来越强的时候，一般公共预算支出的GDP增长影响程度就更大些。发达经济体的GDP结构中，消费率比重在70%以上，财政支出对GDP增长的决定作用相应较强。近年来消费的GDP增长贡献度越来越高，目前已近60%，一般公共预算支出对GDP增长的约束作用相应也越来越强。二是分析政府占用资源的扩张程度。一定规模的财政支出本质上是一定规模的财政收入的转化，而财政收入是社会资源的占用。这种占用分为无偿和有偿两种形式：前者包括税收和非税收入，后者主要指国内外债务收入。可见，财政支出增长率实际上反映的是政府占用社会资源的扩张情况。这意味着一般公共预算支出增长率越高，政府提供基本公共服务时占用的社会资源扩张度就越高；反之亦然。因此，对比一般公共预算支出增长率与GDP增长率，能够使我们看出政府占用资源对经济增长的影响程度。当一般公共预算支出增长率大幅度超过GDP增长率时，可以得出经济增长乏力的结论。如果经济增长率大幅度超出一般公共预算支出增长率，就可以判断出经济增长上冲力强。

改革开放以来，经济波动性高速增长，一般公共预算支出也相应呈高增长势态。但名义GDP增长率与一般公共预算支出增长率表现出非稳定性对应。

图2改革开放以来财政支出及GDP增长率

分析图2，可知名义GDP增长率与一般公共预算支出增长率之间的对应性具有如下几个特征：

第一，从物价波动角度看两者变动具有同向性。改革开放以来，名义GDP和一般公共预算支出增长率在物价上升期增长率都比较高，在物价下行期增长率都比较低。1985年是改革后消费物价的第一个高点，当年上涨率达9.3%，此时名义GDP增长率高达25%，一般公共预算支出增长率也达到17.8%。1988年消费物价上涨率冲到18.8%的历史高位，名义GDP增长率相应达到24.6%，一般公共预算支出增长率达到10.1%。1994年消费物价上涨率高达24.1%，为改革开放后的最高点，名义GDP增长率上冲至36%，一般公共预算支出增长率达到24.8%，两者均为历史最高点。2000年后消费物价逐步下行，上涨率稳定在5%以下，2007年和2011年点位较高，分别为4.8%和5.6%。同期名义GDP增长率和一般公共预算支出增长率也相对偏高，分别为23.7%、18.5%和23.2%、21.6%。其后消费物价上涨率低于3%。名义GDP增长率在10%以内，绝大部分年份低于8%，一般公共预算支出增长率则在15%以内,绝大部分年份低于8%。然而值得指出的是，在物价下行期，一般公共预算支出增长率和名义GDP增长率的同向变动程度比较低。比如1999年消费物价增长率为-1.4%，同期名义GDP增长率为6.2%，一般公共预算支出增长率反而高达22.1%。名义GDP和一般公共预算支出增长率随物价波动显现出同向变动趋势的原因主要有两点：一是在产销量一定的条件下，GDP自然依随价格起落而缩减、扩张规模。同时税收是现价税收，价格上涨时，无论是货劳税还是所得税亦或财产税收入都会增加；反之亦然。财政收支是现收现付，也就是说有多少收入就会有多少支出，一般来说结余空间很小。因此。一般公共预算支出势必依随价格变动而同向变动规模；二是一般公共预算支出大部分属于购买性支出，当期商品和劳务价格直接决定支出数额的多少。因此，一般公共预算支出中购买性支出比重越高，价格状况对支出增长率的影响程度越深。特别是如果购买性支出当中生产资料购买比重高或说工程建设支出比重高，一般公共预算支出增长率与物价变动的同向性就更强。我国物价上涨的特征是工业生产者出厂价格上升幅度与消费物价上升幅度基本一致。1988年工业生产者出厂价格上涨15%，仅低于消费物价同期上涨率3.8个百分点，2011年工业生产者出厂价格上涨6%，超出消费物价上涨率0.6个百分点。这两个工业生产者出厂价格上涨率高点时期，一般公共预算支出增长率也达到了历史高点，分别为10.1%、21.6%。这充分说明我国的一般公共预算支出增长率与生产资料价格关系密切。

