水利科技资金绩效审计研究

●骆思睿 罗玉兰 骆建宇

一、引言

绩效审计是审计机关依据有关法律、法规标准，运用各种技术方法，对单位经济活动的经营效益和经营者的经营业绩进行的审查评价。是《审计法》赋予我国审计机构的重要职责之一。当前国家在科技创新领域，尤其在水利科技方面的财政资金投入不断加大，水利科技资金对各项水利工程建设、防洪减灾、农业灌溉、航运发展、水生态保护、水环境治理等领域提供强有力的科技资金支撑与保障。对水利科技资金的效益性开展绩效审计，实施审计监督，是水利科技资金管理和使用的内在要求，也是对财务收支审计的一种必要的深化。通过实施绩效审计，能够对被审计单位的经营活动、项目资金管理方式、组织结构及财务流程进行全面、系统地了解，并且可以发现和揭露一些存在的问题和线索。同时进一步拓宽信息渠道，能够从不同的角度，更加全面、深入地揭示问题、反映情况、提出建议，从而提高决策的科学性和全面性。保障水利科技资金正确、高效和精准的使用，全面提升水利科技资金的使用效能。

目前，水利科技改革创新发展正在稳步推进,水利改革发展的总基调是“水利工程补短板、水利行业强监管”，这为新时期水利改革发展明确了工作重点、指明了前进方向。开展水利科技资金项目绩效审计是贯彻落实总基调的具体政策措施，是审计监督创新发展的重要举措。这项工作正在全国水利系统深入有序的开展，取得了一定的成果和实效。为提高国家水安全保障能力发挥了重要作用。

二、水利科技资金的性质及特点

水利科技资金是新时期国家发展战略重点支持领域和方向。水利科技项目资金的主要来源之一是中央财政预算资金。水利科技资金的性质及主要特点是：第一，它是一种财政性预算资金。资金来源于中央政府的财政支出预算，是财政收入初次分配安排用于水利科学研究方面的支出。资金的使用体现国家或政府的政策导向，为保障水利科技项目顺利开展提供资金支持。第二，它是一种科技专项资金。是专项用于水利科技工作，为水利科研活动提供支撑服务的资金，专款专用，独立核算。第三，它是一种用于水利科技研究方面的项目支出性资金。水利科技资金严格按照项目财政预算目标和任务书下达经费并组织实施。项目经费支出严格按预算执行，具备较强的计划性，针对性。第四，它是一种资助性、政策导向型引导资金。水利科技基础性研究项目，关系到国家经济建设发展，关系到工农业生产，关系到人民群众日常生活，关乎国际名声，历届政府工作报告，都将水利建设发展摆在优先地位，水利科技项目获得政府财政资金的全面支持和有力保障，是政府预算重点拨款扶持和行业引导领域。第五，它是一种创新性研发资金。重点扶持水利科技研发的前沿性、创新性科技项目。在项目开题的初期，它是启动性的扶持资金；在项目研发时期，它是鼓励性的支持资金。它是水利科技创新项目研发、应用和推广的全流程，系统性重要保障资金。水利科技资金是开展水利科技工作的重要经济支撑。全面开展水利科技项目支出绩效审计尤为关键。它是提升水利科技资金效能的重要步骤。

三、水利科技资金项目绩效审计存在的问题

水利科技创新发展是国家支持的重点领域，是助力国民经济高质量发展的重要基础，近年来国家财政不断加大对水利科技方面的投入，特别是水利科技资金项目获得长足的支持和资助，水利基础科研及其科技成果转化应用取得长足的进步，一大批水利科技成果，在水利工程建设、防洪减灾、水环境治理、水资源保护中发挥了重要作用，为水利事业的高质量发展提供了强有力的科技支撑。但是,在水利科技资金使用和管理中也存在诸多不足之处，即有主观的因素,也有客观的问题，主要表现在以下几个方面:

（一）绩效理念淡薄，制约绩效审计工作开展

开展水利科技资金项目绩效审计是新时期实施财政资助项目资金管理的内在要求。但是,由于此项工作起步较晚，基础薄弱，思想观念陈旧，方法手段单一，不能适应新阶段水利科技资金管理的发展要求。部分基层一线的审计人员对于绩效审计的概念依然存在着模糊的认识，对开展绩效审计的理念和重要性认识不足，惯性思维方式主导其认知，其意识一时难以从传统的财务收支审计模式中转变过来。“重财务收支审计，轻绩效评价审计”的现象较突出。由于绩效管理理念尚未牢固树立，对水利科技资金项目综合经济效益考核、评价的必要性认识不足，对绩效评价审计不够重视，严重制约水利科技资金项目绩效审计工作开展。

