长三角一体化背景下县级公立医院人才引进的优化路径研究

施瑜，黄颖飞，黄慧

苏州大学附属张家港医院，江苏张家港 215600

长三角地区是中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一[1]，伴随着长三角一体化战略的部署实施，长三角地区的医疗资源包括人力资源正以前所未有的姿态融合在一起。作为国家区域一体化发展政策的先驱试点，长三角一体化为加强地区公立医院协同发展，提升公立医院人才引进政策协同程度，构建人才引进和利益共享机制提供了契机。然而受医疗技术水平、跻身平台、区域行政壁垒、政策设计等因素的影响，县级公立医院人才引进动力不足，虽然相关部门为了提升人才引进效果，积极搭建引才引进平台、畅通引才引进渠道、构建引才机引进制，但是面对区域人才竞争激烈的局势，人才下沉依然欠缺动力，导致人才引进收效不佳。因此，研究如何依托长三角一体化背景下的人才资源优势，完善县级公立医院人才引进路径，推动建立区域人才“共引、共用、共服”机制，对于促进长三角卫生人才的一体化配置和提升县级市医疗卫生服务水平是具有重要价值的议题。

1 研究背景

2008年，国务院印发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，提出将长三角地区一体化提升至国家战略，长三角区域一体化成为国家实施一体化战略的先行试点[2]；在区域一体化和经济高质量发展的双重背景下，长三角一体化发展的关注点不再仅仅是经济上的增长点，同时也涉及公共服务、文化建设、教育资源、科技创新、医疗卫生等多个领域的合作共享与全面提升；在2018年举办的长三角地区人才交流洽谈会上，苏、浙、皖、沪签订了《三省一市人才服务战略合作框架协议》，协议中明确，各合作方将加强人才数据共享，推动资源要素流动，促进人力资源聚集和合理化布局，赋能长三角地区人才一体化发展[3]；2019年，中共中央、国务院印发了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，纲要中指出：到2025年，长三角一体化要取得实质性进展，实现公共服务领域一体化发展，共享优质医疗卫生资源，落实包括卫生资源在内的各类公共资源均等化发展要求[4]。

公立医院是我国医疗卫生服务的主力军，而县级公立医院则是构建分级诊疗体系、夯实基层网底的前置要素和医改攻坚的主体力量，卫生人才是医疗卫生事业发展的第一资源，是县级公立医院医疗卫生服务能力提升的压舱石，卫生人才作为医院资源的核心，是承担治病救人工作的主体，也是医疗卫生体制改革的直接体验者和助推者。卫生人才引进，对于县级公立医院的学科建设，优化卫生人才队伍结构，从而提升县域内卫生服务供给能力起着相当重要的作用。

在长三角一体化背景下，卫生人才资源的竞争性、流动性、开放性、共享性特征日益凸显，这就对地方公立医院尤其是县级公立医院等基层卫生单位的人才引进政策提出了严峻挑战[5]。在长三角区域一体化的背景之下探讨县级公立医院的人才引进存在的问题，进而提出优化路径，对于结合县级公立医院自身定位和特色，打破一体化下各城市之间的行政壁垒，提高人才引进政策的协同性，提升人才流动的效率，促进区域整体人力资源的合理配置具有重要意义。

2 文献综述

现有的关于长三角一体化下的卫生人才引进文献数量不多，聚焦点各异，研究对象主要包括大型公立医院、省属公立医院、基础卫生单位等，研究区域亦包罗了京津冀一体化、粤港澳大湾区一体化、珠三角城市群等。研究内容包括县级公立医院能否通过长三角一体化提升卫生人才引进的效率？在一体化形势越发多样化、合作范围越加深入的背景下，县级公立医院如何优化人才引进路径？

