我国百年学前教育经费供给政策的演进逻辑与理性选择*

蔡 潇，姚佳胜

(辽宁师范大学 教育学院，辽宁 大连 116000)

美国教育行政学家罗森庭格提出，经费如同教育的脊柱[1]105，经费供给的多少直接决定教育发展的好坏。学前教育经费供给指的是政府对学前教育总资源(包括社会和家庭资源)的配置及配置关系，是学前教育事业稳定发展的关键因素。在中国共产党的领导下，学前教育经费供给历经了由少到多、由量到质的发展轨迹。回顾中国共产党成立百年来学前教育经费供给发展史，理顺学前教育经费供给政策的演变逻辑，探索未来走向，可以更科学地制定学前教育经费的供给政策，开创符合时代发展趋势的学前教育经费供给新格局。

一、我国百年学前教育经费供给政策的发展历程

在借鉴已有研究的基础上，结合我国学前教育经费供给状况，以国家发展大环境和学前教育经费标志性政策出台为时间节点，将百年来中国共产党领导的学前教育经费供给发展分为四个阶段。

(一)军事化供给的儿童公育阶段(1921—1949年)

中国共产党历来重视学前教育，不论是农村革命根据地、抗日根据地，还是解放区的学前教育，中国共产党都颁布了一系列学前教育经费供给政策，如《江西省革命委员会行动政纲》(1927)、《托儿所组织条例》(1934)、《战区儿童教养团暂行办法》(1938)、《幼稚园规程》(1939)、《陕甘宁边区政府关于保育儿童的决定》(1941)、《关于二届边区参议会有关保育儿童问题之各项规定》(1942)、《战时教育方案》(1946)等政策文件，主要呈现如下特征：

1.军事化托幼服务供给制

新民主主义革命的发展，建立公育托幼体系已成为解放女性并满足战时体制需要的关键步骤，部队物质或教育服务实行军事化供给制度，该制度以“军事第一、为军负责”为宗旨，在后勤供应体系的基础上，统一实行按需平均分配的供应形式，具有战时共产主义色彩[2]13-25。为促进社会教育和妇女解放，1927年《江西省革命委员会行动政纲》提出，设立儿童养育院、幼稚园等机构。1931年，全国苏维埃第一次代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》进一步提出在国内革命战争涉及范围内，实行免费和普及教育。1934年，中国共产党领导的苏区中央人民政府内务部颁布了第一部革命根据地学前教育专门法规——《托儿所组织条例》，建立大量托幼机构，让托儿所代替妇女承担部分抚养婴儿的责任，基本形成了满足战时特殊需要的托儿所体系。由于抗日战争的爆发，保育院的运行受到严重冲击，数百万困难儿童的照顾、抚养和救济问题亟待解决。1938年，战时儿童保育院在武汉成立。1941年，陕甘宁边区(简称边区)政府发布《关于保育儿童的决定》，主张建立以统一后勤保障体系为基础的战时儿童公共教育体系，包括从儿童优生优育至整个学龄阶段，其主要形式有寄宿制保育院、单位托儿所、游击式托儿所、小学附属幼稚班。在儿童公育制度下，托儿服务基本军事化，其服务供给由卫生部保育科负责管理，包括为托儿所提供财政支助、工作人员培训、场地支持等。军事化的托幼服务供给体系对于教育的发展起了决定性作用。

2.选择对象普惠性的托幼服务供给模式

在新民主主义革命时期，中国共产党领导下的托幼服务的供给对象表现出普及化特点，针对战时所有的抗战人员及干部施行儿童照料和教育保障[3]3-11。在老解放区，托儿所、保育院工作的重点是保育幼儿，党和政府全面承担儿童的保教责任，“公家”为抗战战士和干部0～5岁子女的抚养、教育提供支持，使其父母安心参加抗战和生产劳动。此外，国有企业普遍建立了企业职工集体福利制度，村集体也借助生产队建立了大规模的托儿组织，托幼服务供给从家庭私人领域向单位或集体公共领域转变，体现出选择对象的普惠性。这一阶段优质的托儿工作经验为新中国成立后学前教育的发展打下了基础。

(二)政府一元供给的福利化阶段(1950—1978年)