（二）缺乏对绩效审计正确定位，影响其功效的发挥

长期以来，绩效审计的理论探讨和实践运用在我国还处于尝试、摸索阶段，审计思路还停留在传统的财务收支审计上，重在揭露问题，查处违纪违规行为，对如何开展绩效审计缺乏科学、宏观、精准的定位。实践中部分基层一线的审计人员习惯于从财务收支的角度，重点从水利科技资金项目经费收支报表和业务往来资料中获取相关信息，发现个别的，微观的经济问题。缺乏从部门整体和水利科技资金项目长远发展的宏观角度，对水利科技资金综合使用效率以及在国民经济发展中的基础性作用等方面去发现、分析问题，绩效审计的重点内容和方向定位存在较大偏差。同时,绩效审计专业理论知识的积累、先进技术方法的应用程度不高，影响水利科技资金项目绩效审计工作的健康、稳定和发展，制约其功效的发挥。

（三）缺少统一绩效评价指标，影响绩效审计质量

水利科技资金项目有其独特的特点和研发规律，项目的科技含量高、创新强、规模较大、研发周期长、投入水利科技资金数量大、科技成果转化回报率高、社会影响大，涉及社会经济活动的方方面面。寻求公认的、统一的、不存在异议的评价标准是开展绩效审计重要前提条件之一。目前水利科技资金项目结题验收时，需要对项目使用水利财政资金的情况进行绩效考核评价。绩效审计是一个重要的环节和不可或缺的重要组成部分，由于绩效审计涉及的项目点多面广，影响因素较复杂，衡量审计对象经济价值和社会影响力的标准难以形成统一绩效指标，给绩效审计人员客观公正地提出评价意见,得出科学的审计结论造成较多困难。在这种情况下，无疑会影响水利科技资金项目绩效审计的质量和审计结论的可信度水平。从而无法准确的判定水利科技资金项目可能存在的经济效益问题，以及财务风险。

（四）绩效审计结论影响力有限，权威性有待提高

目前，水利科技资金项目绩效审计工作尚处于初始普及应用阶段，还没有形成体现水利特色,较为成熟配套和完整的绩效考核标准和方法，并且在相关法律法规和行业技术规范中也没有明确的规定，这就造成了绩效审计的结论对被审计单位的约束作用不明显，影响力有限，进而绩效审计的效果和作用受到一定影响。同时,由于审计人员对被审计单位的经营、管理、组织等内部情况；以及水利科技资金项目专业领域所涉及的项目研发、成果验收、推广应用等科研情况；以及服务国家水利发展战略，为重大水利工程项目提供科技支撑等市场条件的外部环境情况；在了解和认知上存在严重的信息不对称。绩效审计所做出的结论和评价、提出的意见和建议，存在一定主观性和片面性，有较大的审计风险，其公信度有待加强，权威性有待提高。

（五）资金使用价值和综合效能沉淀，后续潜能未能有效释放

目前，水利科技资金项目使用水利科技财政资金购置的资产(科研仪器设备或试验平台终端设备)，存在购置成本一次性计入当期项目成本，效益和使用价值体现在整个项目存续期，为水利科学研究提供强有力的物资保障和科研条件支撑，达到项目预算初始设置的绩效目标，也取得了较丰富的科研成果。但是，由于现行科技体制机制的影响，资产的使用存在排他性，实践中形成资产“专题专用”的局面。随着科研项目的完成结题，资产逐渐闲置，资产使用率、周转(出借)率较低。国有资产的保值与增值效能减弱，水利科技资金的使用价值降低，后续综合效能未能有效释放。当前科研仪器设备开放交流的渠道少，开放、共享、有偿使用的管理模式尚未形成和理顺，水利科技资金使用价值和综合效能沉淀的现象较突出，高精尖科研平台和科研条件建设的管理模式有待积极探索和创新。

以上绩效审计工作中发现的突出问题，所涉及的因素是多方面，归纳起来主要还是对绩效审计的认知、理解、观念存在偏差，实际操作中方式方法、技术措施应用不当，与当前新时期绩效审计工作的指导思想、总体要求、技术措施存在较大的差距，应逐步探索研究，寻找解决问题的最佳方案和措施。

四、思路及技术措施

新时期水利工作应坚持以习近平总书记“十六字”治水思路为指导，深刻领会习近平总书记重要讲话精神、准确把握党和国家事业发展大势大局、科学分析水利发展历史方位和客观要求，紧紧围绕全面提升国家水安全保障能力这一总体目标，推动新阶段水利高质量发展。当前水利科技工作发展处在关键战略机遇期，准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动水利高质量发展，全面适应经济社会发展新要求，满足人民群众对水利工作的新期待。重点是进一步深化水利科技资金项目的管理与考核，破除体制机制制约，改革创新，适应新发展格局，完善行业监管体系，推进常态化、规范化、法制化的监管路径与措施。提升绩效审计水准和水平，服务水利科技工作。已成为绩效审计工作发展的指导方针、行动指南和基本共识。理清工作思路和重点、明确技术措施、掌握关键方法，对提高水利科技资金项目质量和效益，提升水利科技创新能力，发挥关键和基础性作用。为此从以下几个方面入手，积极探索绩效审计的新思路、新措施和新方法：