国内学术界普遍认为区域一体化是提升人才竞争力的有效途径之一，区域一体化建设下带来的资源要素互通可以强化人才流动，发挥人才溢出效应，提升区域的协同发展能力，但是当前县级公立医院的人才引进受到诸多现实掣肘，具体包括地方保障制度、平台和渠道、不同地域之间的行政壁垒和发展环境差异、人才引进体制机制等要素[6-8]，且区域发展的不均衡性导致人才的流动具有东部地区和中心城市指向性，人力资本越来越向区域中心以及大都市圈聚集[9-10]，因此县级公立医院人才主要存在着数量短缺、总体素质偏低、骨干人才流失严重、吸引力不强等难题[11-12]，对此诸多学者尝试从不同角度提出纾解之策，包括树立正确的人才引进观念、打造完善的人才引进体系、加强人才引进的政策保障、探索柔性人才引进或团队引入等特聘新形式等[13-16]。

长期以来，世界各国相继出台涉及居留优待、科研扶持、待遇保障等特殊优惠等政策招徕人才。如美国政府一直采用开放的移民体系、多元自由的文化魅力吸引其他国家的优秀毕业生，在卫生人才短缺的情况下，美国开始招聘更多的国际医学生（international medical graduates，IMGs），根据美国医师协会（American Medical Association,AMA）的档案记录，国际医学生占美国在职医师队伍的15%[17]，更为重要的是，美国政府对人才引进给予了足够的重视和优待，从立法上保障人才引进的效率和质量[18-19]；英国近年来同样面临着卫生人才不足的窘境，对此英国政府将人才引进的范围逐步转移到了第三世界国家，充分挖掘该区域顶尖人才潜力[20]，建立起了“护士银行”，提高了护理人员的利用率，有效减少了护士的外部流失，长期快速为医疗机构提供了人力资源[21]。

综上所述，医疗人才的稀缺性是国内外普遍性现象，近年来，世界各国相继出台各项人才引进政策，甚至立法保障人才引进的成效，不遗余力从他国“挖”人，用优势“诱”人，用环境“留”人，以此吸引优秀人才充实人才队伍。而国内的卫生医疗人才除在总体上具有数量配置不足，在结构上也具有明显的不平衡性，高学历、高素质的人才大多集中在大医院和发达区域，基层医院、经济发展落后的区域不仅卫生人才引进困难、数量较少、学历层次不高，而且面临着人才流失等问题。因此，满足县级市公众基本医疗卫生需求，提高县级市公立医院人才的招引成效，相关部门需从政策及体制改革方面作出努力，以长三角一体化作为切入点探讨县级公立医院人才引进的优化路径和提升策略，这是本文研究的出发点。

3 长三角一体化对县级公立医院人才引进的影响

长三角一体化上升为国家发展战略对于县级公立医院来说是机遇与挑战并存的。某种程度而言，长三角一体化为各地区提供了一种新的竞争合作模式，即以区域内部的合作与竞争来确保在更大范围竞争中的优势地位[22]，在多重因素的综合作用下，长三角一体化给县级公立医院的人才引进带来了诸多影响，主要可以从两个角度来加以分析。

①积极影响。长三角一体化从本质上而言是通过构建一个区域发展共同体促进共同发展的过程，对于人才规模的质量提升具有显著的正向作用[23]，长三角区域内各项基础设施互联互通，在交通等基础建设不断完善的情况下，区域内的联系势必会更加紧密，资源要素流通更加频繁，长三角区域的人才跨区域流动阻碍大大削弱[24]，此外，上海的一流高校云集，卫生人才供应源源不断，医疗资源丰富，就业市场火爆，长三角地区的县级公立医院可以合理运用交通干线密集的优势，破除空间阻隔，发挥上海或南京、苏州等大城市人力资源溢出的承担义务，如果能够把握长三角一体化这一契机，县级公立医院的人才队伍建设势必会开拓出新的局面。

②消极影响。长三角一体化上升为国家发展战略对于县级公立医院而言并不完全是优势，亦带来一些挑战。长久以来，一线大城市如上海、苏州、南京等凭借自身优势，依托较高的起点平台、优厚的待遇报酬、完善的政策保障吸引着大量高素质、高学历的人才谋求职业，城市之间的发展差距导致卫生人才的虹吸效应显著，县级市在人才争夺的竞争中处于劣势状态[25]，县级市公立医院招才引智的难度并不局限于人才的引进，还在于平台的局限性与卫生人才的职业愿景或规划产生矛盾，最终导致人才流失，智力外流，即人才即便引得进，亦很难留得住。由此，长三角一体化下各城市间人才竞争日趋激烈，显示出人才区域配置不均衡、共享机制不健全、互动化程度不高以及恶性竞争等问题日益凸显[26]。