第二，一般公共预算支出增长具有逆周期性。通观改革开放后一般公共预算支出增长率与名义GDP增长率的变动过程，可以得出一般公共预算支出增长具有明显的逆周期性，且20世纪90年代之后逆周期性渐强。改革开放以来43年的时间里，从20世纪80年代至21世纪前10年，基本每10年有一个经济周期，2011年后名义GDP呈现出逐步下行收敛至6%的趋势。从时间序列上看，经济周期内的振幅逐步减弱，20世纪80年代从8%升至25%降至13%，20世纪90年代从10%升至36%降至6%，21世纪头10年从11%升至23%降至9%，2011年至2020年从18%逐步下行至3%。可见，前30年内振幅缩小了一倍。20世纪80年代财政支出顺周期性较为明显。在经济起飞的头两年（1980年和1981年）一般公共预算支出增长率分别为-4.1%、-7.5%，同期名义GDP增长率分别为12%、8%，也就是说一般公共预算支出和名义GDP走势此时呈逆反势态。但其后8年就显现出同向势态，特别是1984年两者增长率双双突破20%，分别为20.7%和21%，1989年两者又同时落至同样的水平，分别为13.3%、13%。及至20世纪90年代，一般公共预算支出的逆周期性明显强化，突出表现是1997年至1999年，名义GDP增长率从11%下行到6%。而一般公共预算支出增长率却从16.3%升至22.1%，1998年和1999年的一般公共预算支出增长率分别是名义GDP增长率的2.4倍、3.7倍。21世纪前10年，一般公共预算支出保持了较强逆周期性，突出表现是2000—2002年，名义GDP年均增长率11%，但一般公共预算支出年均增长率达18%，2009年名义GDP增长率降至9%，但一般公共预算支出增长率为21.9%。2010年之后，名义GDP增长率和一般公共预算支出增长率均呈小幅下行势态，但名义GDP增长率下行幅度比一般公共预算支出增长率下行幅度小，从18%下行至8%，而一般公共预算支出增长率从21%下行至8%。此间，名义GDP增长率和一般公共预算支出增长率之间的差距相比过去反而缩小，特别是2016年之后，尽管一般公共预算赤字规模不断扩张，但一般公共预算支出增长率反而低于名义GDP增长率。2011—2013年一般公共预算赤字规模扩张度收缩，但一般公共预算支出增长率超过名义GDP增长率。究其原因主要是此间一般公共预算收入增长率大幅下调，使得支出扩张主要依靠赤字扩大。总体而言，1998年之后一般公共预算支出逆周期性明显增强，特别是两轮积极财政政策（1998年和2009年）实施之初，一般公共预算支出增长率都超出名义GDP增长率10个百分点，比如1998年和2009年。初步分析，主要原因有两点：一是宏观调控对财政政策的依赖度逐步提高。20世纪90年代中期之前，我国还处于计划经济和市场经济并存时期，此时国家的宏观调控主要还是行政手段。1997年之后，我国逐步形成了社会主义市场经济体系，经济市场化程度快速提高，市场化覆盖了所有要素。这种条件下行政手段调控经济运行失去了基本运行基础，财政手段成为宏观调控的主要手段。二是20世纪80年代和90年代初期采行适度从紧的财政政策调控经济运行时，目标是抑制总需求，具体方式是压缩财政支出，但由于此间价格上冲力极强，财政支出又必然依随价格上涨而扩大，财政支出压不下来因之不可能显现出高强逆周期性。采行积极的财政政策时期价格相对平稳，所以财政支出增长率充分体现出了逆周期的扩张需求效应。

第三，1997年之前，一般公共预算支出年均增长率低于名义GDP年均增长率，1997年之后情况相反，此间1997—2002年和2005—2011年两个时段是一般公共预算支出的两个增长高峰期。这种趋势线的根本性变化，实际上表明中国的财政宏观调控功能逐步强化。特别是2015年之后，年度一般公共预算支出增长率和名义GDP增长率基本上持平，且一般公共预算支出增长率高，超过不变价GDP增长率。由此可说经济增长高度依赖财政支出扩张。关于1997年之前的情况，需要说明的是当时物价整体上处于上涨趋势，进而推动名义GDP和一般公共预算支出两者同步增长，这实质上表明市场化范围的扩大对名义GDP和一般公共预算支出扩张都有助推作用。