第一，工作思路及重要点。水利科技资金项目经济效益是科技项目（课题）经费数和项目成果推广运用后取得的效益进行比较。开展水利科技资金绩效审计，要从绩效审计的目的来确定绩效审计的思路。 围绕提高水利科技资金项目综合绩效这一目标，应立足新阶段，对标新要求，展现新作为。从绩效审计的角度看，重点是加强水利科技项目(课题)开题前的技术经济论证和评价。重要是对新开水利科技项目(课题)的经济效益、社会效益、研究经费的来源渠道、投资回收率和学术价值等经济指标进行定量和定性预测，对水利科技资金项目实施过程和综合绩效进行管理与控制。不断提高水利科技资金的使用效率和支出的精准性。

第二，主要环节及技术措施。水利科技资金项目绩效审计的重点环节包含两个方面：一是审计科技项目开题前的经济性；二是科技项目研究过程效益的审计。其包含内容技术路线图见图1。

其一，科技项目开题前的经济性审计，具体包括以下方式：一次效益预测，是指项目(课题)通过推广、转让后取得的收入与课题费用支出之间的比例关系。其计算公式：

项目(课题)费用效益率=(课题推广转让收入－课题总支出)/课题总支出

这个评价指标是测算科研单位的科技资金投资效益。当科技项目(课题)费用效益率大于零时，那么该项目(课题)盈利；当科技项目(课题)费用效益率小于零时，反映该项目(课题)将产生亏损。

二次效益的预测。是指科技成果推广、转让后，在社会经济活动中产生的经济效益。是科技成果在其生命周期内纯收入与其费用支出总额之间的比例关系。其计算公式：

二次效益率=科技成果的效益期限研究费用总额-成果的效益期限应用成果单位年平均费用

这个评价指标是反映水利科技项目(课题)社会效益的标准，当二次效益率大于零时，反映该科技项目(课题)可以产生社会效益，可以使科研单位有盈利；当小于零时，则反映该科技项目(课题)没有社会效益，使科研单位造成亏损。

因此，在开展水利科技资金项目绩效审计时，对审计开题前项目经济性指标，在预测项目(课题)经济效益时，应将上述两个指标结合起来运用。其最佳的评价指标是：当项目(课题)费用效益率大于零，二次效益率也大于零时，这样的项目(课题)选择是最佳的选择，而且这两个指标越大越好。

其二，水利科技项目（课题）研究过程效益的审计。水利科技项目研究过程的效益审计，主要审查项目研究是否按计划进行，实施的进度是否达到计划进度要求，对项目管理、控制是否按规定的程序进行，要考核各项技术经济指标是否达到了计划的要求，费用支出总额是否在预算控制的限额之内，各项费用开支是否合理、节约等。此项工作主要是对水利科技项目（课题）存续周期内，各个环节和节点水利科技资金的经济效益实施监督与管理。注重项目研究过程的综合效益评价和审计，从而全面提升水利科技资金项目的绩效管理水平。

图1水利科技资金项目绩效审计重点环节包含内容技术路线图

第三，关键方法。近年来，国家在大幅度增加财政水利科技资金投入的同时，对资金使用、管理和监督提出明确的要求。将水利科技资金项目绩效审计摆在突出的位置，其主要做法是不断健全水利科技资金使用管理制度，强化监督检查，重点突出对水利科技资金项目预算执行过程和执行结果的审计，强化对水利科技资金的综合绩效进行考核评价。提高资金运用的经济性，全面有效提升水利科技资金项目绩效管理水平。

五、思考与建议

开展水利科技资金项目绩效审计,应从加强水利科技资金绩效管理入手。强化支出责任和效率意识，健全绩效管理制度和机制，将绩效评价重点由项目支出拓展到政策、制度、管理等方面，全面提升绩效审计质量。在水利科技资金项目绩效审计中，严格按照《审计法》《审计法实施条例》规定的内容、程序和方法开展工作，根据水利科技资金项目特点，建议采取以下有力措施，逐步解决水利科技资金绩效审计中的突出问题：

（一）转变观念，充分做好审前基础工作

水利科技资金项目绩效审计是规范科技资金项目管理，提高财政资金使用效益的重要举措。在做好财务收支审计工作的基础上，重点加强水利科技资金的绩效审计。参审前要系统地学习绩效审计的相关专业知识，掌握科技资金相关法规、制度，了解水利科技项目管理流程，摸清科技资金的规模和构成，分析资金的划分和布局，精心编织科技资金绩效审计调查实施方案等基础性工作。为开展水利科技项目绩效审计奠定坚实的基础。