4 长三角一体化下县级公立医院人才队伍的现状研究

长三角一体化，以上海为龙头，涵盖三省一市，地区总面积35.8万km2，由41个地级及以上城市组成[27]，区域范围广泛，地区发展也存在一定差异。区域内作为极核的上海在经济发展、高等教育及医疗卫生服务等方面均高于江浙皖三省的平均水平，三甲医院和一流高校云集，人力资源供应源源不断，汇聚了全国顶尖的医学人才，长期扮演着虹吸周边三省乃至全国的优秀卫生人才的主导者角色[28]。

①医疗卫生人才数量稳步增长。截至2020年底，全国共有卫生人员1 347.5万人，卫生技术人员总数1 067.8万人，其中执业（助理）医师408.57万人，注册护士470.87万人，每千人口执业（助理）医师2.9人，每千人口注册护士数3.34人，人才总量和每千人口卫生技术人员数呈现稳步增长的态势，卫生技术人员总数较2018年增长了114.9万人，增幅达到12.1%。与全国卫生人才增长规律趋同，长三角区域的三省一市在卫生人才的数量上亦逐步上升，从2020年底的数据来看，在卫生技术人员数量上，江苏首屈一指，其次是浙江、安徽、上海，在每千人口卫生技术人员数上，上海位居榜首，浙江、江苏、安徽紧随其后，除安徽外，其余两省一市在每千人口卫生技术人员数上均超过全国平均水平。总体来看，长三角的卫生人才数量在全国位居前列，且增长趋势良好。见表1。

表1 长三角地区卫生人员情况对比

②县级公立医院人才引进配套举措不断完善。2010年，国家发改委、卫生部等多部门印发了《以全科医生为重点的一层医疗卫生队伍建设规划》和《关于开展农村订单定向医学生免费培养工作的实施意见》，要求探索订单式培养，提前锁定优秀人才[29-30]。结合基层医疗卫生单位的人才缺口现状和实际需求，各县级市积极出台了各项人才引进政策，如张家港市出台《张家港市定向资助培养卫技人才的实施意见》，实施省、市两级医学生定向培养计划，包括省农村订单医学生免费培养和市级紧缺、优秀医学生定向资助培养项目，切实缓解卫生人才引进难的矛盾。苏州市吴江区鼓励卫健委下辖各公立医院加强与上海等地高校院所合作，优先承接优质人才资源，南通市指导县区先后出台人才政策，按照“即招即录”“县管乡用”“乡招村用”原则，建立县级人才周转池，实行统一招聘录用、统一规培锻炼、统一考核管理、统一组织遴选，加速县域内人才流动，夯实基层网底[31]。通过上述举措，在一定程度上缓解了县级公立医院卫生人才的供需矛盾，提升了基层医疗卫生服务能力，为基层医疗卫生事业高质量发展提供了人才支持。各地在人才落户举措上亦相继发力，2022年，上海市多部门联合发布了《关于做好2022年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业工作的通知》，浙江省杭州市政府网站公布《全日制本科和硕士学历人才落户政策》，人才可享受先落户后就业。江苏省苏州市“人才落户直通车”线上申请系统开放，合作院校范围不断扩大，由在苏的本科院校扩大到全国高校。安徽省合肥市亦出台服务人才发展若干政策，定制了一系列普惠性、特殊性举措，精准服务保障人才的就业[32]。