新中国成立后，我国借鉴苏联高度集权的教育管理模式，政府成为学前教育经费供给的绝对主体。国家相继出台了《关于改革学制的决定》(1951)、《幼儿园暂行规程草案》(1952)、《关于编造1954年预算草案的指示》(1954)、《关于取消中小学、幼儿园学生公费待遇的通知》(1955)、《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》(1955)、《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》(以下简称《联合通知》)(1956)、《关于中小学师范学校的托儿所工作的指示》(1956)、《关于教育事业管理权力下放问题的规定》(1958)、《关于教育工作的指示》(1958)等政策文件，呈现如下特征：

1.办园权收归中央，形成政府一元供给制度

首先，以苏联为样板，建立中央统一财政、三级管理的教育财政体制。教育部发布的《幼儿园暂行规程草案》将各级各类幼儿园资金管理规范化，市、县幼儿园各类费用由各省、市教育行政部门酌情规定，幼儿园的经费成本、预算等由各省、市教育行政部门审查，并向上级报批，整个管理体制步调一致。其次，严格把控外资、宗教团体以及非政府组织参与供给，如政府或民间组织应根据情况接管或变更外资、宗教组织提供的学前教育。再次，1952年，教育部规定公办、民办幼儿园的设立和撤出由市、县人民政府统一规划，按照党和政府的统一要求，促进学前教育制度化、一体化发展。1961年，政府将不合格机构停办或解散，私人举办的幼儿园大幅减少，由政府统一进行管理。自此，政府在学前教育经费供给上承担主体责任。

2.为妇女就业服务的福利定位

1952 年，教育部颁布的《幼儿园暂行规程》提出早期儿童教育可以解放女性劳动力，1956 年，《联合通知》提出，为帮助母亲摆脱家务特别是照顾子女的负担，托儿所和幼稚园应大量新建和扩建。这个时期，国家和社会都是基于幼儿教育的社会功能来决定经费供给多少问题的。由于幼儿教育被定位于为女性就业服务，所以我国政府不仅通过公共财政拨款直接供给行政园，还以职工福利形式间接供给国家机关、军队、企事业单位附属幼儿园。在供给方面，各单位从工资总额中抽取一定比例用于其保育机构的补助金，工会经费中的1%可用于企业文化教育经费，极大减轻了家庭负担。1955 年，国家各部门将托幼机构所有年度费用列入“营业外”资金，纳入财政规划。1956年国家为鼓励各机关、企事业单位创办托幼机构，进一步放宽了对部门单位福利资金的留取比例，要求各单位将幼儿教育纳入其发展规划，幼儿教育这一部分作为员工劳动保障和单位福利供给。在管理方面，1973 年，财政部规定幼儿教育费用由单位正常业务外支付，从制度上明确了幼儿园在体系中属于后勤服务费用的标准，强化了托儿所和幼儿园的单位福利属性[4]37-41，到20世纪70年代，我国已经建立了计划经济体制下的福利性学前教育经费供给制度。

(三)市场供给的效率化阶段(1979—2009年)

从1979年《全国托幼工作会议纪要》出台到2009年，我国从计划经济转向市场经济，该时期坚持“效率优先，兼顾公平”，学前教育经费供给政策也发生了变化。单一供给的国家财政投入逐渐减少，学前教育福利性减弱，学前教育资源的配置开始以市场为导向，幼儿园教育经费由举办者自筹、自负盈亏。“九五”计划中强调学前教育的非义务性，将其与受公共财政保障的义务教育区分开来，说明了多元分担的合理性，强调多渠道、高效率解决学前教育经费问题，从而为普及率和质量提升提供保障。国家相继出台了《全国托幼工作会议纪要》(1979)、《关于试行幼儿园教育纲要的通知》(1981)、《发展农村幼儿教育的几点意见》(1983)、《关于加强幼儿教育工作意见的通知》(1988)、《幼儿园管理条例》(1989)、《幼儿园工作规程》(1996)、《关于印发全国幼儿园教育事业“九五”发展目标实施意见的通知》(以下简称“九五”计划)(1997)、《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》(2003)、《关于促进农村学前教育发展的指导意见》(2008)等法律法规和政策文件，呈现以下特点：

