党的十九大以来我国财政监督新进展与未来展望

●马金华 刘 宇

编者按：党的十九大报告明确，中国特色社会主义进入新时代，是我国发展新的历史方位。新时代呼唤与之相应的现代财政制度，真正发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。党的十九大以来，以加快建立现代财政制度为方向，深化财税体制改革取得新进展，全面实施预算绩效管理向纵深发展，财政监督发展也步上了新台阶。在这承上启下的历史新阶段，本刊特推出“党的十九大以来财税改革回顾与展望”专题，全面回顾党的十九大以来财税领域各项改革措施，正视当前面临的困难与问题，为推动新时代财政监督工作发展赋能。

党的十九大以来，中共中央立足国际国内复杂局势，提出“世界处于百年未有之大变局”的重要论断，为更科学地认识当今世界提供了方向指引。在新冠肺炎疫情全球爆发，世界经济走势持续低迷的背景之下，如何充分应对大变局所带来的风险与挑战，如何保障“两个一百年”奋斗目标和伟大复兴“中国梦”的顺利实现，如何统筹发展与安全，实现经济高质量发展等问题，这些新形势、新任务都对我国国家治理能力和治理体系提出了更高要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政职能的发挥依赖于财税体制自身的不断发展与完善，财政的平稳健康运行离不开财政监督的存在，为此我国在“十四五”发展规划中提出了建立现代财税金融体制的目标，并且将财会监督纳入党和国家监督体系，新时代财政监督成为国家治理体系中的重要组成部分和建立现代财税金融体制的关键构成部分。

一、财政监督顶层设计不断加强

党的十九大以来，党和国家从现实国情出发，对我国新时期的财政监督工作进行了许多重要部署与规划，围绕中国特色社会主义进入新的历史时期这一主题，通过顶层设计稳步推进国家监督体系构建与财政监督工作。党的十九大报告中指出，在我国今后的发展中，应继续深化依法治国实践与机构和行政体制改革，同时健全党和国家监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，提出了法治建设、协调多元监督主体建设的要求，为我国财政监督工作指明了发展路径。2018年中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》，决定组建国家监察委员会与中央审计委员会，通过监察委员会与审计委员会的配合，强化了国家监督力量，同时促进国家审计在财政监督等领域更好地发挥效能。2018年《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台，细致明确地指出了我国预算绩效领域存在的突出问题与当前阶段全面实施预算绩效管理的必要性，并表明政策目标是建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，再次强调了深化预算管理体制改革与强化预算编制的审查监督，党和国家对于预算绩效管理和预算监督的重视，使中国财政监督进入了重视绩效同时结合管理的科学发展阶段。伴随着党和国家财政监督顶层设计的不断加强，我国中央和地方进行了许多有益的探讨与实践，从财政监督的主体、范围、方式等层面进行了优化，基于此，笔者对党的十九大以来中央层面（主要为国务院、财政部）的财政监督工作重要进展进行了简要梳理（详见表1）。

表1党的十九大以来财政监督重要事件（节选）

二、财政监督理论与实践取得新进展

（一）法治化建设不断推进

财政监督法治化建设是我国深化依法治国实践，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一的要求。党的十九大之后，以《预算法》修订及《预算法实施条例》出台为标志，我国财政监督法治化水平显著提高，《预算法》的修订对于财政监督工作意义重大，新《预算法》及《预算法实施条例》中对于预算制度须做到全面规范、公开透明、着力强化预算刚性约束、规范政府财政收支行为、落实人大等监督主体作用等作出了明确规定，使财政监督法治化建设更进一步。与此同时，《国家监察法》与《监察官法》的颁布，实现了国家监察对公共权力领域的全覆盖，使国家监察能够在法律轨道上运行，与目前我国财政监督领域已存在的许多法律法规、部门规章以及规范性文件（如 《政府采购法》《资产评估法》《会计法》《审计法》《财政部门监督办法》《行政单位财务规则》《财政违法行为处分条例》等）一道，构成了较为完备的财政监督法治体系，使我国财政监督工作基本能够实现“有法可依”，起到了维护财经纪律，促进重大财税政策落地生根，防止财政资金不合规使用以及遏制贪污腐败现象出现等积极作用。