③长三角一体化下县级公立医院的探索实践。当前长三角地区县级公立医院卫生人才的引进主要依托人才计划、人才工程和引智项目为一体化发展赋能，为深入落实一体化发展战略部署，实现区域医疗卫生健康的协同共进，各县级市相继发力，寻求人才引进的突破路径，包括：积极探索筹建院府合作共建的紧密型医联体合作项目，柔性引进上海、苏州、南京等大城市的临床专家团队，与大医院建立长期战略合作伙伴关系，如张家港与上海中医药大学附属龙华医院签订“长三角技术协作医院”，深化在医疗、人才等方面的交流与合作，组建专科联盟，昆山与上海欧美同学会医务分会开展合作，成立名医工作室，邀请长三角地区的知名专家定期来医院坐诊等[33]，通过以上举措既可以分担大城市医疗资源的供需矛盾，又可以缓解自身卫生人才招引无力的困境。

5 长三角一体化背景下县级公立医院人才引进的现实困境

（1）县级公立医院人才吸引乏力，长三角地区人才集聚格局不均衡。目前，长三角地区医疗资源能级分布呈现出“倒三角”的形态，大城市人才集聚的虹吸效用显著，区域间人才流动性弱，效能低，下沉难，人才的不合理聚集容易引发“马太效应”，卫生人才集聚不均衡形势突出。在市场经济条件下，人才流动具有较强的主观性和逐利性，人才在流动时往往会考虑地区经济发展水平、就业保障、薪酬待遇等因素与自身需求的契合程度[34]，卫生人才往往倾向于向更高层级医院及核心城市流动，因此大部分优质卫生人才集中在上海、南京、苏州等大城市医院，导致县级公立医院人才引进乏力。有学者通过GDP总量、常住人口户籍人口比例、卫生技术人员数量等指标对长三角208个区市县进行综合测算，结果表明江苏省的昆山市、江阴市、张家港市、太仓市，以及浙江省的余杭区、富阳区、北仑区等20个县市区对青年和人才最具吸引力，而浙江省的文成县、庆元县，以及安徽省的泰顺县、宿松县等10个县对青年人才吸引力较低[35]，总体而言，县级公立医院的人才吸引力不仅在不同城市、不同医院呈现两极分化，还由于各县级市之间的发展差异导致同层级的城市或医院新一轮的虹吸。且县域人口基数小，当前县级市公立医院人才配置情况普遍存在着数量、质量偏低的情境，特别是在业内有影响的领军人才更是匮乏，长三角地区人才布局的不均衡状态制约了区域内县级市公立医院的高质量发展。

（2）公立医院囿于体制限制，人才引进市场化配置程度低。当前，人才政策和投入比拼竞争逐渐白热化，然而地方行政化管理体制和服务分割掣肘已成为阻碍人才一体化发展的制度障碍，与大城市医院相比，县级市公立医院仍然自主权不足，在人才引进的主体和渠道上主要依靠政府行政部门，市场化配置程度低。卫生系统是知识密集型行业，政府行政部门对相关领域的认知毕竟有限，在确立人才引进数量、专业、方式和渠道的过程中，缺乏对公立医院需求情况的精准研判，与公立医院实际的引入需要产生了信息错配，导致最终发布的人才政策难以反映卫生行业实际需求。此外，由政府主导的信息平台普遍存在知晓度不高、信息量不足、更新滞后等问题，市场化的信息交流平台尚未建立，各县级公立医院之间信息发布各自为政，缺乏整合体系，导致人才、政策、资金等要素信息难以聚集，资源共享互通不畅。

（3）人才引进政策制定主体局限，公立医院参与度不高。完善的人才引进政策是顺利开展人才引进工作、确保人才引进实效的保障，是推动县级公立医院高质量发展和实现长三角人才一体化发展的必然举措。一项公共政策的出台包括了“官方的政策制定者”和“非官方的参与者”这两种主体的参与。但在实际上，运作过程中存在着公共政策制定程序简单化和过程形式化的问题。由于县级公立医院的事业单位属性，地方政府部门出于防止寻租和腐败的考量，在人才引进的政策制定和体系的确立方面发挥了重要作用，一定程度上确实行之有效地确保了招才引智的公平性，但是程序化和刚性的标准约束也导致一部分医院需要的人才被排除在外，这也是当前县级公立医院“需要的人才引不进，引进的人才用不上”的困境根源。须知：在县级公立人才引进过程中，公立医院是直接受益者，这也就意味着医院应当在人才引进的过程中发挥主体作用，而政府行政部门在此过程中发挥的是监督者的角色。为了保证人才引进政策设计的统筹性和科学性，在政策拟定阶段政府部门应当拓宽政策制定的主体，提升公立医院的参与度，赋予公立医院适当的自主权，地方政府与公立医院应当明确各自的职责定位，共同促进人才引进政策的科学制定及有效实施。