1.市场参与调控学前教育资源，社会化倾向严重

1979年，《全国托幼工作会议纪要》出台，开启了我国学前教育经费发展的新局面。大众呼吁“教育市场化”的热情日益高涨，学前教育逐渐社会化。政府减少对公办幼儿园的经费供给，一些地方政府开始采用企业重组、改制的方式(关、停、并、转)对单位园、企业园进行变革，原来由国家承办的学前教育单位逐渐从企业剥离出来。1994年企业办园人数约占全国的12.4%[5]48-49。同时，国家鼓励企业、单位幼儿园向社会开放，逐步改变曾经由企业全部负责的方式，一些幼儿园逐渐失去了经费来源，走上了自筹自支的办园道路。1996年教育部发布的《幼儿园工作规程》明确提出企事业单位、社会团体、个人办园经费由主办单位筹集，各级政府可适当扶持。这一系列措施导致学前儿童的入园率从1994年的41%逐年下降到2001年的33.63%，2003年全国入园儿童总数降到十年来的最低点，仅有2 004万人[5]49-50。为解决该问题，国务院提出让公立园起模范带头作用，社会力量办园为主体，这进一步将学前教育推向市场，直接形成了民办幼儿园为主，公办幼儿园为辅的学前教育新格局。据统计，民办园数量占办园总数的比例从2002年的47.52%上升至2010年的73.34%，其他部门办园数量占办园总数的比例从2002年的22.82%下降至2010年的8.2%[6]97-119。在这一过程中，政府的财政供给减少，越来越多的资本涌入学前教育领域，市场逐渐成为学前教育供给的重要主体。享受国家与地方政府全额教育经费供给的只是少数幼儿园，绝大多数幼儿园都是市场主体投资运营的，需要依靠收费来维持运转，学前教育的福利和公共性明显弱化，市场和社会化发展逐渐强化。

2.“效率优先、兼顾公平”的价值取向

这一时期，我国以经济建设为中心，“效率优先，兼顾公平”为原则，总体政策的价值取向更注重效率，对社会事业的建设和发展积极性不高，承担的责任少，这点也表现在学前教育经费供给上：一方面，在快速实现工业化和赶超战略的背景下，以社会发展亟待解决的问题为主，有限的教育资源转向短期、高效的领域，学前教育一直处于边缘化地位；另一方面，经济发展作为当地政府绩效考核指标之一，政府对教育的供给意愿较低，且教育经费预算中不区分学前教育和基础教育，二者常常杂糅在一起，无专门的学前教育供给制度，学前教育经费每年仅占全国教育总经费的1.3%，这个阶段学前教育经费制度逐步被限制在“重经济，轻社会，非均衡”的发展路径中。

3.经费供给渠道扩展，办园活力增强

改革开放以来，我国经济、社会发生巨大变化，学前教育经费的供给主体也相应发生变化。国家、社会、家庭共同分担的模式替代原来国家和企事业单位承担的单一模式，全社会举办学前教育的积极性明显提高，在总体上形成有计划、多渠道、多形式的学前教育经费发展局面。一方面，社会资本成为我国学前教育服务的主要供给主体。政府对民办幼儿园采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针[6]65-67。2012年民办学前教育机构多达12.46万所，占全国学前教育机构总数的68.73%[6]183-191。另一方面，家庭是我国学前教育服务的主要购买者，我国家庭学前教育费用占比为14.15%～25.97%[7]141。我国逐步形成中央和地方政府财政拨款以及民办教育经费、社会捐赠、家庭教育投资等非财政性教育经费筹集的多元化教育经费投资渠道，建立起多维资金筹集的学前教育经费体系，是经济新常态背景下保障学前教育经费供给充足的关键。

(四)政府主导下混合供给的普惠化阶段(2010年至今)

20世纪90年代，由于我们没有充分认识并践行学前教育的公益普惠性,过于依赖市场，学前教育事业发展进一步弱化。学前教育作为社会的基本公共服务,政府必须承担起发展学前教育的首要责任，在政府能力有限的情况下，学前教育经费应该由政府、市场、社会多元主体进行灵活供给。国家相继出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 )》(以下简称《纲要》)(2010)、《关于建立学前教育资助制度的意见》(以下简称《意见》)(2011)、《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(2011)、《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》(2014)、《关于印发中央财政支持学前教育发展资金管理办法的通知》(2015)、《中央财政支持学前教育发展资金预算的通知》(2017)、《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》(2018)、《县域学前教育普及普惠督导评估办法》(2020)等法律法规和政策文件，学前教育进入了公益普惠的发展阶段，呈现以下特点：