（二）找准审计工作的切入点，重点开展内控制度测评

水利科技资金项目绩效审计是以资金使用单位内部控制制度为重点的评审活动，根据被审单位和项目资金的特点及其使用情况，采用抽样审计的技术方法，重点高效地实施项目绩效审计。为此,在具体实施过程中进一步采取走访调研询问、审阅政策执行情况、核查制度文件和审查财务凭证记录等方法，重点是沿着水利科技资金项目的整体业务流程，开展内部控制制度调查测评，取得第一手的科学数据和业务信息，重点对水利科技资金项目内控制度的健全性、合理性和规范性进行评价。全面提升水利科技资金项目综合绩效管理水平。

（三）注重科技资金使用效果的评价,提升资金绩效审计的作业层次

深入开展水利科技资金使用效果评价是水利科技资金绩效审计的重点和难点。同时也是绩效审计不可或缺的重要组成部分，是水利科技资金全过程绩效审计的保障措施和落脚点，是绩效审计目标成果的终极体现，是提升水利科技资金项目绩效管理水平，提高水利科技项目成果质量的重要技术措施保障。对绩效审计结论的专业性，权威性，以及推广应用产生较大的影响。因此,应根据事前制定的绩效审计实施方案，沿着水利科技资金使用的脉络及流程,全方位多角度开展科技资金使用效果评价。主要从水利科技资金项目初始立项申报时绩效目标设置的科学性、项目执行过程的有效性、取得科技成果的先进性、科技成果转化成功率等方面进行较深入的评价。重点对水利科技资金项目各项技术指标的达标率、社会和经济效益指标、科技成果转化率等指标进行绩效审计评价，通过对各项指标进行综合分析，查找管理的薄弱环节，归纳出各种影响水利科技资金效益发挥的因素。针对存在的深层次问题，从水利科技资金的管理体制建设、制度和措施完善程度以及行为规范等方面，分析对水利科技资金项目绩效的深度影响，通过绩效审计这个载体，提出合理化的可行性建议。全面提升水利科技资金项目绩效审计的深度、广度和作业层次。

（四）构建科学精准、高效统一的绩效审计标准和评价指标体系

绩效审计的标准和评价指标体系是开展绩效审计工作的重要技术措施、关键环节和主要步骤。对水利科技资金项目各项经济活动进行综合、系统的审查、分析，对照统一标准和指标体系，评价水利科技资金项目经济效益的现状，提出改进水利科技资金项目综合经济效益的审计建议。是开展水利科技资金项目绩效审计的重要目标之一。因此，在制定相关绩效审计标准和评价指标体系时,参照国内外公认的、相似的技术标准和通用的做法，以及参考国家级水利行业技术学会制定的行业评价标准和指标体系。同时要注重绩效目标与绩效指标的匹配性，并根据水利科技资金项目预算申报时设立的绩效目标，按照产出指标、效益指标、服务对象满意度指标、预算资金执行率等指标，构建科学精准、高效统一的绩效审计标准和评价指标体系，逐项对照完成情况进行绩效评价。全面提升水利科技资金项目的绩效管理水平，服务水利科技工作。

（五）改进科研资产管理模式,提升水利科技资金使用效率和附加值

水利科技资金是国家对水利科技事业发展提供的重要资金支持，使用水利科技资金购置的科研仪器设备，要适应国家科技体制改革和水利科技资金使用管理办法的相关规定，并在此基础上结合目前“共享经济”思维方式，积极探索水利科技资金购置科研仪器设备管理模式的创新形式，实现开放、有偿、交互式的共享经济管理模式。加快科研仪器设备信息数据库建设，建立科学仪器设备资源信息发布平台，面向同行业、相关科研领域、系统内外学科单位，及时发布共享使用信息。在完成水利科技资金资助项目的科研课题研究任务后，将部分科研资产和科研实验平台采取跨学科交互使用形式，以出借、交换、有偿使用等方式提高科研资产使用价值，进一步提升水利科技资金使用效率和附加值。为社会提供专业、开放、有偿的共享服务。确保国有资产的保值增值。

六、结语

总之,开展水利科技资金项目绩效审计，是加强水利科技财政预算资金管理，规范资金使用流程及用途，提高资金使用效率的重要举措和制度保障。从而全面提升被审计单位和水利科技资金项目的绩效管理水平。进一步提高水利科技资金使用效率，发挥水利科技财政资金的示范和引领作用。服务水利科技基础研究，提高水利科技创新能力，提高江、河、湖、海的综合治理能力，提高水利工程的质量和综合生态效益。进而提升水利的在国民经济中的保障能力，服务国家经济建设。