（4）人才引进体系同构现象普遍，政策吸引力边际效用递减。当前长三角各地人才政策分而治之，导致目前长三角地区公立医院人才引进政策体系同构化现象较为普遍，政策内容大致可以区分为两类：①身份政策，如放宽人才落户及购房的资格；②资助政策，如发放购房、租房、生活补贴等，并致力于在发展空间、发展平台、生活福利、后勤保障等方面给予人才支持，以此助力区域内各公立医院能够更好地引才聚才，然而在当前各地人才引进政策趋同形势突出的情况下，在各地向人才抛出橄榄枝的同时，人才也在对各地人才引进政策进行权衡与比较，缺乏实质性突破的县级公立医院人才引进优势并不明显，进一步造成了人才引进政策的边际效用递减，最终卫生人才还是青睐选择经济发达地区。如此一来，人才引进政策的吸引力最终无功而返，见效甚微。

6 长三角一体化背景下县级公立医院人才引进的优化路径

要想深度融入长三角一体化进程，促进人才引进获得实效，仅仅有发展方向和目标是不够的，一定要有“破难点、找支点”的具体举措。必须完善人才引进策略，充分利用长三角一体化这一重要契机，不断增创优势、补齐短板，激发县域发展动能。为进一步加大县级公立医院人才引进力度，拓宽卫生人才引进渠道，提出如下建议：

（1）共引共育，积极探索长三角一体化卫生“人才池”建设。为弱化大医院的虹吸效应，可创新人才使用机制，基于地理位置、卫生发展水平、经济往来密切程度、资源禀赋，由大医院与县级医院组成医疗联盟，建立结对帮扶联系，制定集团化卫生人才引进规划，积极探索跨区域模式下的一体化“人才池”建设，实行人员统招共用，按实际需求在“人才池”内定期轮岗执业，合力推进长三角一体化卫生人才的集群融合发展；搭建长三角人才池联席部门，由该部门统筹各层级公立医院的招引计划，以一体化的宏观视角为切入点，强化各级别城市、医院的职责分工，梳理阶段性工作重点和难题清单，协同商议解决；充分利用上海、南京、杭州高校毕业生人才资源密集的优势，为人才池注入源头活水，逐步完善“人才池”扩容机制，发挥人才池“人员缓冲、整体蓄水”作用，真正实现长三角一体化人才资源共享、城市卫生共建的目标；在人才培育方面，联盟帮扶单位可以实行卫生人才引进的联合培养，为联合培养单位的人才提供进修、培训、挂职锻炼的机会，通过系统的轮换机制降低平台因素对卫生人才的影响，既能实现卫生人才的良性流动互通，又能通过大医院的培训实践有效提升卫生人才的质效。

（2）市场合力，推动长三角一体化下卫生人力资源市场体系构建。聚焦打造长三角公立医院卫生人才一体化市场体系,着力破除制度藩篱,推动人才要素在区域内畅通流动,探索建立不迁户口、不改变人事关系、自由流动的人才柔性流动机制,实现区域内不同类型、不同层级卫生人才结构优化；加快长三角地区人力资源市场融合,整合人力资源市场、劳务市场和毕业生市场资源，打造长三角一体化卫生人才市场体系，推动卫生人才资格认证标准统一,推动建立互认共享的人才评价和认定机制，待条件成熟以后可以推动人才认定标准互通的制度化，以保证政策的可持续和权威性；建立区域卫生人才信息库,打造长三角卫生人才云平台，整合长三角地区卫生人才信息和卫生人才引进政策,避免因信息不对称导致卫生人才入口关流失，实现卫生人才在区域内的良性流动和优化配置；推动区域内就业岗位信息共享和服务政策协调配合,并根据卫生人才类型、专业领域和个人诉求为其提供个性化和精准化的卫生人才招聘信息和人才合作信息等服务,提高卫生人才与就业岗位的匹配度并实现精准对接；建立长三角地区人才引进宣传的统一门户网站，链接各县级市公立医院或其主管部门的网站，促进信息集成，以此扩大各县级市公立医院的知名度和影响力。