1.政府职能回归，健全政府和市场共同参与的混合供给体制

“九五”计划实施以来，以市场为导向的学前教育领域办园秩序混乱，质量低下，入园难、入园贵等不均衡问题进一步凸显。2010年《纲要》出台后，学前教育的供给由偏重市场化转向政府主导，公共供给与市场供给逐步得到加强，供给的制度保障力度加大。这一阶段学前教育经费供给制度更加突出学前教育的公共产品属性，强化政府的公共责任和主导作用。首先，国家出台综合性的法规，颁布《幼儿园工作规程》《幼儿园管理条例》两项法规，规定了对幼儿园的资助范围和数额。其次，一系列政策文件相继发布，如2010年《纲要》着重强调政府对学前教育的主体责任，主张建立政府主导、社会参与、公私并重的办园体制。政府建立更为系统、规范、细致的学前教育制度，增加了公共财政对学前教育的供给，包括公办园、民办园以及资助弱势群体。同时，进一步发挥市场调控作用，家庭可以按照自身需求和条件选择更优质的教育，实现资源效益最大化，将政府主导的刚性机制与市场调节的柔性机制相互结合，既保证了学前教育长期稳定的财政供给，又能满足社会差异化需求，体现了学前教育供给的弹性。最后，政府和市场的界限分明，以便更好地结合促进学前教育经费发展。在公共属性较强的普惠性学前教育服务和面向弱势群体的学前教育服务上，政府承担主体责任，公共财政分担主要成本；在公共属性较弱和面向优势群体的优质学前教育上，市场参与调控，私人、社会分担主要成本。政府关注“雪中送炭”，而市场进行“锦上添花”，最终实现学前教育健康、稳定、可持续发展。

2.经费供给对象、供给区域均衡的普惠性发展

2010年以来，学前教育的受重视程度不断提高，入园人数进一步增加，2017年全国幼儿园入园人数达4 600万，同时国家加大了对西部、农村、贫困地区以及弱势群体的关注度，对这些地区学前教育经费的供给逐年增加。例如，2010年，《纲要》要求对城乡困难和低保家庭子女入园予以资助。2011年，《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》要求在农村空余、闲置、废弃的校舍建立幼儿园，在大型农村小学设立附属幼儿园，在偏远山区大量开设学前教育巡回支教试点等。短短三年时间，中西部农村新建幼儿园3 100多所，改造幼儿园1.5万所，新增小学附属幼儿园2.1万所，大大提高了农村幼儿入园率[8]7-8。在管理上，建立学前教育资助制度，扩大地方财政对孤残儿童的补助范围，并由中央财政给予奖励补助。

二、我国百年学前教育经费供给政策的演进逻辑

教育政策分析的模式很多，主要可以分为四种不同取向的分析模式：一是发生学取向模式；二是过程取向模式；三是目的取向模式；四是政策话语模式[9]173-177。发生学取向模式是通过探索教育政策产生的动力机制来进行分析的；过程取向模式主要分析教育政策的实施过程，特别是执行力和执行过程的变化；目的取向模式从政策目标角度出发，研究教育政策与教育目标的关系；政策话语模式主要从政策文本的语言、结构和修辞三方面分析教育政策的价值取向[9]177-179。