（二）一般公共预算支出占GDP的比重

财政支出占GDP的比重是国际上通用的衡量财政支出宏观效能的指标之一。需要指出的是，人们用这一指标衡量财政支出宏观效能时，所要说明的是政府在资源配置中的地位，该项指标数值越高表明政府在当期资源配置中的地位越强，反之则偏弱。至于指标值的临界值，没有统一认识。这种评价方法实际上是从GDP收入核算法入手分析问题，确实可以使我们对政府资源配置功能强弱度的形成有较为明确的认识。但要看到，当判断财政支出对经济增长结果的影响时，就要转换视角分析同一指标的功能。因为衡量财政支出对经济增长结果的影响关键是要看财政支出带来的产出在当期产出总量中的地位。由于GDP是一国或一地区一定时间内的新增财富总量，财政支出结果是一定数量的公共产品的产出，故又可把一般公共预算支出占GDP的比重理解为一定时间内一般公共预算支出带来的公共产品产出占社会总产品数量的比重。由此定义出发，可以说一般公共预算支出占GDP比重的高低是一般公共预算支出对经济增长影响程度的反映。具体来讲社会总产品由私人物品和公共产品组成。公共产品占比情况直接取决于财政支出总量和结构。所以，公共产品占比越高，说明财政支出对经济规模变动影响越强。政府运用财政支出手段实施逆周期调节，本质上就是通过公共产品供给规模的收缩和扩张来干预经济运行。如果财政支出扩张长期化，那么实质上就是政府对经济增长拉动的长期化。

前文已述，一般公共预算支出是财政总支出中规模最大的支出，且主要提供基本公共服务。由此可说一般公共预算支出占GDP的比重突出反映的是纯公共产品供给量变动对经济增长的拉动作用。改革开放以来一般公共预算支出占GDP的比重总体上经历了三个阶段：1978—1986年在20—30%之间，其间最高点是1978年为30.5%，最低点是1986年为21.2%；1987—2008年下调至20%以内，20世纪90年代年均不足14%，其中1994—1997年仅为11%，2000年后逐步回升至19%；2009年之后逐步上行回到20%的水平，2015年和2016年达到了25%，2020年为24.2%。详情请看图3。

图3改革开放以来一般公共预算支出占GDP的比重

从对经济增长影响的角度看，这三个阶段实际上显示了一个统计结论，即：在经济增长起飞阶段和经济增长换挡期，一般公共预算支出扩张对经济增长的支撑力更强，其中经济增长换挡期的支撑力最强。从图3可以看出，在第一个阶段一般公共预算支出占GDP的比重年均数值超出名义GDP增长率不到10个百分点，但在2009年之后大部分年份都超过10个百分点，其中2014—2016年超过14个百分点，2020年高达22个百分点。这实际上说明2009年之后一般公共预算支出扩张逆周期性增强。此外进一步对比分析还可得出一个结论，即：总体看一般公共预算支出占GDP的比重波动幅度远低于名义GDP波动幅度。具体表现是在改革开放以来43年的时间里基本上每10年有一个经济周期，但一般公共预算支出占GDP的比重在各个对应的十年时间里数值变动方向相对稳定且幅度不大。20世纪80年代名义GDP从8%增至25%又降至13%，一般公共预算支出占GDP的比重则从26.8%降至16.4%，呈直线下行势态。20世纪90年代名义GDP增长率从10%增至36%降至6%，而一般公共预算支出占GDP的比重则从16.3%降至14.6%，其中有4年仅为11%，呈波动下行势态。21世纪之初的10年名义GDP增长率从11%升至23%降至9%，一般公共预算支出占GDP的比重从15%增至21%，呈直线上升状态。2010—2020年，名义GDP增长率从18%降至3%,但一般公共预算支出占GDP的比重从21%升至24%，两者明显反向变动。与过去不同的是两者变动方向都相对稳定，一个向下，一个向上。