（3）精准研判，拓宽人才引进政策制定参与渠道。卫生人才引进政策的制定过程应建立在科学性、合理性的缜密考量基础上，避免造成政策目标与实际过程的偏离。①在政策制定前期进行深入调研，切实发挥各公立医院在人才引进政策制定过程中的主导者地位，明确各县级公立医院的人才缺口，结合医院层级和学科发展特点制定各地卫生人才紧缺专业目录，并将情况及时向社会公布，按需开展人才引进工作。②规范政策制定程序，广泛吸取社会各界、专家及人才的意见，尤其是各县级公立医院的意见，如委托课题组、举行专项调研会等，提高政策的科学性、规范性和针对性，避免因信息不对称影响政策的实施成效。③提高政策反馈评估重视度。可以委托第三方独立机构对政策实施效果进行短期、中期、长期综合评判，然后将评估结果及时反馈给相关政府部门，以此为依据适时进行人才引进政策调整或者制定新的人才引进政策。④建立人才引进政策的动态完善机制，除统领性、指导性的政策外，还可以根据政策环境和医院发展变化增设实施细则、补充政策和操作规程。

（4）区域联动，建立人才政策互通的卫生协同发展机制。建立长三角一体化下卫生人才协同发展机制是破解区域一体化下医疗卫生人才政策存在竞争性的核心，长三角要实现区域医疗协同并进，就要致力于打破阻碍人才资源要素流动的行政壁垒，加快区域制度接轨、政策接轨、市场接轨，加深区域的联动机制。“抢人大战”的动因主要源于区域争获资源导致的利益冲突，以及协作程度不高。单一以人才政策的调整解决卫生人才短缺问题并非长久之计，由于人才是百年大计，而政策旨在解决短期矛盾，因此为促进县级公立医院的人才引进，实现区域卫生协同发展，需要建立制度和加强立法保障。当前长三角各地区虽出台包括人才落户、购房以及资金扶持相关的优惠政策招才引智,但以长远计,人才引进政策的边际效益会不断递减，反而弱化了卫生人才与岗位需求的匹配程度,不足以支持长三角一体化下县级公立医院人才的可持续发展。因此,加强区域联动,应当从以下方面着手：①围绕长三角地区各级公立医院的职责定位和发展需求,分层、分类制定人才引进政策，加强政策制定的协同性，有效避免区域内各城市人才政策的重叠引发的无效竞争从而导致的人才引进低效能。②完善区域卫生人才流动机制,通过建立积极有序、开放合作的区域人才交流平台加强区域间的互动,实现卫生人才在区域内的良性流动。③推动大数据技术和互联网技术在区域内卫生人才合作交流领域的应用,打造线上区域合作平台建设,推动卫生人才互评互认，突破地域限制,实现柔性合作,为区域间卫生人才提供更多合作交流的机会，引导合理、公正、畅通、有序的人才社会性流动，提升区域人才配置效率。同时,在实施人才引进制度时,还需注意地区人才存量和人才增量之间的平衡,避免打击人才存量的积极性,造成人才外流,减弱人才引进政策的效果。

7 结语

尽管破解长三角一体化下县级公立医院的人才引进困境是一个长期且艰巨的过程，但只要长三角地区的各公立医院敢于打破阻碍协作开展的地域性藩篱，克服地方保护主义的鸿沟，坚持以长三角一体化协同发展为宗旨、以提升区域整体卫生服务质效为着力点、以开放的战略姿态为要义、以推动区域卫生人才协同共进为主轴，牢固树立大局观和整体意识，就能够不断缩小区域差异，实现三省一市的互利共赢。