(一)以经济体制变迁为核心的政策动力机制

经济发展是各项事业发展的物质基础，经济发展水平决定了公共供给和市场供给的能力，以经济体制变迁为核心的我国学前教育经费供给政策动力机制的形成主要分为四个阶段。一是民族资本主义工业化大生产时期(1921—1949年)。该阶段资本主义经济得到发展，企业和社会团体的经济实力得以提升，其参与社会事务、投资经济和社会事业的能力增强，民办教育的投资主体增多，且家庭、教会、慈善机构也参与幼儿教育，形成了以私人供给为主、公私结合的多元供给特征。二是纯粹的计划经济时期(1950—1978年)。以公有制为主导，经费供给由国家资源作为保障，以单位供给为主的福利性为主要特征，国家鼓励机关、部队、企事业单位资助幼儿教育，并在城镇街道和农村公社，集体兴办大批幼儿园，在园儿童总数稳步较快增长，1995年达到20世纪最高值，比1978年增长244.19%[10]22。三是计划经济逐步转向市场经济时期(1979—2009年)。改革开放以来，原来依附于企业的学前教育机构纷纷被剥离，走上社会化道路，社会组织和民间力量承担学前教育的主要经费供给任务。“市场供给的商品性”是这一时期的特征，市场化使学前教育经费渠道多样化，依靠国家、集体、社会、个人多渠道解决经费问题，但也造成城乡儿童入园贵问题，政府和社会对增加的学前教育多样化需求反应不及时造成公共责任缺失，进一步加剧了入园难问题，在园儿童总数逐年下降，2001年降到阶段性最低，比1995年下降了34.11%[10]24，不均衡、不公平现象加剧。四是中国特色社会主义市场经济体制时期(2010年以来)。国内生产总值提升，国家财政收入迅速增多，政府对学前教育供给力度也不断增强，国家对学前教育的经费供给占财政性教育供给的比例从 2010 年的 1.7% 提高到 2017 年的 4.6%[10]32。随着教育券制度、困难儿童补助或免费制度的执行，我国入园难、入园贵的问题得到一定缓解，2013年全国儿童入园率达到改革开放以来的最高点67.5%[10]35。

(二)以教育政策为导向的政策目标取向

教育政策的制定和执行体现了制定主体的选择，教育政策的价值取向对主体的价值选择起着指引作用[11]15-19。随着我国教育改革的价值取向发生变化，我国学前教育经费供给政策的价值取向在公平和效率间不断博弈，既有矛盾又有长期统一性。一是“社会发展、效率优先”阶段(1921—1949年)。国家动荡、战争频发时期，为了使学前教育更好地为战争和社会服务，所有抗战士兵和工作人员的子女由政府统一养育，直接或间接为保卫战争服务。二是“效率优先、兼顾公平”阶段(1950—1978年)。建国初期，国家教育经费供给政策的制定以经济建设为重点，注重效益。如幼儿园应在有条件的城市中首先设立，然后逐步推广，存在幼儿教育经费不足的情况，应先报给省政府统一解决，若省政府处理有困难，由省政府上报给中央人民政府，不得越级上报，导致效率低下。1961年按照“统筹规划，中央领导”和“又快、又多、又好、又省”的方针积极发展学前教育，这些做法都体现了政府对于学前教育工作所持有的效率取向。三是“注重公平、以人为本”阶段(1979—2009年)。效率优先的价值取向在短期内使我国学前教育飞速发展，但区域发展不协调、优质资源配置不均等问题也突显出来。为此，在经费供给方面，2008年《关于促进农村学前教育发展的指导意见》指出，要以公办园为主，多种形式办好农村幼儿园，各市县应当支持农村幼儿园的发展，设立专项资金，保证经费到位。在管理方面，对学前教育财政投资体制的调整，完善“省级统筹，以县为主”的管理体制，提升责任主体重心，增强地方政府经费管理和保障能力，缓解区域间不平衡。四是“公平而有质量”阶段(2010年以来)。政府着重强调建立“公平而有质量”的学前教育，具体来看，2015年重点加强教育公平和质量的提高，2016年强调更高质量和更公平的教育是未来不懈追求的目标，2017年转为强调保证教育公平和质量，教育公共资源的普及程度加深。国家公共财政性学前教育供给要最大程度地面向农村、边远、贫困和民族地区，同时加大对贫困家庭儿童、孤儿和残疾儿童的供给。由此可见，学前教育经费供给政策中分配公平和质量提升相辅相成并贯穿学前教育政策始终。