（二）人大监督地位得到重视

各级人大对财政进行监督是《宪法》赋予人大的权利与义务，习近平总书记对此曾指出，人大监督要“正确监督、有效监督、依法监督”。近年来，伴随着人大在我国国家治理格局中地位的上升，人大对财政各项活动的监督所发挥的作用也由形式监督逐渐转向实质监督。新《预算法》《预算法实施条例》的修订，就各级人大监督政府预算编制、执行、决算的范围、方式、程序以及预算调整等从国家法律层面进行了具体规定，极大地促进了人大监督权力的落地，人大财政监督职责得到持续加强与改进。

党的十九大以来，全国各级人大通过听取审议各领域部门单位工作报告、有针对性地开展专题调研、专题询问、设立基层联系点等监督形式，聚焦关乎人民群众切身利益的重点问题，并通过对过往审查、审计等过程中发现的突出问题进行跟踪监督，将全过程预算监督、国有资产监管、地方债务审查纳入监督范围，推动财政机关依法履行职责。党和国家对人大作为重要监督主体角色的强调也在各级财政部门中得到了积极响应，近年来各级财政部门接受人大、政协监督的主动性不断增强，在实践中积极配合各级人大进行预算监督与审查工作，并根据人大代表、预算工委等专门委员会提出的意见与关切改进实际工作，推动了各级人大依法、正确、有效履行监督职责。人大作为权力机关与财政部门等行政机关在财政监督领域的双向互动，体现了党和国家对人大监督地位和作用的高度重视，发扬了社会主义民主的制度优势，拓展和深化人大监督的同时促使人大对财政监督真正落到实处。

（三）预算绩效管理强化绩效监督

随着绩效管理理念的引入，我国的公共部门也开始在日常运行中广泛应用绩效的概念来改进工作，这一趋势在我国预算领域尤为突出。党的十九大之后，党和国家围绕通过绩效提升管理的命题，对预算绩效管理进行了多方面的规划与部署。首先，我国通过《预算法》等法律对预算绩效管理工作开展进行了规定，从国家法律的高度对预算绩效管理的必要性及开展实施予以了确认；其次，《关于全面实施预算绩效管理的意见》的出台，为各领域各部门各单位开展预算绩效管理提供了具体指导。围绕着加强预算绩效管理的主题，我国中央与地方在近年来开展了多项创新探索与具体实践，例如对专项扶贫资金使用情况进行绩效评价，出台绩效目标设定、绩效评价指标设计的指导意见等文件（见表1统计内容），突出了未来财政工作中加强绩效管理的新取向。绩效管理理念与预算工作的结合，也使财政绩效监督随之得到发展，对财政资金使用的监督在绩效观念的影响下开始从仅关注合规性转向合规性和有效性并重，从成本效益分析转向兼顾社会效益，绩效意识明显增强，财政绩效评价、绩效问责机制自党的十九大以来得到了明显发展，财政绩效监督的功能得到强化。

三、我国财政监督体制机制存在的问题

（一）缺乏财政监督专门法律

目前我国财政监督法律体系中，诸如上文已提及的《预算法》《政府采购法》等许多法律，对财政监督相关内容均有涉及，以基本法形式确立的财政监督有关规定可见于多部法律的零星规定，而专门对财政监督作出相关规定的法律条款则多以《财政部门监督办法》《财政违法行为处罚处分条例》等行政性法规、条例以及各类管理办法的形式出现，缺少聚焦于财政专门领域的基本法和财政监督专门法律，财政立法依然相对滞后。因此，长久以来我国财政监督虽然能基本做到“依规行权”，但由于立法层次较低，法律依据相对不足，缺乏系统化和规范化的指引（张静远、安秀梅，2021），财政监督的权威性无法得到充分保障，导致财政监督的主体难以就监督工作的方式、对象、工作程序、彼此间联系机制等各个要素达成有效共识，监督效力可能会因此大打折扣。此外，我国法律体系中的许多专门法律如《教育法》《农业法》等都对财政资金在此类领域的使用进行了特殊规定，但这类针对财政资金的法律规定与财政部门专门规定之间缺乏适当的协调与衔接，制约了财政监督的效力及独立性的发挥。