（三）一般公共预算支出增长率与货币供应量增长率对比

财政支出和货币供应量是政府掌控的两大经济公权。政府可以通过变动财政支出和货币供应量的规模来调控经济运行态势。两相比较，前者兼有结构效应和总量效应，后者仅具总量效应。两者调控共同点是都可以从需求入手干预经济运行，不同点则是前者还可直接介入供给，比如补充国有企业资本金、政府采购等手段的运用，后者则只能调节需求总量。但需要指出：两者并非彼此无关之事，形式上都表现为资金流转。货币供应量变动是货币的吞吐。财政支出规模的变动可以间接引起货币供应量变动。比如政府投资性支出扩张会带动有关行业扩张，从而引起贷款需求增长。再如政府投资与社会资本相结合也会带动社会融资需求规模扩张。可见，财政支出规模变动实际上意味着政府对自己供应的货币的占有比重的变动。也就是说财政支出规模越大，政府直接使用的自己供应的货币量的比重越高；反之亦然。反过来，货币供应量变动也会间接带动财政支出规模变动。因为货币供应量变动会相应引起财政收入规模变化，进而传导财政支出规模发生相应变动。比如1994年，M2增长率高达34.5%，当年一般公共预算收入增长率为20%，一般公共预算支出增长率为24.8%，均为历史高点。

在财政支出和货币供应的规模变动搭配上，政府调控经济运行势态时可以做出多种选择。两者规模收放力度近似说明调控力度较高追求短期强刺激。如果此消彼长，说明政府调控强调倚重单一手段，注重长期效益。一般情况下政府不会选择财政支出和货币供应同步增减，即便做出这类选择时间也比较短。欧美发达经济体二战特别是20世纪60年代之后总的趋势是货币供应低速扩张财政支出相对高速增长，截至目前，大部分发达经济体债务余额占GDP的比重高达100%，日本甚至达到200%，但货币供应量占GDP的比重低于120%。这说明发达经济体的长期策略是紧货币与宽财政相搭配。然而值得注意的是，在当前疫情冲击的情况下，欧美很多国家改变了策略，采用了货币和财政双松搭配模式，比如美国货币供应量急剧扩张，同时又推出庞大的财政支出扩张计划；再如西欧一些国家实行负利率政策的同时又扩大抗疫支出。我国情况不一样，总体看是双松和单紧各一半，且大部分年份货币供应量增长率超过财政支出增长率。

表1数据显示20世纪80年代是财政和货币双松幅度较高时期，当时M0急剧扩张，有两年增长率超出40%，1984年和1988年分别为49.5%、46.7%，一般公共预算支出年均增长率超过10%。20世纪90年代是双松幅度最高期。此时，一般公共预算支出年均增长率高达18%，1993年和1994年超过24%为改革后高点，M2年均增长率超过20%，其中1991—1996年年均增幅超过25%，1992年和1994年甚至超过了30%，而且M0的增长率也达到了36.4%、24.3%。21世纪之初的10年仍然处于双松状态，此间一般公共预算支出年均增长率接近20%，M2年均增长率约17%。2011年后相对而言出现了紧财政松货币的情况，此时一般公共预算支出年均增长率10%，M2增长率低于10%，M0年均增长率不足6%，仅为21世纪之初10年的50%。

从表1还可知，总体上看，20世纪80年代和90年代货币供应量增长率超过一般公共预算支出增长率。20世纪80年代M0年均增长率超出一般公共预算支出年均增长率约10个百分点。20世纪90年代货币供应量的增长率与一般公共预算支出增长率的差距开始缩小。进入21世纪之后，一般公共预算支出增长率逐步超出货币供应量增长率，21世纪之初的10年里，有5年一般公共预算支出增长率超出M2增长率，2011年后一般公共预算支出增长率与M2的增长率基本持平，但与M0的差距明显扩大。值得提及的是1998年和2009年后两次实行积极的财政政策时，一般公共预算支出增长率与货币供应量增长率相比上冲力更强，显现出了更强的逆周期性。