(三)以系统运用多种政策工具为手段的政策实施过程保障

政策实施过程保障指通过一定的方法和措施对政策实施阶段的各变量及其互动进行调控。政策工具是政府执行政策所运用的手段，也是政府在制定政策时所采用的具体操作方法[12]318。为保证学前教育经费供给政策的有效执行，国家采用多种政策工具，提升政策效果。根据麦克唐纳尔和埃尔莫尔分类标准，可以综合运用命令、激励、能力建设、劝告和系统变革工具为经费供给政策执行提供过程保障[13]65-67。命令工具是指政府通过法律、管制等强制性手段来完成政策目标，表现形式为管制、目标规划。到2020年，我国学前教育经费支出占GDP的比例为0.6%，生均学前教育经费标准达到2 540美元，公共经费所占比例不低于60%[14]12-20。激励工具是对目标个人或群体提供具体、可视化的奖励，即拨款、提供服务、物品交换资金或完善相关体系的方式，激发其主动性，表现形式为奖励和惩罚。例如，完善学前教育表彰问责制度，将学前教育发展成就作为当地政府绩效和官员晋升考核评判标准。能力建设工具是指为帮助某些个人或机构实现长期职能转变而供给的资源、信息和技术培训。在学前教育政策中，我们可以发现诸如通过新建、改建、扩建公办园等一系列措施，建立幼师培训管理机制等方面的长期建设来提升经费供给力度、提高经费使用效率等措施。劝告工具是政府利用政策文本或系列口号理念向民众传达价值观，进而使得民众将这些价值观理解、纳入自身价值体系并付诸行动，减少政策执行阻力，表现形式为引领号召。例如，政策中运用多种形式大力宣讲，为发展学前教育营造合适的社会氛围。系统变革工具是通过组织或功能的转变将政府权力在个人与机构间进行转移。例如，政策规定根据各地情况制定简单易行的生均经费评价标准，将学前教育纳入社会发展规划中，建立学前教育经费长期保障机制。

(四)以意识形态和经济学为主的政策话语文化

教育政策话语是指教育政策文本中语言的表达，是政策相关利益主体话语的内容、形式等[15]57。我国百年学前教育经费供给政策的文本话语表达可分为以经济学和意识形态为主导、多元化趋势发展两个阶段。一是以经济学和意识形态为主导阶段(1921—1978 年)。经济政策话语主要从经济学视角探讨经济发展对经费支出能力的影响。学前教育财政能力受制于经济发展水平，例如建国初期，人均收入在抗战期间大幅下降，国家对教育的总体供给能力较弱，将承办幼儿园的责任推至社会、家庭及机构，随着国力不断增强，国内生产总值逐年增加，对学前教育财政经费供给增多。意识形态政策话语是国家、政治、权力参与教育的媒介[16]16-22。例如，抗战时期党提出发展保育工作，培育革命后代的学前教育方针，明显带有意识形态话语特点。二是多元化政策话语阶段(1979年以后)。学前教育经费供给政策话语不仅表现在思想和经济层面，而且逐渐转变为基于社会学、公共管理学和政治学的政策话语。社会学政策话语主要从社会发展的角度来进行论述，例如，我国致力于农村学前教育发展，保证农村子女“有园上、上好园”，体现了社会的公平正义。公共管理学主要强调学前教育作为一项准公共事业，在政府统一领导下，鼓励社会资本进入幼教市场，共同促进学前教育资源的优化配置等，呈现多元政策话语特征。

三、未来我国学前教育经费供给政策的理性选择

(一)协调统一，因地制宜，将成为学前教育经费供给政策的动力机制

学前教育经费供给体系应建立政府统筹、社会多元参与的联动机制，加强学前教育多个主体在横向和纵向上的灵活配合，完善学前教育经费体系上层建设[17]89-96。首先，国家通过严格的立法来确保对学前教育的经费供给，当前我国有关学前教育的要求和标准散见于《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》的办园标准以及工作规范政策法规中，缺乏统一和协调，所以应召集学前领域专业人士，成立学前教育立法小组，进一步理顺学前教育经费的相关政策法规，为学前教育的属性、各级政府权责、政府与市场之间的界限、财政监管体系等根本性问题提供规范和尺度，逐步制定专门的学前教育质量标准和促进办法，实现依法办园、依法治教。其次，要给其他利益相关者参与和表达的机会，尤其是要拓宽幼儿家长的表达渠道，这就要求学前教育经费供给政策在制定之前，重视搜集家长、社会等主体的意见。例如，发挥学前教育研究者的力量，进行大量基层调查研究，了解现状，剖析深层原因，采纳社会各阶层以及多类型幼儿园家长的见解和看法，特别关注低收入、贫困家庭及弱势群体的差异化需求。最后，构建新型学前教育经费供给评价指标体系。如建立资金供给、流程管控、成果展现和公众形象四个一级指标，然后从收入与支出两个层面，按照经费供给充足、公平和效率三原则，对各级政府学前教育经费状况进行评判。