（二）监督主体职能有待进一步厘清

财政监督可以从广义与狭义两个方面分别进行定义，广义的财政监督可以理解为由财政部门、人大机关、政协机关、审计机关、纪检机关、司法机关、人民群众、社会舆论等主体对财政资金在国家机关、企事业单位、社会团体和其他组织中的运行，以及其他涉及财政资金运动有关的活动过程及其效果所进行的监督（陈工，2007），本文所论及的财政监督即为广义上的财政监督。财政监督包含多方主体，各方主体的权力皆由法律授予，各主体需要在同一时间与空间中行使监督权力，但我国当下对于不同主体之间的互助配合缺乏一个动态的协同机制，不同主体间行使监督权力的范围、方式、程序缺乏明确界定，监督对象又大多一致，同时不同主体之间的信息交流沟通机制尚不健全，不同监督主体的职责范围有待进一步厘清。既要避免职能界定模糊造成国家财力、物力、人力的极大浪费，助长监管形式主义的不良作风，干扰被监督单位的正常工作效率，还要避免职责范围的过度集中造成监管不到位或监督盲区的存在，影响财政监督总体效果的发挥。

（三）监督与管理未有效结合

财政监督的重点不仅在于发现问题，更在于解决问题，因此只有将监督与管理进行结合，才能将财政监督的价值最大化发挥。长久以来，我国各项监督领域都存在着“重监督、轻管理”的倾向，财政监督同样着重于检查流程而忽视结果应用与反馈。造成这种局面出现的原因是多方面的：一方面是我国财政业务部门与监督部门之间往往存在着沟通壁垒，并且由于我国行政文化传统中监督者和被监督者之间对立关系的思维定势，使得财政监督未能很好地融入财政相关部门日常业务，监督与管理未有效结合，监督工作缺乏连续性；另一方面，目前我国财政监督机构的人员配置往往存在“人少事多”的状况，监督工作人员的专业化素质整体未达到要求，监督工作在财政各部门之间也缺乏良好合作（石磊，2014），有些地方政府出于政治考量对财政监督工作进行干涉的情况较为严重，监督部门的独立性与权威性有待提高。只有将监督真正融入日常管理中，强化监督部门的主动地位，形成常态化的监督与沟通反馈机制，才能从根本上改变财政监督重事后轻事中事前、重处罚轻整改、重监督轻防范、重眼前轻长远（刘小兵、周伟民，2020）的不利局面，树立好财政监督在各个业务部门中的心理防线，提升监督效力与水平。

（四）绩效监督体系未完全成型

虽然绩效管理理念引入我国已有三十余年，财政部门于本世纪初开始在本领域内进行绩效信息与技术应用，十九大以来党和国家也对绩效管理进行了重新强调，但目前在我国财政管理中绩效理念并未得到充分应用，与重事前轻事后类似，绩效监督领域同样存在“重评价、轻反馈整改”的现象，完全的绩效监督体系在我国尚未建立。总的来说，我国财政绩效监督体系建设不足主要体现在以下几个方面：一是绩效监督法治化建设滞后。当前我国关于绩效管理尚未形成一部专业的法律或规章，因此缺乏权威性指导；二是全过程绩效监督与管理缺失，已有工作主要集中于财政资金支出绩效评价，忽视了绩效目标设立与绩效改进等其余流程；三是绩效管理实施仍较为关注客观指标的合规性审查，与审计监督实际区别不大。许多政府委托实施绩效评价的第三方机构多选择会计师或审计师事务所（郑方辉等，2017），难以掌握财政资金全过程的综合使用效益；四是绩效监督未形成一套科学、统一的评价指标体系，不同部门指标设置的随意性较大，据此得到的绩效结果参考性、说服力受到影响；五是绩效监管覆盖范围较小。目前我国财政绩效评价主要以财政部门自评为主，但财政资金的使用却存在覆盖面广且十分复杂的特点，很多财政资金游离于绩效监督体系之外；六是绩效评价结果的激励作用不明显，后续结果应用与整改的缺乏使绩效评价空流于形式，对预算绩效管理的深入展开形成了一定的阻碍。

四、未来财政监督工作新格局

（一）完善财政监督专门法治体系

构建集中统一、全面覆盖、权威高效的财政监督制度，完善专门法律体系应成为未来财政监督工作的首要任务。我国今后应继续推进财政基本法以及财政监督专门法的立法进程，提高财政监督的立法层次，并对财政监督工作中涉及的监督主体、方法、对象、流程、时间限制、激励与惩罚等具体要素予以明确规定，提高法律在实际工作中的可操作性。通过国家法律增强制度执行的刚性，尽可能将财政监督过程中的所有方面纳入法律体系，防止因自由裁量空间过大而出现监管不到位或者违反财经纪律的现象，并出台绩效管理专门法律，在法律体系较为完备的基础上加强执法力度，实现“两条腿”走路（万梦珺等，2018）。作为财政监督主要对象的各级财政部门也应深化“打铁还需自身硬”的意识，首先增强对自身的约束力度，完善财政部门内控制度体系，建立符合自身实际情况的内控制度。其次，在财政与财政监督立法过程中，需特别注意与其他现有法律之间的协调，避免不同法律之间的冲突与不协调给执行单位带来的困扰。在我国未来的财政监督新格局下，法治化建设应成为核心与重中之重，我国应从全国人大这一国家最高权力机关的层次对财政监督各类事项进行确认，完善社会主义法治体系，实现财政监督在严密法制化轨道下的平稳有序运行。

（二）协调整合多元主体监督合力

党的十九大报告中提出了我国未来应继续打造共建共治共享的治理格局的社会目标，社会多元主体参与，不仅是行政领域中新公共治理理念的重要内涵，也是推进我国治理体系现代化的客观要求。我国财政监督主体包含各级人民代表大会、财政部门、纪检监察、审计部门、人民群众及社会舆论等，协调多方力量的首要步骤应是通过法律法规理清主体间权责划分，合理配置不同主体拥有的资源与权力，进而解决财政监督实践中存在的交叉管理、多头检查、重复监督的问题。此外，不同社会主体之间的合作与协调也应不断深化，建立不同主体间流畅的信息沟通与反馈机制，破除固有的信息壁垒，增强相互合作意识，形成统一监督整体，互相协调，提升效率（熊雁，2017）。与我国行政体制相适应，财政监督也需发挥中央与地方、省市县各个层级间的联动效应，上级政府适时指导下级政府监督工作，下级政府主动向上级汇报监督情况，形成从上至下的协调联动机制。拥有财政监督权利与义务的多元主体是我国未来财政监督工作的重要储备力量，我国今后应继续根据不同主体的特点特质，挖掘各类主体的监督潜能，最大化发挥多元主体的监督合力，实现财政监督的全员参与，强化监管效能。

（三）强化全方位与全过程监督

我国财政监督中长期存在着的“重分配轻管理、重事前轻事中事后、重项目轻日常”的问题，需要通过强化全方位与全过程的监督来解决。全方位就是财政监督的范围要覆盖到财政以及财政资金活动方方面面，全过程就是财政资金由收到支再到发挥效果的整个管理流程监督都要发挥应有之作用。全方位财政监督包含监督对象与监督内容的全面化，在我国财政资金的使用单位不仅包含政府内部机构，也包括事业单位、社会团体、国有企业等，因此财政监督不仅应是针对政府机构的监督，也应扩展至其他使用财政资金的部门与单位。目前我国已经在探索实施全口径预算管理，将所有口径的“四本预算”都纳入财政监督的体系之内，并逐步探索将政府性基金预算、国有资本经营预算都纳入一般公共预算中（马海涛、郝晓婧，2018），提高监管的效力与权威性。全过程的财政监督要着眼于事前事中事后的全过程，在事前设置一定的标准围绕政策目标进行审核，提高决策的前瞻性同时防止事前监督流于形式，事中主动对各项财政活动进行动态监控，掌握财政活动的影响与财政资金的动向，事后突出结果反馈与问责，将监督与管理结合起来，使财政监督由消极的事后追责转变为主动的全过程管理型监督（傅道忠，2018）。

（四）发挥财政绩效监督新动能

现代财政制度的关键词之一就是讲求绩效，财政绩效所应关注的不仅仅是财政资金与财政有关活动是否符合规定，还应关注财政的社会效益、经济效益及长远效益。自党的十九大报告中提出建立现代财政制度全面实施绩效管理以来，我国财政领域已经开展了许多形式的应用，但财政绩效监督管理体系仍处于起步阶段，未来应以预算绩效管理的发展为突破口，继续强调绩效对于财政监督的重要意义并将其内化于财政活动的全方位与全过程。一方面，明确财政绩效监督应涵盖所有的财政活动。第一阶段对财政重点项目绩效进行监督，通过结合我国目前的乡村振兴与农村人居环境整治、普惠民生工程等重点、焦点、难点项目，积累财政绩效监督的经验；第二阶段将财政绩效监督涵盖至其他经常性收支项目，实现全方位财政绩效监督（安秀梅、王凯，2009），推动形成财政绩效监督的五级政府全覆盖。另一方面，绩效管理理念也要与全过程监督相结合。应用绩效管理改进全流程，在财政活动的事前审慎评估确定预期的绩效目标，事中收集绩效信息观察是否有偏离目标的情况，事后进行绩效评价并将评价结果予以公开，同时将绩效信息与激励奖惩相挂钩，对于上一年度绩效表现较好的部门单位、地区可以在下一财政年度预算资金划拨、审批等事项上给予优先考虑，激发各部门各地方提升财政绩效的主动性与创造性，增强结果意识。最后，绩效评价作为财政绩效监督的中心环节，应探索设立一套适用范围广、科学合理的财政评价指标体系，创新绩效评价方式方法，引入专业性强的第三方机构参与绩效评价过程，提高财政绩效监督工作的专业性与客观性。