(二)坚持公平导向和供给资源均衡配置，将成为学前教育经费供给政策的价值取向

不平衡不充分的发展会造成多样累积性后果，因此，未来我国学前教育经费应着重关注两个方面。一方面，缩小各区域之间的教育资源差距，促进公平均衡。相较于省级和中央政府，县级政府拥有更便利、更准确的信息渠道。此外，县和乡镇是学前教育的直接受益群体，不具有国家公共产品性质，由县政府进行资金供给，资源配置效率可以实现最大化，因此，县级政府仍是学前教育投资的主体，中央和省级政府应加强宏观调控，缩小各省、县、乡镇之间学前教育经费供给差距，还应完善奖惩制度，对于将学前教育经费供给政策落到实处且效果显著的省、县政府给予奖励性补贴，对于落实不到位的给予点名通报或相应惩罚。另一方面，加强对西部、农村、边疆、积贫积弱地区学前教育发展的支持。可成立幼儿教育集团，实施“1+N”连锁园区运营模式，即一个省级示范园区带动多个乡村园和贫困园，统一法人、资金和管理，三年内将乡村园办成示范幼儿园，走模范园区辐射乡村园区创新发展之路，共同提升幼儿园办学质量。利用现代化网络解决被帮扶园所遇到的各类具体问题，同时，定期召开会议进行经验分享和交流，互相学习，有条件的可以派驻优秀管理者进行实地考察，了解现状从而采取针对性措施，不断提高薄弱幼儿园办学水平。

(三)有机组合和不断创新政策工具，将成为学前教育经费供给政策的过程保障

目前，学前教育经费供给政策工具的使用还不均衡。命令工具始终处于主导地位，命令工具的过度且单一使用无法满足社会及家庭的需要。激励工具重惩罚轻奖励，内容单一。劝告工具的使用存在缺位。能力建设工具、系统变革工具缺乏创新。学前教育经费的使用效率还不高。一方面，要构建政策工具的综合应用模式，全面充分发挥工具的互补性，弥补单个政策工具的不足，促进政策效果的优化。适当降低命令工具的使用度，积极引导市场主体参与调控学前教育经费。丰富激励工具的内容，健全学前教育奖惩机制，激发各地办园活力。创新能力建设和系统变革工具，组建经费供给机构，落实政府责任和部门职责来进行系统变革，建立适应本土的经费供给体制。学会利用劝告工具，发挥舆论优势，保障公众知情权，提高参与度并减少抵抗政策实施的阻力。另一方面，不过度透支政府权威，学会创新政策工具。我国政府动员能力强，可以使学前教育在短时间内获得大量经费，但政策手段单一，无法及时灵活处理出现的新问题，我们对实施的问题应抱有开放的态度，给予市场更多调整空间，依托当地社区、早教等机构，根据家长现实需求探索灵活的服务，充分调动其积极主动性，形成积极互动的学前教育服务体系[18]31-38。

(四)充分融合和引导民意，将成为学前教育经费供给政策话语的文化规则

政策的制定离不开社会公众的参与，未来学前教育经费供给政策的发展应遵循“问需于民，问政于民”这一原则，坚持以民众需求为导向。首先，政府应大力发展电子政务，形成系统具体的学前教育经费供给指标，以此为依据对各级政府进行统计调查并发布至网络平台，该平台向公众开放，可以进行查询与反馈，为公众提供透明、准确、有效的信息服务。在建立信息化学前教育经费管理系统的同时，成立线下专门机构对网上信息进行实时更新，及时捕捉学前教育经费供给政策在实施过程中出现的突发问题并进行微调，在此过程中政府通过电视等传统媒体和互联网新媒体等大量资源加大对学前教育相关政策的宣讲。其次，充分结合并正确引导民意。一方面，学前教育的准公共产品属性，说明学前教育的非义务性，构建国家统一经费配置、其他筹资渠道为辅的资金供给模式，社会、家庭、个人应发挥自身作用，共同促进学前教育健康发展；另一方面，经费供给体制的健全发展是双向努力的结果，应建立从表达、沟通到反馈的一系列机制。例如，利用微博、微信公众号等作为民众诉求窗口，或组织一月一次的政府官员网上见面会，面对面解答目前民众关心的问题，加强教育舆论引导，满足群众的基础需求。