（五）提升监督管理信息化水平

目前我国财政领域的信息化工程主要为本世纪初开始的“金财工程”，但随着我国经济运行的复杂化，“金财工程”已不能很好地适应财政监督的新形势，作为一个互联网建设大国，我国在很多领域都开始了“互联网+”的进程，财政监督领域同样也于2019年开始“互联网+监管”的建设。我国未来提升财政监督管理的信息化水平，一是要建立专业化的财政信息动态数据工程，利用尖端数据库与云端技术，对及时收集到的各类信息、数据实现定期报送与联网审计（张贻旺、全承相，2019），建立覆盖全面的多维度数据库并进行科学分析，将传统财政数据库忽略的但能够反应我国经济形势的非结构化数据纳入信息库中，并通过设立阈值、建立预警标准等方式，使大数据平台对多系统、多层级之间的财政资金活动进行动态监控，发现问题及时预警（李丽、李勇坚，2020）；二是建立及时更新的财政法律法规、政策与指导意见的基础信息库，使基层部门能够迅速掌握财政管理与监督的新动向；三是引入专业人才与专业机构参与财政信息化建设，培养高素质队伍对监管大数据平台进行管理与维护。此外，由于公开与透明同样是现代财政制度的关键要素，财政监督管理信息化的另一个重要方面应为提高财政信息的公开度与透明度，目前我国财政监督领域存在的许多问题也都与信息交流不充分、不畅通有关，因此，我国今后应继续提高财政监督的透明度，主动公开除敏感重要数据外的信息，破除不同监督主体间的信息壁垒，联通财政部门、资金征收单位、国库部门、各级预算单位，改善财政监督中与民众信息不对称的问题，搭建与社会公众的财政监督交流沟通平台，并遵守《信息公开条例》等有关法律法规的规定，通过信息公开与透明度建设，使财政信息充分发挥警示与防范作用，推动建立现代财政制度，进而服务于经济社会高质量发展。

（六）构建中国特色社会主义财政监督体制

习近平总书记在《依法行使政府监督》一文中指出，财政监督不仅具有“保证资金的正确运用，提高使用效果”的作用，而且还可以充当经济运行的“监测器”“警示器”。财政监督作为国家监督体系的一部分，在保障财政资金合理分配和管理、维护财经纪律方面发挥着重要作用。党的十八大开启了我国全面深化改革的进程，财税体制成为我国深化改革的重要领域，对此习近平总书记指出“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼于长远的系统性重构”，深化财税体制改革的目标就是建立现代财政制度。党的十九大以来，党和国家立足于推动国家治理体系和治理能力现代化的战略布局，对建立与现代财政制度相适应的财政监督机制进行了多次强调，因此，我国今后的财政监督体制机制优化也应当着眼于国家治理能力提升的全局视角，着眼于中国特色社会主义的伟大实践，与我国经济社会发展的长远目标相结合，服务于新发展格局的构建，服务于统筹发展与安全，服务于通过财政手段扎实推进“六稳”“六保”工作，实现“十四五”的良好开局。

我国各项社会制度有别于西方制度体系，中国财政监督虽同样强调权力的监督与制约，但与西方国家的三权分立制度有着本质区别。中国特色社会主义的财政监督应当是在党和国家“全国一盘棋”的统一组织与领导之下，为实现国家发展、人民幸福生活而持续发力的现代财政监督体制，是以人民为中心，推进共同富裕为宗旨的现代财政监督体制。未来我国的财政监督理论与实践应当在继承历史优良传统、合理吸收国外有益经验的同时，继续沿着中国道路前进，以新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”，继往开来探索具有中国特色的财政监督发展道路。